學(xué)人簡介：聶輝華，江西省崇仁縣人，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)博士，美國哈佛大學(xué)經(jīng)濟學(xué)系博士后，現(xiàn)為中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。他主要研究組織經(jīng)濟學(xué)，在

Review of Economics & Statistics、Journal of Development Economics

采訪人：學(xué)人Scholar志愿者王琦負(fù)責(zé)，趙逸軒、張匯元、陳詩浣、董雪桐共同參與完成。

01

“上下同治”是中國國家治理的基本結(jié)構(gòu)

學(xué)人：首先祝賀您的新書《基層中國的運行邏輯》出版。您是經(jīng)濟學(xué)教授，卻研究了被傳統(tǒng)上認(rèn)為是政治學(xué)或公共管理領(lǐng)域的國家治理議題。在您看來，與政治學(xué)或者公共管理視角相比，經(jīng)濟學(xué)路徑的獨到之處在哪？又有什么不足？如果讓您用3到5個關(guān)鍵詞來概括您希望讀者通過本書理解的基層運行邏輯，那會是什么？

聶輝華：確實有很多人問過我這個問題，甚至同行在介紹我的時候經(jīng)常說，“你寫那本書把我們社會學(xué)的飯碗搶了”“把我們政治學(xué)的飯碗搶了”。我沒有搶大家的飯碗，我們只是從不同的角度形成互補。經(jīng)濟學(xué)的獨特之處可能是它的方法論優(yōu)勢。相對而言，它強調(diào)大樣本的數(shù)據(jù)分析，強調(diào)要有理論模型。在大樣本數(shù)據(jù)分析方面，它更強調(diào)對因果關(guān)系的識別。所以其實就兩個方面，一個是大樣本的數(shù)據(jù)分析和因果識別，另一個是理論模型。

當(dāng)然，這不能說政治學(xué)就完全沒有。西方政治科學(xué)（Political Science）研究論文可能既有理論模型，又有計量分析。我自己看過一些政治學(xué)的期刊文章，有些文獻(xiàn)跟經(jīng)濟學(xué)的文獻(xiàn)基本上差不多。從這個角度講，如果推到極致的話，其實沒有根本的差別。

但是，在國內(nèi)的話，這樣的說法并沒有什么問題。經(jīng)濟學(xué)的優(yōu)勢在于理論框架和計量因果識別。至于不足的地方，我覺得相對于政治學(xué)和公共管理以及社會學(xué)來說，經(jīng)濟學(xué)最大的短板就是研究的問題有點吹毛求疵。當(dāng)然，并不是說所有的經(jīng)濟學(xué)問題都是這樣，而是有些經(jīng)濟學(xué)問題確實很無聊。它為了驗證因果關(guān)系，可能會找一些容易識別但可能根本不重要的問題。比如，有人研究窮人每天都吃一個雞蛋，對于人力資本的提高有多大的幫助。有人可能估計能夠讓小孩子每年多長1厘米，有人說不對，是0.8厘米，有人說還不對，是1.3厘米…… 這有什么特別的意義嗎？沒有，但是經(jīng)濟學(xué)的文章很多是這樣無聊的話題。所以我覺得經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、公共管理應(yīng)該各取所長，相互補充。

其實在學(xué)術(shù)界，很多時候我們不是按方法和學(xué)科來定義你的研究領(lǐng)域，而是按問題。我現(xiàn)在越來越傾向于跟青年學(xué)者說，不要管它是哪個學(xué)科的問題，你要覺得這個問題有價值又有趣，就去做研究，不要因噎廢食或故步自封。

如果用3到5個關(guān)鍵詞來概括這本書的核心內(nèi)容，我想第一個是“上下同治”，第二個是“條塊結(jié)合，以塊為主”，第三個是“屬地管理”，第四個詞是“等級制”。

