來(lái)源：中債資信

內(nèi)容摘要

近期，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局《關(guān)于進(jìn)一步做好自然資源要素保障的通知》（簡(jiǎn)稱38號(hào)文）正式發(fā)布，明確年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地原則上不得超過(guò)盤(pán)活存量土地面積，引發(fā)市場(chǎng)高度關(guān)注。在房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)調(diào)整背景下，通過(guò)收儲(chǔ)盤(pán)活閑置低效土地，將是穩(wěn)定市場(chǎng)、優(yōu)化供給的重要舉措，本篇研究旨在系統(tǒng)性分析存量土地收儲(chǔ)現(xiàn)狀，并測(cè)算對(duì)房地產(chǎn)庫(kù)存去化的影響，主要結(jié)論如下：

1. 存量土地收儲(chǔ)呈現(xiàn)收儲(chǔ)土地省份分布集中，主要收儲(chǔ)城市房地產(chǎn)庫(kù)存壓力較大、經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力強(qiáng)和自審自發(fā)試點(diǎn)省份土儲(chǔ)專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)展相對(duì)較快、擬收儲(chǔ)土地拿地時(shí)間集中在房地產(chǎn)深度調(diào)整期、拿地單位主要為地方國(guó)企、以地產(chǎn)和城投企業(yè)為主、收儲(chǔ)折扣率集中在七折以上，三四線城市折扣率更低等特點(diǎn)。

2. 截至2025年末，已出讓待開(kāi)發(fā)的存量閑置住宅土地規(guī)模約31.8億平方米，去化周期約52個(gè)月，庫(kù)存壓力很大。若未來(lái)五年土儲(chǔ)專項(xiàng)債年均發(fā)行超過(guò)7000億元、國(guó)有土地收益基金50%用于盤(pán)活存量土地，將有效緩解房地產(chǎn)市場(chǎng)庫(kù)存壓力，去化周期降至36個(gè)月以內(nèi)。

3. 存量土地收儲(chǔ)有助于降低政府財(cái)政支出，減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，提升土地利用效率，并緩解房企和城投企業(yè)的流動(dòng)性壓力。

4. 存量土地收儲(chǔ)目前仍面臨收儲(chǔ)價(jià)格低于企業(yè)實(shí)際土地成本、凈地交付導(dǎo)致參與主體單一、多部門(mén)利益協(xié)調(diào)難度大等挑戰(zhàn)。

一

存量土地收儲(chǔ)的發(fā)展歷程及政策

存量土地收儲(chǔ)特指針對(duì)城市建成區(qū)內(nèi)已供、已用、閑置、低效利用的國(guó)有建設(shè)用地，通過(guò)收回、收購(gòu)、置換等方式進(jìn)行集中歸集儲(chǔ)備，再按計(jì)劃重新供應(yīng)的土地資源盤(pán)活與調(diào)控行為。我國(guó)存量土地收儲(chǔ)的發(fā)展歷程與我國(guó)土地制度改革、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控及政策導(dǎo)向密切相關(guān)，大致可劃分為探索起步期、規(guī)范發(fā)展期、深化調(diào)整期和高質(zhì)量發(fā)展期四個(gè)階段，隨著房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入存量時(shí)代，在“盤(pán)活存量”的政策導(dǎo)向下，我國(guó)存量土地收儲(chǔ)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展期。

最新政策要求

（一）收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)：存量土地收儲(chǔ)的機(jī)構(gòu)為縣級(jí)及以上政府批準(zhǔn)、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于所在行政區(qū)劃的自然資源主管部門(mén)、承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)一般為各地土地儲(chǔ)備中心，每個(gè)縣級(jí)及以上行政區(qū)原則上只設(shè)1個(gè)，不得跨區(qū)從事土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)。

