城市與區(qū)域治理研究院 蘇志勇/文

2026年一季度，政府專項(xiàng)債發(fā)行呈現(xiàn)“靠前發(fā)力、結(jié)構(gòu)優(yōu)化”的鮮明特征。數(shù)據(jù)顯示，一季度新增專項(xiàng)債發(fā)行1.16萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)20.8%，發(fā)行進(jìn)度達(dá)全年額度的26.4%。其中房地產(chǎn)相關(guān)專項(xiàng)債發(fā)行2250億元，同比大幅增長(zhǎng)42%，在同期新增專項(xiàng)債中占比19.4%。

作為連接財(cái)政政策與房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定的關(guān)鍵紐帶，地方政府專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模、結(jié)構(gòu)變化及資金投向，清晰映射出當(dāng)前“化解風(fēng)險(xiǎn)、保障民生、盤活存量”的房地產(chǎn)政策核心邏輯，并將對(duì)市場(chǎng)預(yù)期與相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

專項(xiàng)債發(fā)行靠前發(fā)力、結(jié)構(gòu)優(yōu)化

2026年一季度，全國(guó)地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行總額為23710億元，與2025年同期相比小幅下降2.5%。盡管發(fā)行總額略有回落，但仍處于歷史高位，體現(xiàn)了財(cái)政政策“穩(wěn)投資”的定力。

從季度環(huán)比來(lái)看，2026年一季度發(fā)行規(guī)模較2025年四季度的11964.34億元大幅增長(zhǎng)98.17%，呈現(xiàn)出顯著的“靠前發(fā)力”特征。一方面源于2026年提前下達(dá)的新增債務(wù)限額較2025年增加了約3500億元，為一季度的集中發(fā)行提供了充足的額度空間；另一方面，專項(xiàng)債券“自審自發(fā)”試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大以及“債貸聯(lián)動(dòng)”等機(jī)制的優(yōu)化，也進(jìn)一步簡(jiǎn)化了發(fā)行流程，提升了發(fā)行效率。

一個(gè)值得關(guān)注的結(jié)構(gòu)性變化是，一季度專項(xiàng)債發(fā)行只數(shù)達(dá)到420只，較2025年同期的390只增加了30只，單只債券的平均發(fā)行規(guī)模從2025年的約62.36億元下降至約56.45億元。這一現(xiàn)象反映出，地方政府在發(fā)行過(guò)程中可能更傾向于采用分散化、小規(guī)模的發(fā)行策略，以更好地匹配具體項(xiàng)目融資需求，并可能有助于平滑未來(lái)的償債現(xiàn)金流壓力。

綜合來(lái)看，2026年一季度專項(xiàng)債發(fā)行呈現(xiàn)出“節(jié)奏大幅前置、結(jié)構(gòu)精準(zhǔn)優(yōu)化”的鮮明趨勢(shì)。這背后是多層次政策目標(biāo)的協(xié)同體現(xiàn)。首先，發(fā)行總量的高位企穩(wěn)，直接服務(wù)于“穩(wěn)增長(zhǎng)”的宏觀目標(biāo)，確保了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)鍵領(lǐng)域投資的持續(xù)支持。其次，發(fā)行節(jié)奏的前置，是財(cái)政政策“靠前發(fā)力”要求的具體落實(shí)，旨在盡快形成實(shí)物工作量，及早發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用。最后，發(fā)行結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，則體現(xiàn)了專項(xiàng)債從單純追求規(guī)模擴(kuò)張向注重資金使用效率和風(fēng)險(xiǎn)防控的轉(zhuǎn)型。

這種結(jié)構(gòu)性優(yōu)化在資金投向上表現(xiàn)得尤為明顯。一季度專項(xiàng)債資金重點(diǎn)投向了市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，該領(lǐng)域獲得的資金支持規(guī)模達(dá)到2343.63億元，旨在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市功能提升。同時(shí)，用于置換存量隱性債務(wù)、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特殊再融資專項(xiàng)債也發(fā)行了1188.96億元，通過(guò)展期、降息等方式有效降低了地方政府的債務(wù)成本，增強(qiáng)了財(cái)政可持續(xù)性。而新增專項(xiàng)債則更加聚焦于新基建、保障性安居工程等既補(bǔ)短板又惠民生的領(lǐng)域，確保了資金的精準(zhǔn)滴灌。

房地產(chǎn)成專項(xiàng)債支持重點(diǎn)