聶輝華著作《基層中國的運行邏輯》，上海人民出版社，2025年10月出版

學(xué)人：如果細(xì)化到國家治理這個領(lǐng)域，您能談一談經(jīng)濟學(xué)的貢獻(xiàn)和它的不足之處嗎？

聶輝華：國家治理中一個重要的話題是官員的晉升，起碼對于中國來說這是很重要的話題。如果是政治學(xué)或者公管研究的話，可能用小樣本或者是做案例分析。經(jīng)濟學(xué)研究主要用大樣本，比方說市級層面的官員數(shù)據(jù)，最好有縣級層面的官員數(shù)據(jù)。如果用省級官員的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)量太少，變量太少，可信度不強。還有，要花很多時間來論證如何解決內(nèi)生性問題。我想在政治學(xué)和公共管理領(lǐng)域的研究中，一般不會碰到這樣刁難的問題。

學(xué)人：您是如何開始接觸這些在一般人看來非典型的經(jīng)濟學(xué)問題的呢？對于普通的讀者而言，為什么要關(guān)注國家治理問題？與西方國家相比，您認(rèn)為中國國家治理最突出的特征是什么？認(rèn)識我們國家的治理，最重要的前提基礎(chǔ)是什么？

聶輝華：我的研究領(lǐng)域是政治經(jīng)濟學(xué)。對于政治經(jīng)濟學(xué)來說，這本來就是應(yīng)有的研究范圍。政治經(jīng)濟學(xué)就是用經(jīng)濟學(xué)方法來研究制度、權(quán)力、政策等對象的學(xué)科，它天然就是研究這些問題的。所以，我不認(rèn)為這有什么特別的地方。大家覺得經(jīng)濟學(xué)研究這些有點奇怪，是因為大家對經(jīng)濟學(xué)不太了解。其實，經(jīng)濟學(xué)很早的時候就是研究制度的。早期的經(jīng)濟學(xué)叫政治經(jīng)濟學(xué)，它就是要研究權(quán)力、制度、政策等這些重要問題。后來，新古典經(jīng)濟學(xué)產(chǎn)生之后，它越來越研究那些容易處理容易建模的、有點瑣碎甚至是無聊的問題，比方說一個家庭每天的支出有多少、怎么分配，有點回到了早期的“家計學(xué)”。后來，新的建模工具出現(xiàn)了，經(jīng)濟學(xué)家們又開始關(guān)注“新政治經(jīng)濟學(xué)”了。

至于你說的普通人為什么要關(guān)注國家治理，我想，這是因為我們每個人都生活在這個國家，你需要了解這個國家。而且，國家治理的邏輯、它的運行的規(guī)則會影響到每一個人的福利。比如，你想考公務(wù)員，那你起碼得知道體制內(nèi)是怎么運作的，不同的等級意味著什么，你要選擇什么樣的部門；如果你是做企業(yè)的，那你需要跟政府打交道，你得理解中國的政企關(guān)系；哪怕是你只是個普通居民，你也得跟政府打交道，比如說你要跟社區(qū)、街道打交道，你需要理解一些基本問題，比如為什么有的地方允許戶口自由遷移，而有的地方（如北京）就很難落戶；你想買房，你得理解房價為什么會被調(diào)控……這些問題和每個人息息相關(guān)，所以我在這里談的雖然是個宏大的話題，但實際上跟每個人的生活是息息相關(guān)的，因為每個人都是被嵌套到一個龐大的國家治理架構(gòu)中。所以，更好地理解國家治理，有助于我們一方面處理好自己的生活和工作，另一方面也能夠讓我們看得更遠(yuǎn)，看得更深，對很多問題的理解和解決可能是有幫助的。

中國的國家治理體制和西方不同。我們說西方，一般是指歐美發(fā)達(dá)國家，它是一個“自下而上”的選舉體制，中國更像是一個“自上而下”的問責(zé)體制。這可能是最大的不同。在選舉制度下，選民的意見會影響到政策的設(shè)定，這是它的優(yōu)點，但缺點是，可能選民的意見經(jīng)常變，政策可能也就經(jīng)常變。

中國是一個“自上而下”的問責(zé)體制，它的缺點是有些政策未必能反映民意，自古以來都有這樣的問題，不只是當(dāng)今。但它可能也有優(yōu)點，就是政策不太容易受短期行為或者短期民意的影響，更具有穩(wěn)定性。

