南方財(cái)經(jīng)記者 吳蓉 佛山報(bào)道

近日，佛山發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)土地要素市場化配置改革的實(shí)施意見》，一口氣推出24條改革措施：支持帶建（構(gòu)）筑物出讓土地、工商業(yè)用地到期可彈性續(xù)期、企業(yè)可組團(tuán)拿地分別確權(quán)、低效工業(yè)用地可分割轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)業(yè)用地可享七折優(yōu)惠等“組合拳”，形成了一套從增量到存量、從大企業(yè)到小企業(yè)、從短期降成本到長期穩(wěn)預(yù)期的完整鏈條。

佛山此次政策的一大亮點(diǎn)，即帶建（構(gòu)）筑物出讓土地。這意味著，佛山即將打破一個(gè)被執(zhí)行了近三十年的行業(yè)慣例——凈地出讓。

所謂“凈地出讓”，指政府在出讓土地前，已完成該地塊的全部前期開發(fā)整理工作，將“干凈”的土地直接交給開發(fā)商使用。長期以來，受制于“凈地”出讓的硬性約束，因企業(yè)資金鏈斷裂產(chǎn)生的“爛尾樓”或低效閑置廠房無法單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，造成巨大的資源浪費(fèi)和資產(chǎn)沉淀。而新項(xiàng)目則因新建廠房周期長、成本高而難以快速落地。

珠三角城市因?yàn)橥恋亻_發(fā)早，擁有大量的存量土地待重新開發(fā)。以佛山為例，其土地開發(fā)強(qiáng)度在十年前就已超過國際公認(rèn)的30%的生態(tài)宜居警戒線，存在不少畝均稅收低的村級工業(yè)園和低效廠房。

事實(shí)上，此前召開的中央城市工作會(huì)議，早就明確了城市發(fā)展正從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)增效”階段。在珠三角地區(qū)，深圳的工業(yè)用地改革重在“向天空要空間”，廣州的城市更新重在“老城煥新”。而佛山此次則是通過24條政策，主動(dòng)讓渡短期土地收益，例如首付50%即可開發(fā)報(bào)建，余款最長兩年內(nèi)付清，不計(jì)利息；爛尾樓能“帶房出讓”；支持企業(yè)以聯(lián)合體方式參與工業(yè)用地競買等，以土地要素的高效配置，為制造業(yè)量身打造一套靈活、高效、低成本的土地要素供給體系。

從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量盤活+彈性供給”

在此次24條政策中，有兩個(gè)“70%”尤為引人關(guān)注。

屬省確定的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項(xiàng)目、鄉(xiāng)村振興文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目以及農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)品初加工項(xiàng)目，出讓起始價(jià)可按不低于基準(zhǔn)地價(jià)的70％確定；經(jīng)認(rèn)定的未來產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，同樣享受這一優(yōu)惠。

不僅如此，未來產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目土地價(jià)款可分期繳納，首期繳納不低于50%，余款最長兩年付清，且不計(jì)收利息。繳納首期價(jià)款后，企業(yè)憑合同和繳費(fèi)憑證即可辦理用地、工程、施工等三證，實(shí)現(xiàn)“拿地即開工”。

“七折+兩年分期+不計(jì)息+首付50%開工”疊加的大禮包誠意十足。以佛山一宗10畝、基準(zhǔn)地價(jià)80萬元/畝的典型制造業(yè)項(xiàng)目測算，土地成本可從800萬元降至560萬元，首期僅需280 萬元即可啟動(dòng)建設(shè)，投產(chǎn)周期可縮短6—9個(gè)月。

表面上看是“讓利”，底層邏輯卻是“投資”。

舉個(gè)例子，一家處于初創(chuàng)期的機(jī)器人或氫能企業(yè)，其初始用地成本直接被砍掉30%，且無需等土地證辦完就能開建廠房。對于現(xiàn)金流緊張的科技型企業(yè)而言，這可能是決定“留佛山”還是“走他鄉(xiāng)”的關(guān)鍵砝碼。

同樣的邏輯也適用于鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目。文旅、農(nóng)產(chǎn)品初加工等產(chǎn)業(yè)投入大、回報(bào)周期長，傳統(tǒng)供地模式下，僅土地成本一項(xiàng)就可能讓項(xiàng)目胎死腹中。七折地價(jià)加上彈性年期，相當(dāng)于政府與企業(yè)共擔(dān)前期風(fēng)險(xiǎn)。

佛山算的是企業(yè)生命周期的綜合賬，穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)投資、基建和就業(yè)，能提升片區(qū)價(jià)值，反過來也有利于穩(wěn)定未來的片區(qū)土地收益。

七折地價(jià)解決的是“增量怎么給”，更多措施則在回答一個(gè)更難的問題：存量怎么活？佛山正在降低存量資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的門檻。

最具代表性的是“支持帶建（構(gòu)）筑物出讓土地”。

過去這些年，佛山通過村級工業(yè)園改造騰挪了一批產(chǎn)業(yè)空間。

“支持帶建（構(gòu)）筑物出讓土地”可謂一舉三得：一是打通政府存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為市場生產(chǎn)要素的通道，讓閑置、低效的“死資產(chǎn)”變?yōu)榭闪魍�、可使用的“活資本”；二是解決企業(yè)“落地慢、成本高”問題，受讓方避免了漫長的報(bào)建周期，可快速形成生產(chǎn)力；三是解決歷史遺留爛尾建筑“處置難”問題。