數(shù)據(jù)顯示，一季度房地產(chǎn)相關(guān)專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模達(dá)2250億元。從資金投向看，主要聚焦城市更新、城中村改造和閑置土地收儲(chǔ)等重點(diǎn)領(lǐng)域，反映出政策工具發(fā)力點(diǎn)由增量開發(fā)轉(zhuǎn)向存量盤活的鮮明特征。

首先，城市更新與城中村改造成為支持重點(diǎn)。一季度城市更新專項(xiàng)債發(fā)行接近1200億元，占到房地產(chǎn)相關(guān)專項(xiàng)債的53.3%。其中城中村改造專項(xiàng)債發(fā)行超500億元，同比激增140%，占城市更新專項(xiàng)債比重超過(guò)40%。這一投向變化表明，政策正從過(guò)去大規(guī)模新建商品房，轉(zhuǎn)向?qū)ΜF(xiàn)有城市空間的優(yōu)化提升。通過(guò)老舊小區(qū)和城中村改造，不僅能改善居民居住條件，還能釋放存量土地價(jià)值，帶動(dòng)相關(guān)投資和消費(fèi)。

其次，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債規(guī)模倍增。一季度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債發(fā)行約918億元，在房地產(chǎn)相關(guān)債券中占比40.8%，同比增長(zhǎng)超過(guò)100%。與以往不同，當(dāng)前土地儲(chǔ)備更多指向“盤活存量”而非“新增征收”。截至3月31日，全國(guó)各地公示擬使用專項(xiàng)債收回收購(gòu)的存量閑置土地超5800宗，總面積超3億平方米，總金額超7800億元。這種“政府收儲(chǔ)-企業(yè)盤活”的模式，既幫助房企處置閑置資產(chǎn)、回籠資金，又為地方政府后續(xù)土地供應(yīng)和項(xiàng)目建設(shè)儲(chǔ)備資源。

第三，區(qū)域集中度凸顯戰(zhàn)略導(dǎo)向。從地區(qū)分布看，經(jīng)濟(jì)大省和“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)發(fā)行規(guī)模領(lǐng)先。廣東一季度發(fā)行超400億元，居全國(guó)首位；北京、江蘇、山東發(fā)行規(guī)模均超200億元。這種區(qū)域集中體現(xiàn)了“因城施策”原則，資金優(yōu)先投向人口凈流入、住房矛盾突出、城市更新需求迫切的重點(diǎn)城市，確保資金使用效率。

專項(xiàng)債發(fā)行結(jié)構(gòu)及用途揭示出兩大關(guān)鍵轉(zhuǎn)向：一是從增量開發(fā)轉(zhuǎn)向存量盤活。這與2025年中央持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的政策要求高度契合，旨在通過(guò)財(cái)政資金激活城市存量資產(chǎn)，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。二是從單純的土地征收轉(zhuǎn)向“以儲(chǔ)促?！?。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債規(guī)模翻倍，但其核心功能已從傳統(tǒng)的“征地—出讓”模式，轉(zhuǎn)變?yōu)槭召?gòu)存量商品房用作保障性租賃住房。在專項(xiàng)債類別中，原來(lái)的保障性租賃住房類別并入城市更新和土地儲(chǔ)備相關(guān)專項(xiàng)債范疇，這一轉(zhuǎn)變本質(zhì)上是利用政府信用打通市場(chǎng)庫(kù)存與保障需求的通道，做到“一石二鳥”：既緩解市場(chǎng)庫(kù)存壓力，又完善住房保障體系。

政策邏輯與市場(chǎng)信號(hào)

2026年是“十五五”開局之年，也是構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式的關(guān)鍵一年。作為重要的政策工具，地方政府專項(xiàng)債發(fā)行提速、靠前發(fā)力，為積極化解房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)釋放了積極信號(hào)。

首先，它標(biāo)志著房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)化解路徑的財(cái)政化與制度化。通過(guò)專項(xiàng)債這一透明、規(guī)范的融資工具支持城中村改造、收購(gòu)存量商品房，將部分市場(chǎng)化房企的存量資產(chǎn)與債務(wù)壓力，有序轉(zhuǎn)化為地方政府的合規(guī)債務(wù)，并由項(xiàng)目未來(lái)收益（如改造后土地增值、租賃收入等）作為償債來(lái)源。這種安排有助于阻斷房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)外溢，為市場(chǎng)提供明確的政策預(yù)期。例如，北京市首批城市更新計(jì)劃包含1321個(gè)項(xiàng)目，計(jì)劃總投資1049.5億元，覆蓋核心區(qū)域，此類大規(guī)模、系統(tǒng)性的更新計(jì)劃依賴專項(xiàng)債資金支持，展示了政府主導(dǎo)下存量盤活的決心與能力。