學(xué)人：這種治理模式能在歷史上找到雛形嗎？如果能找到，您認(rèn)為這樣的一個“治理基因”延續(xù)到現(xiàn)在，最重要的一個原因是什么？

聶輝華：我前面講中國是“自上而下”的問責(zé)體制，這是一個跟西方的對比，如果更形象地說的話，其實我更愿意用前面提到的第二個關(guān)鍵詞“條塊結(jié)合，以塊為主”來形容。中國這種獨特的體制自古以來一直在延續(xù)。秦朝設(shè)立了郡縣制，同時，秦朝又設(shè)立了“監(jiān)御史”，對郡內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行監(jiān)察。你可以把郡縣看作“塊塊”，把“監(jiān)御史”看作“條條”，但是，這套體制是以郡縣為主，所以是“條塊結(jié)合，以塊為主”。毛澤東有一句詩很有名，叫作“百代都行秦政法”，說的就是中國的根本國家治理架構(gòu)自秦朝以來就沒有太大的變化。它為什么能一直延續(xù)？我覺得是因為這套體制有足夠大的彈性。比如說，如果你想加強分權(quán)，你想更多的授權(quán)，你就可以讓“塊”的權(quán)力大一點；如果你想加強集權(quán)，你就可以讓“條”的權(quán)力大一點。當(dāng)你需要試錯的時候，你可以讓“塊塊”去試錯；當(dāng)你需要加強監(jiān)管的時候，你就可以通過“條條”收緊對地方政府的約束。

舉個例子，比如煤礦安全監(jiān)管問題，我對這個領(lǐng)域比較熟悉，因為我寫過很多關(guān)于礦難的文章。上世紀(jì)50年代到90年代，中國的煤礦安監(jiān)機構(gòu)基本上都是屬于屬地管理，就是地方負(fù)責(zé)生產(chǎn)，也負(fù)責(zé)安全。但是，生產(chǎn)、安全不分離就容易出現(xiàn)一些“政企合謀”現(xiàn)象。到了2001年，國家設(shè)立了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，安監(jiān)局又設(shè)立了煤監(jiān)局，這兩個是兩塊牌子，一套機構(gòu)，實行垂直管理。國家主要管安全，地方管生產(chǎn)。這樣的話，安全的監(jiān)管機構(gòu)就有了相對的執(zhí)法獨立性，所以就減少了“合謀”，隨后礦難顯著下降。現(xiàn)在，中國的礦難治理是最成功的公共治理之一。環(huán)境、計劃生育、酒駕治理也有類似的特征。所以你看，它可以根據(jù)需要來設(shè)計制度架構(gòu)，這就體現(xiàn)了它的彈性。安監(jiān)機構(gòu)一開始屬地管理，后來變成垂直管理，當(dāng)然有必要又可以變回屬地管理。又如市場監(jiān)管，比如食品、醫(yī)藥的監(jiān)管，也是這樣變來變?nèi)サ�，很有彈性，也可以說很有韌性，所以它才能夠延續(xù)至今。

當(dāng)然，之所以可以這樣調(diào)整，我覺得首先是因為中國是個“自上而下”的問責(zé)體制，也就是一般的調(diào)整都是可以“自上而下”推動的。權(quán)力既然能“收得上”，放權(quán)并不難，因為把權(quán)力從上面下放到下面，下面肯定不會反對，難的是收。但是，因為中國自古以來就是一個中央集權(quán)的國家，所以在收權(quán)的時候不會遭遇太大的阻力。如果沒有這樣的傳統(tǒng)，放權(quán)容易，收回就難了。

02

基層治理的關(guān)鍵在于成本與收益平衡

學(xué)人：我們談一談基層治理，基層治理可以看作您剛剛提到“上下同治”的框架下基層的治理實踐。過去傳統(tǒng)中國，我們都講“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”，大量依靠鄉(xiāng)紳來進(jìn)行基層治理。瞿同祖也有“一人政府”的說法。現(xiàn)在，基層權(quán)力大大增加了，相應(yīng)地，基層社會在治理上的功能相對收縮。您如何看待這種模式轉(zhuǎn)型？