（二）收儲(chǔ)資金來(lái)源：土地收儲(chǔ)的資金來(lái)源主要有四類，第一類是已出讓土地出讓收入中安排給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用等儲(chǔ)備土地過(guò)程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；第二類是國(guó)有土地收益基金，即國(guó)有財(cái)政部門(mén)從土地出讓收入中劃出的一定比例資金用于土地儲(chǔ)備。第三類是用于土地儲(chǔ)備的專項(xiàng)債；第四類是其他財(cái)政資金。考慮到第一類資金主要用于新增建設(shè)用地收儲(chǔ)，第四類資金規(guī)模目前較小，當(dāng)前存量土地收儲(chǔ)的資金來(lái)源主要為第二、三類，大頭是第三類土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債。

（三）收儲(chǔ)土地范圍：①企業(yè)無(wú)力或無(wú)意愿繼續(xù)開(kāi)發(fā)、已供應(yīng)未動(dòng)工的住宅用地和商服用地；②已動(dòng)工后停工形成的閑置土地；③已進(jìn)入司法或破產(chǎn)拍賣(mài)程序的土地；④因低效用地再開(kāi)發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要收回的土地；⑤規(guī)劃允許分割的條件下已動(dòng)工地塊中可分割未建設(shè)的部分。閑置存量土地時(shí)間要求為2024年11月7日之前供應(yīng)的土地。同時(shí)，入庫(kù)儲(chǔ)備土地還要求必須是產(chǎn)權(quán)清晰的土地。

（四）收儲(chǔ)土地后續(xù)用途：根據(jù)規(guī)定，收儲(chǔ)土地原則上當(dāng)年不再供應(yīng)用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，若確有需求需要供應(yīng)的，需嚴(yán)控規(guī)模，并滿足一定條件。

二

存量土地收儲(chǔ)現(xiàn)狀

（一）擬收儲(chǔ)存量土地省份分布集中，TOP10城市房地產(chǎn)庫(kù)存壓力較大。

2025年，全國(guó)公示的擬使用專項(xiàng)債收購(gòu)閑置存量土地的用地面積2.94億m2，擬收儲(chǔ)金額7,270億元，涉及土地5,534宗，涉及27個(gè)省份，累計(jì)擬收儲(chǔ)金額TOP5的省份為浙江、廣東、江西、重慶和湖南，合計(jì)收儲(chǔ)金額占比49.6%，省份分布集中。涉及230個(gè)城市，較為分散，擬收儲(chǔ)規(guī)模TOP10的城市包括重慶、鄭州等二線城市，房地產(chǎn)庫(kù)存壓力較大。

（二）土儲(chǔ)專項(xiàng)債各省發(fā)行情況分化明顯，經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力強(qiáng)和自審自發(fā)試點(diǎn)省份發(fā)行進(jìn)展相對(duì)較快。

截至2026年2月末，土儲(chǔ)專項(xiàng)債實(shí)際發(fā)行（含即將發(fā)行）規(guī)模3,353億元，占擬收儲(chǔ)金額的43%，整體發(fā)行進(jìn)度緩慢，實(shí)際發(fā)行規(guī)模TOP10省份主要包括①經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)省份，如廣東、江蘇，②專項(xiàng)債自審自發(fā)地區(qū)，如湖南、四川等，而河南、陜西、貴州、廣西、新疆等金融生態(tài)和房地產(chǎn)市場(chǎng)景氣度一般的區(qū)域進(jìn)展較為緩慢。同期末，全國(guó)尚有黑龍江省、青海等省份未公告發(fā)行土儲(chǔ)專項(xiàng)債。

（三）擬收儲(chǔ)土地拿地時(shí)間集中在房地產(chǎn)深度調(diào)整期，地塊類型以住宅用地為主。

從拿地時(shí)間來(lái)看，目前擬收儲(chǔ)的地塊主要為2020~2023年期間取得的土地，特別是2021年以來(lái)收儲(chǔ)金額占比約70%，主要系房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入深度調(diào)整期，部分房企拿地后因資金壓力、市場(chǎng)低迷無(wú)力開(kāi)發(fā)或開(kāi)發(fā)意愿不強(qiáng)，疊加城投托底拿地現(xiàn)象明顯，導(dǎo)致土地閑置率較高。從用地類型來(lái)看，擬收儲(chǔ)的存量土地中住宅用地（含住宅綜合用地）面積和金額占比均超六成，商辦用地?cái)M收儲(chǔ)體量次之，工業(yè)用地收儲(chǔ)規(guī)模最小。