其次，它體現(xiàn)了住房供給體系改革的系統(tǒng)性思維。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債用于收購(gòu)存量商品房作保租房，并非簡(jiǎn)單的“政府托市”，而是構(gòu)建“市場(chǎng)+保障”雙軌制住房供給體系的關(guān)鍵一環(huán)。既高效利用了現(xiàn)有社會(huì)資源，避免了重復(fù)建設(shè)，同時(shí)為保障性住房提供了穩(wěn)定房源。

第三，它對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)生了直接的需求拉動(dòng)效應(yīng)。城中村改造、城市更新項(xiàng)目將直接帶動(dòng)建筑設(shè)計(jì)、建筑施工、建材、裝修裝飾乃至家電家具等上下游產(chǎn)業(yè)的復(fù)蘇與增長(zhǎng)，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要穩(wěn)定器。一線城市在此領(lǐng)域的加速推進(jìn)，其產(chǎn)生的示范效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)鏈帶動(dòng)能力尤為顯著。

總之，2026年一季度房地產(chǎn)相關(guān)專項(xiàng)債的放量發(fā)行與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，是財(cái)政政策積極應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型、助力構(gòu)建新發(fā)展模式的關(guān)鍵舉措。其市場(chǎng)影響是雙重的：在短期內(nèi)，通過(guò)支持城中村改造和收購(gòu)存量房，有助于穩(wěn)定房地產(chǎn)投資，消化部分市場(chǎng)庫(kù)存，并為相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈注入需求；在中長(zhǎng)期，通過(guò)系統(tǒng)性推進(jìn)城市更新和擴(kuò)大保障性租賃住房供給，有助于優(yōu)化城市空間布局、完善住房保障體系，推動(dòng)房地產(chǎn)行業(yè)向更可持續(xù)的模式演進(jìn)。

案例

一、城市更新類專項(xiàng)債：從“面子”到“里子”的系統(tǒng)提升

1.寧波江北區(qū)：16.6億元專項(xiàng)債的精準(zhǔn)投放2026年1月，寧波市首批新增地方政府專項(xiàng)債券成功發(fā)行，其中江北區(qū)獲得16.6億元額度。這筆資金被精準(zhǔn)分配到22個(gè)全區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目中，城市更新領(lǐng)域安排0.31億元。雖然金額占比不大，但其象征意義顯著——標(biāo)志著專項(xiàng)債資金開始系統(tǒng)性地支持城市功能完善和品質(zhì)提升。

江北區(qū)的案例體現(xiàn)了城市更新專項(xiàng)債的典型特征：資金分散但項(xiàng)目集中。0.31億元可能無(wú)法支撐大規(guī)模拆建，但足以完成管網(wǎng)水質(zhì)優(yōu)化、小微產(chǎn)業(yè)園配套、公立醫(yī)院設(shè)施提升等“微更新”項(xiàng)目。這種“小資金撬動(dòng)大民生”的模式，正是當(dāng)前城市更新從“大拆大建”轉(zhuǎn)向“有機(jī)更新”的體現(xiàn)。

2.樂山五通橋區(qū)：老舊小區(qū)改造的“債項(xiàng)結(jié)合”

樂山市五通橋區(qū)住建局在一季度推進(jìn)5個(gè)專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)，同時(shí)謀劃2026年老舊小區(qū)改造項(xiàng)目2個(gè)，總投資約1.39億元，擬爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)資金1.11億元。這種“專項(xiàng)債+中央資金”的組合模式，成為許多中小城市推進(jìn)城市更新的典型路徑。

五通橋區(qū)的實(shí)踐揭示了專項(xiàng)債在城市更新中的杠桿作用：地方政府通過(guò)專項(xiàng)債提供啟動(dòng)資金和配套支持，吸引中央資金和社會(huì)資本共同投入。這種模式既緩解了地方財(cái)政壓力，又確保了項(xiàng)目的可持續(xù)性。

二、閑置土地收儲(chǔ)：政府“接盤”與企業(yè)“止損”的雙贏博弈

1.合肥華僑城案例：17.25億元的“止損單”

3月11日，合肥市自然資源和規(guī)劃局發(fā)布公告，擬使用地方政府專項(xiàng)債券資金收回華僑城旗下3宗共計(jì)784.17畝存量閑置建設(shè)用地，收購(gòu)總價(jià)為17.25億元。這一案例因其典型性和爭(zhēng)議性成為一季度最受關(guān)注的收儲(chǔ)項(xiàng)目。