聶輝華：這是個非常重要的問題。首先，大家可能有點誤會，以為在過去比如說清朝基層規(guī)模很小。瞿同祖那本書（《清代地方政府》）我也看過。清朝的縣級政府確實相當(dāng)于是“一人政府”，因為只有知縣一個人是拿國家工資的，是有保障的，其他人全都沒有保障，整個縣的辦公經(jīng)費也沒有保障。但是，從實際運行的角度講，這樣的政府并不一定是個省錢的政府。根據(jù)瞿同祖的總結(jié)，有的地方書吏多達(dá)六七千人，再加上衙役一兩千人，這樣算下來的話可能都快一萬人了。我自己做過一個簡單的匡算，我們現(xiàn)在一個中等縣級政府中，公務(wù)員和事業(yè)編也就五六千人。所以換句話來說，雖然當(dāng)時的政府是“一人政府”，但它要養(yǎng)那么龐大的隊伍，效率并一定就會更高，花的錢也不一定少。

大家都知道，在古代，基層政府是通過各種攤派，靠很大一部分非正規(guī)財政來支持這樣一個龐大政府的運轉(zhuǎn)，所以才有后來的“火耗歸公”。大家不能只看有幾個縣官或者是幾個半正式的編制，就認(rèn)為古代政府很節(jié)約。最起碼，古代政府沒有大家想象那么節(jié)約。從現(xiàn)代公共管理的角度講，越往基層，人口越多，事務(wù)越多，所以它的機構(gòu)膨脹，權(quán)力膨脹，人員膨脹，這是非常正常的。但是，它膨脹到什么程度算過度膨脹？這當(dāng)然值得考慮。我覺得不能拿過去的情況跟現(xiàn)在相比，因為政府的目標(biāo)、人口結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)的理念都不同了，沒有太大的可比性。

瞿同祖（1910年7月12日—2008年10月3日），中國現(xiàn)代歷史學(xué)家，以法律史和社會史研究而著稱。在《清代地方政府》中，瞿先生指出清代的地方政府是一個“一人政府”，除了地方長官（知縣、知州）以外，其他的輔助官員都只起到極具局限性的作用。

但是，基層政府確實存在權(quán)責(zé)不對等的問題：它往往面對最瑣碎的事情，事務(wù)性工作特別多，可是它又沒有足夠的權(quán)力。我相信，幾乎所有的基層政府都面臨類似的問題，這就涉及基層政府需要把哪些職能上移給上級政府，或者上級政府應(yīng)該把哪些資源配置給下級政府。在基層治理中，一個繞不過去的難題就是事權(quán)和財權(quán)的對應(yīng)問題。古代也存在，現(xiàn)代也存在，中國存在，西方國家也存在，這是一直有爭議的。相關(guān)的公共管理或者是政治學(xué)文獻(xiàn)我不是特別熟，但是從經(jīng)濟學(xué)的角度講，這方面并沒有一個標(biāo)準(zhǔn)答案。

基層政府越大越好還是越小越好？從目前的角度來看，肯定不是越小越好，現(xiàn)在我們也不太提管得越少的政府就是越好的政府。過去是有過這樣的觀念，但現(xiàn)在提得不多了，主要是因為現(xiàn)代社會發(fā)生變化了，政府要承擔(dān)的公共職責(zé)越來越多了，這是跟過去不一樣的。所以，不同的階段和不同的社會，如果單看政府規(guī)模的話可能不具有可比性。但是，我同意可以做橫向?qū)Ρ�。比方說，中國現(xiàn)在是發(fā)展中國家，馬上要邁入中等收入的國家，那么像中國這么大的發(fā)展中國家政府的層級和人員數(shù)量如何配置，是有可比性的。

學(xué)人：過去和現(xiàn)在還有一個重要區(qū)別，就是在治理的參與方面，過去由名望比較高的鄉(xiāng)紳參與治理，承擔(dān)倫理道德教化方面的職責(zé)�，F(xiàn)在，社會的參與程度縮小，政府職責(zé)擴大，這是否會帶來一些新問題？

聶輝華：這的確是一個問題。比方說，清朝比較依靠鄉(xiāng)紳治理，因為沒有那么多人，正式制度不完善，所以它非常依賴非正式制度。我曾經(jīng)在書中隱含地歸納了這樣一個意見：就是越往下非正式制度越重要，越往上正式制度越重要，越往下越是不完全契約，越往上越是趨于完全契約。