另一個(gè)值得關(guān)注的是“工商業(yè)用地彈性續(xù)期”。

佛山早期出讓的工業(yè)用地正迎來到期高峰，涉及企業(yè)數(shù)量龐大。但現(xiàn)行法律法規(guī)對續(xù)期的具體規(guī)則、地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等缺乏明確規(guī)定，影響企業(yè)長期投資信心和資產(chǎn)價(jià)值。此次政策創(chuàng)新引入“彈性續(xù)期年期”概念，賦予企業(yè)自主選擇年期的權(quán)利，將續(xù)期與區(qū)域發(fā)展、履約情況掛鉤，消除企業(yè)對于土地資產(chǎn)穩(wěn)定性的長期焦慮。

在這兩個(gè)之外，工業(yè)用地分割轉(zhuǎn)讓、企業(yè)組團(tuán)拿地、產(chǎn)業(yè)鏈供地等條款，同樣指向一個(gè)目的：降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本，讓土地能夠更順暢地從低效使用者流向高效使用者。

小微企業(yè)單獨(dú)拿地難、成本高，這是全國性痛點(diǎn)。佛山允許多家企業(yè)聯(lián)合競買、集資聯(lián)建，建成后按約定比例直接登記到各企業(yè)名下，有效降低中小微制造業(yè)企業(yè)的獨(dú)立拿地門檻和成本，促進(jìn)中小企業(yè)聯(lián)合發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)微生態(tài)。

“產(chǎn)業(yè)鏈”供地模式則針對同一產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)需要整體布局的項(xiàng)目，可按照“整體規(guī)劃、組合供應(yīng)、分別確權(quán)”的方式進(jìn)行出讓，統(tǒng)籌設(shè)置競買主體資格。

“這標(biāo)志著佛山土地供應(yīng)從‘增量擴(kuò)張’轉(zhuǎn)向‘存量盤活+彈性供給’時(shí)代�！睆V東省城規(guī)院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉說。

如何避免改革走樣？

事實(shí)上，佛山并非本輪才啟動(dòng)土地要素突破。上世紀(jì)末以來，佛山始終走在改革前沿，從基層自發(fā)探索到國家試點(diǎn)，再到如今系統(tǒng)集成，形成一脈相承的改革脈絡(luò)。

第一階段以南海為代表，在全國率先探索農(nóng)村土地股份合作制與集體建設(shè)用地入市，實(shí)現(xiàn)集體土地從“沉睡資源”向“經(jīng)營性資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變，奠定了佛山“激活城鄉(xiāng)要素、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)”的底層邏輯。第二階段以“三舊”改造與工業(yè)用地提質(zhì)增效為核心，推動(dòng)舊廠房連片改造，強(qiáng)化工業(yè)用地保障，初步轉(zhuǎn)向存量開發(fā)。第三階段則以建設(shè)廣東省城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)為基礎(chǔ)，以本次24條實(shí)現(xiàn)體系化升級，從過去單項(xiàng)突破、局部試點(diǎn)，轉(zhuǎn)向多部門協(xié)同、全鏈條覆蓋的制度供給。

歷次改革推動(dòng)佛山實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變：土地利用從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量挖潛；城鄉(xiāng)關(guān)系從二元分割轉(zhuǎn)向統(tǒng)一市場、要素互通；產(chǎn)業(yè)支撐從被動(dòng)供地轉(zhuǎn)向主動(dòng)賦能制造業(yè)集群升級。

佛山新城

但改革力度越大，越需防范風(fēng)險(xiǎn)。

李宇嘉認(rèn)為，“彈性年期”和“自主續(xù)期”賦予了企業(yè)極大的靈活性，但也可能誘發(fā)企業(yè)通過短期行為套取長期利益，或在續(xù)期時(shí)產(chǎn)生爭議。因此，要強(qiáng)化“準(zhǔn)入+履約”雙向評估。準(zhǔn)入端，要建立嚴(yán)格的“條件審核+年限封頂”機(jī)制。企業(yè)申請續(xù)期時(shí)，必須通過產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、環(huán)保、安全、稅收貢獻(xiàn)等多維度的準(zhǔn)入評估，確保續(xù)期項(xiàng)目符合城市高質(zhì)量發(fā)展的長期目標(biāo)。履約端，要將續(xù)期資格與《項(xiàng)目履約監(jiān)管協(xié)議》的履行情況深度綁定。在土地使用期間，政府需定期對企業(yè)產(chǎn)值、稅收、能耗等指標(biāo)進(jìn)行考核。只有履約情況良好的企業(yè)，才能獲得續(xù)期資格和更長的續(xù)期年限選擇權(quán)。

“帶建筑物出讓”能快速盤活存量，但其歷史遺留的債權(quán)債務(wù)糾紛、產(chǎn)權(quán)隱形或顯性的瑕疵、工程質(zhì)量問題是最大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。要實(shí)施“穿透式”盡職調(diào)查和信息披露，以及第三方法律部門的介入和獨(dú)立服務(wù)。同時(shí)，推動(dòng)存在歷史遺留問題、但區(qū)位優(yōu)越的項(xiàng)目盡快進(jìn)入二級交易市場。

他建議，在出讓前，由政府牽頭，聯(lián)合自然資源、住建、法院等部門，對地塊及地上建筑物的權(quán)屬、抵押、查封、工程款拖欠等情況進(jìn)行全面、徹底的“穿透式”審查。必須確�！皺�(quán)屬清晰”不僅是法律文件上的清晰，更是實(shí)際權(quán)益上的清晰，避免新業(yè)主接手后陷入無休止的法律糾紛。

回顧佛山四十年的土地改革史，每一次制度突破都伴隨著陣痛，最終要靠市場力量和政策糾偏共同推動(dòng)改革走向深化。

換言之，只有在市場化配置與風(fēng)險(xiǎn)防控之間取得平衡，佛山24條才能真正從政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的長效動(dòng)力。