（四）地方國(guó)企占據(jù)主導(dǎo)地位，集中在地產(chǎn)和城投行業(yè)。

從用地單位所有權(quán)屬性來(lái)看，擬收儲(chǔ)土地用地單位以地方國(guó)企為主導(dǎo)，主要系近年以城投為主的地方國(guó)企托底拿地現(xiàn)象突出，且國(guó)企質(zhì)押土地能夠獲得政府協(xié)調(diào)快速解押入庫(kù)。從用地單位行業(yè)分布來(lái)看，擬收儲(chǔ)土地用地單位所屬前兩大行業(yè)分別為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和城投，收儲(chǔ)金額占比分別為47.7%和25.9%，這與城投托底拿地、開(kāi)工率低形成大量閑置土地密不可分。

（五）擬收儲(chǔ)價(jià)格折扣率集中在7折以上，三四線城市折扣率更低。

從全國(guó)范圍來(lái)看，75%的擬收儲(chǔ)用地面積為折價(jià)收購(gòu)，折扣率（擬收儲(chǔ)價(jià)格/土地原始成交價(jià)格）集中在0.7倍~1倍之間（均值為0.81倍），占比約51%。

分省份看，新疆、廣東、福建、等省份折扣率在0.8倍以上，陜西省平均折扣率僅0.48倍，折扣率與區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力、土地市場(chǎng)表現(xiàn)相關(guān)性不強(qiáng)，或與當(dāng)前樣本地塊數(shù)量較小，未能充分反應(yīng)區(qū)域內(nèi)整體土地市場(chǎng)全貌有關(guān)。分城市能級(jí)看，一二線城市折扣率集中在0.7倍以上，0.7倍以下擬收儲(chǔ)金額占比約14%，而三、四線城市這一比例約20%，一定程度上與三四線城市土地市場(chǎng)弱化程度更深有關(guān)。

三

存量土地收儲(chǔ)的影響

（一）調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)供應(yīng)，緩解市場(chǎng)庫(kù)存壓力，助力房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)。

考慮到當(dāng)前土地收儲(chǔ)以住宅用地為主，我們以已出讓未開(kāi)發(fā)的住宅用地估算存量閑置土地1。根據(jù)測(cè)算，截至2025年末，已出讓待開(kāi)發(fā)的存量閑置住宅土地規(guī)模約31.8億平方米，去化周期約52個(gè)月，去化壓力很大。

通過(guò)對(duì)未來(lái)五年土儲(chǔ)專項(xiàng)債和國(guó)有土地收益基金中用來(lái)收儲(chǔ)存量土地的部分測(cè)算，我們得出以下結(jié)論：

情形一：假設(shè)土儲(chǔ)專項(xiàng)債占新增專項(xiàng)債的比例在10%，年均發(fā)行規(guī)模約4,500~6,000億、國(guó)有土地收益基金50%可用于盤(pán)活存量土地，可收儲(chǔ)土地面積合計(jì)約6.7億平方米，可盤(pán)活存量閑置土地面積的21%，土儲(chǔ)去化周期降至41個(gè)月，房地產(chǎn)庫(kù)存壓力有所緩解。

情形二：假設(shè)土儲(chǔ)專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模占新增專項(xiàng)債的比例在15%，年均發(fā)行規(guī)模7,000~9,000億、國(guó)有土地收益基金50%可用于盤(pán)活存量土地，可收儲(chǔ)土地面積約9.9億平方米，可盤(pán)活存量閑置土地面積的31%，土儲(chǔ)去化周期降至35.8個(gè)月，房地產(chǎn)庫(kù)存壓力明顯緩解。