自古以來，這個規(guī)律應(yīng)該都是存在的。鄉(xiāng)紳治理的好處是有一定的彈性，因為它依靠非正式制度，更容易變通，政府也有一定的隔離層，不直接跟百姓發(fā)生沖突，因為鄉(xiāng)紳能夠作為粘合劑和緩沖地帶。壞處就是，如果鄉(xiāng)紳風(fēng)氣不好，就會帶來比較嚴(yán)重的后果。比如明清時期出現(xiàn)了大量的鄉(xiāng)紳盤剝農(nóng)民的現(xiàn)象，很多稅收不上來，其實是被鄉(xiāng)紳盤剝了。在晚明時期，江南最富庶的地方發(fā)生過多起“奴變”事件，什么叫“奴變”，就是家奴造反把鄉(xiāng)紳全家都給滅了，引起了地方的嚴(yán)重的沖突。所以鄉(xiāng)紳治理也有它的弊端。

鄉(xiāng)紳相當(dāng)于是地方的土皇帝，你很難用法律法規(guī)去約束他，而且很多地方抗稅的領(lǐng)頭人就是鄉(xiāng)紳。所以這就是一個問題，法律很難制約這幫人，因為法律本身也不完善，同時政府又依賴他們�，F(xiàn)在我們的確沒有所謂的鄉(xiāng)紳階層，我們更多地使用比較正式的制度，這也是共產(chǎn)黨比較成功的一點，就是把政權(quán)建在最基層的單位上。比如說，我們有村，村有村委會，城市里有社區(qū)，村和社區(qū)都不是正式組織，但是屬于基層政府的派生或者附屬組織，名義上講是自治組織，其實也是受政府控制的。它就相當(dāng)于用一套正式制度代替了非正式制度，它的好處就是比較穩(wěn)定，標(biāo)準(zhǔn)化制度化，但壞處就是存在你說的，缺乏非正式制度下的那種變通空間。

所以我認(rèn)為基層的治理絕對不能完全照搬正式制度，但又不能過于依賴非正式制度。還是應(yīng)該以正式制度為主，輔之以非正式制度。換句話說，基層的很多情況絕對不應(yīng)該按照過于死板的方法來處理。

了解基層的都知道，農(nóng)村的工作，你一板一眼地去做事，這肯定是行不通的。我舉個例子，比如說要依法治國，但是到了地方，到了最基層，法未必是優(yōu)先的。我們是情、理、法結(jié)合。做一件事情，首先要合情，然后要合理，最后才是合法。法律沒有擺在最前面，這就是基層治理的獨特之處。但并不是說要違法，而是有很多問題并不是法律的問題，或者說法律沒有明確的邊界，那么這個時候人情、道理可能會起到非常重要的作用。但隨著人口的流動，我們越來越趨向一個契約型社會，正式制度的作用可能會越來越重要，但是我相信越往基層非正式制度的作用越是不能完全被替代的。

舉個例子，一個年輕人去考公務(wù)員，他去了一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，就會發(fā)現(xiàn)不能完全按照政府那種一板一眼的辦事方式，那樣在農(nóng)村肯定會碰頭的，肯定是行不通的。你一定要融入當(dāng)?shù)�，首先要有“熟人”�?lián)系，要有“能人”支持，有的時候甚至要使用“狠人”來幫忙。這個東西是很難說清楚邊界的。

學(xué)人：在一些地區(qū)，比如潮汕，家族在治理中起到很重要的作用。家族有自己的祠堂，整個家族也很團(tuán)結(jié)，一個龐大的家族能給家族里的人提供很多社會保障。但從另一角度來說，一個龐大的家族也可能有自己的利益，有時候會出現(xiàn)和基層政府利益不一致的情況。基層政府如何處理這種地方勢力、家族勢力和政府自身之間的利益張力？

聶輝華：其實每個地方都是這樣。一般來說，只要不違反底線，官員肯定要照顧家族，或者是那些既得利益者的利益，這和用強人治村，能人治村是一個道理。你不用能人，你治不住，但能人可能有自己的利益，你也要照顧他的利益，這在叫經(jīng)濟學(xué)叫“激勵相容”。當(dāng)然，前提是你不能違反底線。所以一般情況下，官員對于基層的這些勢力都屬于半容忍狀態(tài)，只要不違反底線。雙方肯定要相互依賴，這說得好聽點就叫“共生”，說得不好聽點就叫“合謀”。