這3宗地的原始土地成本合計(jì)超過(guò)25.22億元，市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格約為21.04億元，最終收購(gòu)價(jià)定為17.25億元。這意味著華僑城將面臨近8億元的賬面虧損，是一筆“止損交易”——在房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)調(diào)整的背景下，持有閑置土地意味著持續(xù)的資金沉淀和資產(chǎn)減值風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)政府收儲(chǔ)實(shí)現(xiàn)資金回籠，避免了更長(zhǎng)期的損失。

對(duì)合肥市政府而言，以專項(xiàng)債資金收購(gòu)這些地塊，既盤活了低效用地，為未來(lái)土地供應(yīng)和項(xiàng)目建設(shè)儲(chǔ)備了資源，又通過(guò)“政府接盤”緩解了房企流動(dòng)性壓力，避免了因企業(yè)資金鏈斷裂可能引發(fā)的連鎖風(fēng)險(xiǎn)。這種“政府收儲(chǔ)-企業(yè)盤活”的模式，成為當(dāng)前房地產(chǎn)去庫(kù)存的重要抓手。

2.長(zhǎng)沙、肇慶：規(guī)模化的收儲(chǔ)實(shí)踐

長(zhǎng)沙市在1月19日公示了第二批土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券項(xiàng)目，擬收儲(chǔ)開福區(qū)長(zhǎng)燃地塊等5個(gè)項(xiàng)目，總金額達(dá)29.71億元。肇慶市則公布了2026年第一批土地儲(chǔ)備領(lǐng)域申報(bào)項(xiàng)目清單，涉及15宗土地，擬收儲(chǔ)資金總額達(dá)到35億元。這兩個(gè)案例代表了經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市和區(qū)域中心城市的收儲(chǔ)模式：資金規(guī)模大、項(xiàng)目集中、操作規(guī)范。

與合肥個(gè)案不同，長(zhǎng)沙和肇慶的收儲(chǔ)更側(cè)重于系統(tǒng)性土地市場(chǎng)調(diào)節(jié)。通過(guò)專項(xiàng)債資金批量收購(gòu)閑置土地，地方政府能夠主動(dòng)調(diào)節(jié)土地供應(yīng)節(jié)奏，避免在市場(chǎng)低迷時(shí)期過(guò)量供地導(dǎo)致價(jià)格進(jìn)一步下跌，為市場(chǎng)復(fù)蘇預(yù)留空間。

3.浙江、廣東：省級(jí)統(tǒng)籌的示范效應(yīng)

2月份，浙江省發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券（一期）47.33億元，用于杭州、溫州、嘉興等8個(gè)地市的20個(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。廣東省同期發(fā)行的專項(xiàng)債券（八期）則用于江門、惠州等地的閑置土地收回項(xiàng)目。這兩個(gè)省級(jí)案例體現(xiàn)了高層級(jí)統(tǒng)籌的優(yōu)勢(shì)：通過(guò)省級(jí)平臺(tái)統(tǒng)一發(fā)行、統(tǒng)一管理，提高了資金使用效率和項(xiàng)目規(guī)范性。

省級(jí)統(tǒng)籌還帶來(lái)了區(qū)域平衡效應(yīng)。在浙江省的案例中，資金不僅投向杭州等熱點(diǎn)城市，也支持了麗水等相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，體現(xiàn)了“全省一盤棋”的政策導(dǎo)向。

4.南充、重慶：中西部地區(qū)的積極探索

四川省南充市自2025年3月啟動(dòng)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券試點(diǎn)以來(lái)，累計(jì)有20個(gè)項(xiàng)目、3884畝土地進(jìn)入省級(jí)備選庫(kù)，涉及資金43.8億元，已發(fā)行債券資金16.04億元。重慶市則擬收回土地101宗、總價(jià)約145億元，覆蓋主城及8個(gè)區(qū)縣。這兩個(gè)案例代表了中西部地區(qū)在專項(xiàng)債使用上的創(chuàng)新。

南充市的經(jīng)驗(yàn)在于“分級(jí)建庫(kù)、梯次申報(bào)”機(jī)制，通過(guò)建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，確保隨時(shí)有成熟項(xiàng)目可申報(bào)，提高了資金申請(qǐng)的成功率。重慶市的“大規(guī)模、廣覆蓋”模式，則體現(xiàn)了直轄市在區(qū)域協(xié)調(diào)中的特殊作用——通過(guò)主城區(qū)帶動(dòng)周邊區(qū)縣，實(shí)現(xiàn)土地資源的全域優(yōu)化配置。