4月1日，美國總統(tǒng)特朗普表示，他正在考慮讓美國退出北約軍事聯(lián)盟，原因是歐洲成員國拒絕派遣軍艦前往霍爾木茲海峽參入美國的軍事行動。特朗普批評歐洲盟友支持不足，稱北約已成為美國單方面負(fù)擔(dān)。此番言論延續(xù)其一貫“美國優(yōu)先”立場，卻面臨美國國內(nèi)法律上的難以逾越障礙——而這一障礙的設(shè)置者，正是現(xiàn)任國務(wù)卿馬爾科·盧比奧。

《北大西洋公約》第13條規(guī)定，締約國可在條約生效20年后向美國政府發(fā)出退出通知，一年后生效。從國際法看，總統(tǒng)有權(quán)單方面終止條約，歷史上不乏先例，如卡特總統(tǒng)退出《美臺共同防御條約》。憲法第二條賦予總統(tǒng)外交事務(wù)主導(dǎo)權(quán)，總統(tǒng)終止權(quán)在符合條約條款時(shí)可行使。

然而，對于退出北約的現(xiàn)實(shí)是，美國國內(nèi)法已筑起堅(jiān)實(shí)壁壘。2024財(cái)年《國防授權(quán)法》（NDAA）第1250A條明確禁止總統(tǒng)“暫停、終止、譴責(zé)或退出”北約，除非獲得參議院三分之二多數(shù)同意或通過國會法案授權(quán)。該條還嚴(yán)禁使用任何聯(lián)邦資金支持此類行動，并要求提前通知國會委員會。這是國會首次以成文法限制總統(tǒng)對特定條約的單方面退出權(quán)，被視為針對特朗普威脅的“防護(hù)措施”。

這一條款由時(shí)任參議員、現(xiàn)任國務(wù)卿盧比奧與民主黨參議員蒂姆·凱恩共同推動。2023年，參議院以兩黨支持通過該修正案，納入2024財(cái)年《國防授權(quán)法》，并由拜登總統(tǒng)簽署生效。盧比奧當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)，退出北約的重大決定必須經(jīng)過國會辯論，以維護(hù)美國國家安全和盟友信任。該法反映國會跨黨派共識：北約是美國全球領(lǐng)導(dǎo)力的基石。

如今諷刺的是，盧比奧已擔(dān)任特朗普政府國務(wù)卿。作為外交政策首席執(zhí)行者，他需嚴(yán)格遵守自己昔日推動的法律。盧比奧推動并生效的第1250A條已經(jīng)構(gòu)成特朗普退出北約的制度性約束和壁壘。這是美國行政受制于國會立法制衡的一個(gè)生動注腳。

現(xiàn)在的問題是，特朗普能否繞過國會退出北約？

特朗普可以援引總統(tǒng)外交固有權(quán)和歷史慣例，主張第1250A條違憲，或通過行政令直接通知盟國。但現(xiàn)實(shí)障礙顯著：

首先，資金禁令是核心障礙。退出涉及基地調(diào)整、情報(bào)共享終止等，均需撥款。第1250A條禁止資金使用，特朗普的任何推進(jìn)都可能面臨國會阻擊或?qū)徲?jì)。

其次，司法審查可能介入。資金爭議屬可審查范疇。國會法律顧問或可提起訴訟。

第三，政治現(xiàn)實(shí)難以逾越。共和黨內(nèi)部建制勢力對北約仍有共識，民主黨更是特朗普難以逾越的障礙。

因此，特朗普退出北約在國際法上技術(shù)可行，但現(xiàn)實(shí)是，在國內(nèi)法上難以逾越。該法由盧比奧親手設(shè)置，體現(xiàn)了國會維護(hù)外交連續(xù)性的努力，也反映國會對總統(tǒng)行政權(quán)力的精妙制衡：總統(tǒng)權(quán)力雖然強(qiáng)大，但受國會立法制約。

特朗普的隨性表態(tài)更可能是一種談判策略，用于發(fā)泄對歐洲盟國的不滿，迫使歐洲承擔(dān)更多責(zé)任。

無論如何，特朗普退出北約的威脅，已經(jīng)嚴(yán)重表明特朗普政府已經(jīng)與北約之間到了嚴(yán)重分裂，貌不合神也離的地步，并極大動搖和弱化特朗普政府在烏克蘭戰(zhàn)場上對烏克蘭的支持。而在背后竭盡全力支持烏克蘭的正是北約，烏克蘭戰(zhàn)爭本質(zhì)上就是俄羅斯與北約之間的戰(zhàn)爭。這一分裂不僅影響跨大西洋關(guān)系，也讓烏克蘭局勢增添不確定性。北約作為集體防御機(jī)制，其對烏克蘭的軍事援助和情報(bào)支持構(gòu)成烏方抵抗俄羅斯的核心后盾。特朗普政府若持續(xù)釋放退出信號，將削弱聯(lián)盟凝聚力，間接影響戰(zhàn)場態(tài)勢和和平談判籌碼。

如今，北約不僅是國際軍事聯(lián)盟，更是美國國內(nèi)權(quán)力制衡的產(chǎn)物。在特朗普政府中，盧比奧的角色現(xiàn)在頗為重要也頗顯尷尬——他既需執(zhí)行特朗普總統(tǒng)意志，又受昔日自己推動立法的約束。

特朗普若欲突破國會壁壘，需推動國會修法，但難度大到幾乎不可能。至少目前北約仍舊是兩黨難以逾越的共識和法律文本。但毫無疑問的是，美國政府與北約之間的裂痕已經(jīng)產(chǎn)生，而且至少目前，裂痕已經(jīng)大到這屆特朗普政府難以修復(fù)。

特朗普有一個(gè)辦法可以“退出”北約，而且國會和歐洲盟國拿他毫無辦法。就是以后凡是涉及北約共同防御的事務(wù)，他都可以袖手旁觀，陽奉陰違，高舉不打，甚至不作為，在不到三年未來他的任期內(nèi)，這也在事實(shí)上等同于不是“退出”的退出。