03

以公平競爭破解縣域發(fā)展困局

學(xué)人：我們談一談縣域的問題，因為縣城是中國的基礎(chǔ)治理單元。現(xiàn)在，很多地方縣域經(jīng)濟和社會面臨的一個重要挑戰(zhàn)就是難以留住年輕人和產(chǎn)業(yè)�？h域的凋零是不可避免的嗎？在您的調(diào)研過程當(dāng)中，在擺脫對于土地財政或者單一產(chǎn)業(yè)依賴方面，有沒有讓您印象深刻的案例？如果有的話，他們做對了什么？

聶輝華：這是一個很好的問題。如果不改變制度結(jié)構(gòu)，我說的主要是城市之間的權(quán)力等級，這個問題很難解決。我在書里把中國的城市分為五個等級，有省部級的直轄市、15個副省級市、普通的省會城市、普通的地級市，當(dāng)然還有縣級市。如果不改變這個等級結(jié)構(gòu)的話，小縣城根本就沒有競爭力。這個等級制是不公平的，因為在一個等級制體制下，人跟資源走，資源跟著權(quán)力走，權(quán)力嵌入等級中，那你天然處于不利地位，你怎么競爭得過市區(qū)？不可能的。所以縣域的凋零是不可避免的，除非你改變這個等級結(jié)構(gòu)。當(dāng)然我也不認(rèn)為這個凋零就是應(yīng)該的。有很多人對于是不是所有的人都要往城里搬遷是有保留意見的，這當(dāng)然有各種原因。第一，邊疆地區(qū)，你不能把人都搬走了。第二，不是所有人都愿意住到大城市去。第三，大城市也容不下這么多人。這套城市等級體系不改變的話，縣域的發(fā)展非常困難。

我最近接觸過一些縣委書記，也當(dāng)面問過他們，得到的答案是縣城真的沒有什么競爭優(yōu)勢。有極少數(shù)地方能夠擺脫土地財政，但是99%的地方都做不到。因為在很多地方，高峰期土地出讓金的收入能占到所有收入的90%以上，占比這么大，你怎么能夠減少對它的依賴？太難了。當(dāng)然也不是完全沒有，但只有那些非常發(fā)達(dá)的縣才能做到。

比如我們江西只有一個全國百強縣，就是南昌縣。其實按道理的話，這么厲害的縣早就改區(qū)了，但現(xiàn)在還是縣。我前段時間和南昌縣的人接觸過，他們現(xiàn)在基本不依賴土地財政，因為它有三大新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)：第一是新能源汽車，第二是綠色食品，第三是生物醫(yī)藥。你看這板塊還挺全，有新能源汽車，又有傳統(tǒng)的食品行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，綠色食品，還有生物醫(yī)藥，也是一個新興行業(yè)。這三大行業(yè)本身就有很好的發(fā)展前景，又有一定的比較優(yōu)勢，所以它能夠擺脫對土地財政的依賴。但這種案例實在是太少了。一個地方之所以窮，不就是因為它很難發(fā)展新興行業(yè)嗎？而且，縣跟區(qū)相比，它又偏農(nóng)業(yè)，在這種情況下，本來土地是它的優(yōu)勢，現(xiàn)在不讓搞土地優(yōu)惠和稅收優(yōu)惠了，它基本上就沒有什么優(yōu)勢了。

這就是現(xiàn)在的情況。我覺得要破局的話，就按我書上提到的，讓城市和城市之間公平競爭的前提首先是公平，然后才是競爭。怎么公平？讓他們起點盡可能一致，比方說去掉副省級城市，讓所有的縣升級為副廳級，這樣大部分市能夠在一個水平線上競爭。如果再激進(jìn)一點，讓市這一級虛化，回到過去的“行署體制”，這樣的話縣才能真正做大做實做強，現(xiàn)有的縣和區(qū)就可以公平競爭了。這樣各自發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢，才有可能形成真正的市場導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)格局和地區(qū)分工格局。到那個時候，我們就不需要考慮怎么競爭了，因為只要是公平競爭就去競爭好了，我們不需要先設(shè)計每個縣應(yīng)該怎么辦，它會自動發(fā)揮比較優(yōu)勢或者競爭優(yōu)勢，不需要我們?nèi)ゲ傩倪@個問題。但現(xiàn)在是很難的。