情形三：假設(shè)土儲(chǔ)專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模占新增專項(xiàng)債的比例在20%，年均發(fā)行規(guī)模9,000~12,000億，國(guó)有土地收益基金50%可用于盤(pán)活存量土地，可收儲(chǔ)土地面積約13.1億平方米，可盤(pán)活存量閑置土地面積的41%，土儲(chǔ)去化周期降至30.6個(gè)月，房地產(chǎn)庫(kù)存壓力顯著緩解。

（二）降低政府財(cái)政支出，減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提升土地利用效率。

一方面，土儲(chǔ)專項(xiàng)債在收回閑置土地的同時(shí)將城投公司的高息債務(wù)置換為地方政府的表內(nèi)低息債務(wù)，能一定程度上減少地方政府支出，減輕廣義政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。另一方面，閑置土地經(jīng)過(guò)回收后按照城市總體規(guī)劃重新定位調(diào)整，提升土地利率效率，推動(dòng)閑置土地從“沉睡資產(chǎn)”向“有效供給”轉(zhuǎn)化。

（三）有助緩解房企和城投企業(yè)的流動(dòng)性壓力，減輕債務(wù)償還壓力。

專項(xiàng)債及其他資金收購(gòu)閑置土地，存量去化帶來(lái)的回款增長(zhǎng)，將直接提升前期托底拿地城投和庫(kù)存壓力大的房企的債務(wù)償付能力，緩釋其短期流動(dòng)性壓力。

四

存量土地收儲(chǔ)面臨的挑戰(zhàn)

（一）收儲(chǔ)價(jià)格普遍低于企業(yè)實(shí)際土地成本成為存量土地收儲(chǔ)推進(jìn)的核心矛盾之一。

當(dāng)前，土儲(chǔ)專項(xiàng)債收儲(chǔ)土地的定價(jià)按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格與企業(yè)實(shí)際土地成本孰低確定，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)已多年低迷、地價(jià)持續(xù)走低，市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格普遍低于企業(yè)土地成本，價(jià)格倒掛挫傷了企業(yè)參與土地收儲(chǔ)的積極性。

（二）收儲(chǔ)要求凈地交付，參與主體單一，政策落地存在資源錯(cuò)配。

入庫(kù)儲(chǔ)備土地需滿足產(chǎn)權(quán)清晰、不存在任何抵質(zhì)押等權(quán)利負(fù)擔(dān)的硬性標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有模式下流動(dòng)性承壓的房企因無(wú)力解押不滿足交付條件，不能實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)變現(xiàn)緩解自身資金困境，而資金實(shí)力雄厚的央國(guó)企自身流動(dòng)性充裕、對(duì)于土地資產(chǎn)變現(xiàn)的動(dòng)力不足，最終導(dǎo)致資源錯(cuò)配，效果打折。

（三）地方政府財(cái)力增長(zhǎng)承壓疊加收儲(chǔ)土地未來(lái)再出讓風(fēng)險(xiǎn)，或?qū)?dǎo)致實(shí)際盤(pán)活存量規(guī)模有限。

地方財(cái)力增長(zhǎng)承壓、化債壓力或?qū)?dǎo)致土儲(chǔ)專項(xiàng)債新增規(guī)模有限。且土地市場(chǎng)未明顯回暖的情況下，收儲(chǔ)的閑置存量土地再出讓難度較大，或影響地方政府收儲(chǔ)意愿，導(dǎo)致實(shí)際盤(pán)活規(guī)模相對(duì)有限。

（四）收儲(chǔ)涉及部門(mén)較多，利益協(xié)調(diào)難度大。

利用專項(xiàng)債收儲(chǔ)涉及自然資源部、財(cái)政、住建、稅務(wù)等多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)對(duì)于政策口徑理解存在差異，利益訴求不同，協(xié)調(diào)難度大。

注釋

1 下文均為住宅土地口徑