另一點和考核體制有關(guān)。過去是唯GDP論，在過去十年中，我們有500多個縣區(qū)不再專門考核GDP了，或者不再以GDP為主了。這樣是不是更好？我和我學(xué)生的研究發(fā)現(xiàn)也未必。不考核GDP有兩種情況，一種是雖然不考核GDP，但給你定了別的指標(biāo)，比如說你必須環(huán)保要達(dá)標(biāo)，你必須農(nóng)業(yè)達(dá)到多少，這我稱之為“控制型KPI”。還有一種叫“自主型KPI”，就是說我不考慮GDP，你自己去尋找你的比較優(yōu)勢。我們發(fā)現(xiàn)后一類縣反而有比較好的發(fā)展，它的經(jīng)濟增長和社會發(fā)展比較平衡。所以我覺得除了讓城市之間公平競爭之外，還有另外一個重要的政策，要讓各個縣根據(jù)功能分區(qū)，針對不同的地方實行不同的考核指標(biāo)，而且要留給縣一定的自主權(quán)。這非常重要，如果基層沒有創(chuàng)新空間，那就算你取消GDP了，又給他別的考核指標(biāo)，那還是很難改變現(xiàn)在的格局，它很難找到自己比較優(yōu)勢，因為它沒法找，沒有創(chuàng)新的空間和自主權(quán)。

學(xué)人：我們也看到，當(dāng)中央提倡新能源汽車或者別的產(chǎn)業(yè)方向，各個地區(qū)就一哄而上，不管是不是有這個條件，最后形成一種所謂的“內(nèi)卷”發(fā)展模式。這是不是也跟您提到的因素有關(guān)？

聶輝華：很多產(chǎn)能過剩的背后主要推手是地方政府。他們提供了很多優(yōu)惠補貼。但是，這樣做并不代表他們不是理性的。因為很多地方政府有一種賭徒的心態(tài)——萬一我押對了呢？雖然這個產(chǎn)能本身是過剩的，但是如果產(chǎn)能過剩之后，政府調(diào)控把別的產(chǎn)能比較小的地方項目調(diào)控掉了，我留下來了，那我在下一個盛行周期就能活下來，而且能活得很好。所以說，一是城市之間要公平競爭；二是考核體系要放松，要給下面更多的自主權(quán)。

學(xué)人：還有一個延伸的問題，當(dāng)土地財政難以為繼，各個地市的財政就會受到影響，從而做出變形行為，比如“遠(yuǎn)洋捕撈”、亂收費等。盡管上面三令五申，但似乎還是很難杜絕。有的觀點認(rèn)為，在大的治理結(jié)構(gòu)不改變的情況下，地方政府很難杜絕這種行為，因為要解決財政問題。您能不能談?wù)勗鯓討?yīng)對這類問題，讓縣域形成好的營商環(huán)境？

聶輝華：“遠(yuǎn)洋捕撈”是一種非常惡性的行為，它不只是破壞了營商環(huán)境，它甚至削弱了執(zhí)政合法性。因為政府是為人民服務(wù)的，怎么能自己去賺錢？而且用不妥當(dāng)?shù)氖侄稳屽X呢？這太過分了！所以它絕對不是破壞統(tǒng)一大市場這么輕的罪。它最大的罪是在削弱執(zhí)政黨的合法性，我覺得這是個非常嚴(yán)重的問題。當(dāng)然，我們只能說這是一種少數(shù)地區(qū)的個別現(xiàn)象。要解決這類問題，真的需要系統(tǒng)性的方案，因為出現(xiàn)“遠(yuǎn)洋捕撈”這種行為的直接原因是各個地方?jīng)]錢了，沒錢的直接原因是各個地方欠下了大量的地方債。如果不解決地方債的問題，不解決地方政府的財政壓力問題，這類問題很難杜絕，解決地方債的問題本身是一個非常復(fù)雜的問題，我們這里不展開說。

我覺得從長遠(yuǎn)來看，要解決這些問題，根本的出路是什么？是政府要轉(zhuǎn)型，要從一個發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�服務(wù)型政府。為什么？因為官員的激勵決定了他的行為，只要官員還是以發(fā)展經(jīng)濟為主，不管你取消GDP考核之后實行別的什么考核。只要是跟經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)，他一定會有投資沖動，一定會去借債，這樣的話，地方債的問題是不可能根本上解決的，所以根本的出路在于轉(zhuǎn)變成一個公共服務(wù)型政府。也就是說政府的主要職能是提供保護(hù)和公正，用制度經(jīng)濟學(xué)的話來說，就是改善營商環(huán)境。政府不要既當(dāng)裁判員又下場去當(dāng)運動員，因為這樣一定會扭曲競爭。

只要政府不是自己要去當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展的火車頭，那它就沒有動機借債，它不去借債，就不會出現(xiàn)財政問題。變成服務(wù)型政府，你只要做好基本公共服務(wù)和保障就行了，讓企業(yè)去賺錢。這跟發(fā)展是第一要務(wù)并不沖突，政府仍然把經(jīng)濟發(fā)展當(dāng)作重心，但是它不應(yīng)該自己去下場，它應(yīng)該讓企業(yè)作為主導(dǎo)力量、主體力量。

當(dāng)然這個轉(zhuǎn)型不是一天能辦成的，是因為中國仍然是一個發(fā)展中國家，取消GDP考核之后，其實不太容易找到好的工作抓手或者說更適合的指標(biāo)，這肯定是漸進(jìn)的過程，但是起碼要朝這個方向努力。否則的話，我覺得這個問題不會有解的。你就算解決了現(xiàn)在的存量債務(wù)問題，新的增量債務(wù)問題又會源源不斷地冒出來。

學(xué)人：發(fā)展型政府模式似乎已經(jīng)深深地嵌入在很多官員和老百姓心中了，似乎很難想象還有另外一個可能的模式。

聶輝華：這個問題是可以解決的，只是理念轉(zhuǎn)變的問題。古代的政府并不是以經(jīng)濟發(fā)展為中心的�，F(xiàn)代國家中，很多西方國家的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人，他的第一要務(wù)并不一定是發(fā)展經(jīng)濟，當(dāng)然他要重視招商引資，但不會像咱們國家這么重視。所以，我覺得隨著經(jīng)濟發(fā)展和收入水平的提高，隨著中國逐漸進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家，這應(yīng)該不是個問題，這個理念是可以慢慢改變的。但是如果我們不推這個事情，那我覺得地方債務(wù)風(fēng)險問題、“遠(yuǎn)洋捕撈”問題很難杜絕。

學(xué)人：在社會保障方面，我們現(xiàn)在講要中央統(tǒng)籌。我注意到在美國，社保職能基本上是集中在聯(lián)邦政府的，聯(lián)邦社保局的人員非常多，但是我們還是將很多社保職能放在了地方，因此出現(xiàn)社會保障和發(fā)展經(jīng)濟之間的張力。

聶輝華：這是我前面說的基層的事權(quán)和財權(quán)問題。在美國，聯(lián)邦第一稅種是個人所得稅，第二稅種就是社保稅。中國則是相當(dāng)一部分交給地方。如何在中央和地方之間劃分事權(quán)和財權(quán)始終是中國國家治理的根本問題之一。中國是個政治上集權(quán)、經(jīng)濟上分權(quán)的國家。從激勵相容的角度講，從權(quán)責(zé)對等的角度講，中央政府就應(yīng)該承擔(dān)更多的公共服務(wù)職能，尤其是在經(jīng)濟下行時期。在經(jīng)濟上行時期，政治集權(quán)和經(jīng)濟分權(quán)是沒有問題的，因為大家把餅做大了，地方政府是有激勵也有能力承擔(dān)一定的事權(quán)的。但是當(dāng)經(jīng)濟開始下行，或者很難維持過去這種高速增長的時候，有權(quán)力的中央政府如果不承擔(dān)更多的責(zé)任，那中央和地方政府之間就會有越來越多的張力和摩擦，因為這幾乎是一個零和博弈。