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導(dǎo)語：

廣州擁有全國乃至全球最多的專業(yè)市場，涵蓋多個(gè)工業(yè)大類。然而，大量專業(yè)市場和支撐其有效運(yùn)轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈彌散化深度嵌入廣州這一單一超大城市，對于城市和專業(yè)市場的發(fā)展而言有什么樣的積極作用？又會(huì)給城市和專業(yè)市場的治理帶來何種挑戰(zhàn)？以及，如何應(yīng)對？這些是廣州這座超大城市高質(zhì)量發(fā)展要解決的最重要的問題。

IPP副研究員李婷在相關(guān)調(diào)研后撰文指出，廣州城市發(fā)展與專業(yè)市場相互成就：改革開放后承接全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，“三來一補(bǔ)”企業(yè)落地推動(dòng)城市擴(kuò)張；金融危機(jī)后，依托專業(yè)市場優(yōu)勢，承接其他城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，專業(yè)市場及配套城中村從核心區(qū)向周邊擴(kuò)散，形成大眾參與的城市化模式。然而，專業(yè)市場也給城市運(yùn)營帶來挑戰(zhàn)，如勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)帶來的治理壓力、治理壓力和收益不均衡、治理體系碎片化等。當(dāng)下，專業(yè)市場對中小經(jīng)營者渡過危機(jī)意義重大，政府應(yīng)給予信心推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，優(yōu)化治理體系。

李婷 博士

華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）副研究員

*文章來源于公眾號(hào)“底線思維”。

專業(yè)市場是指服務(wù)于某一產(chǎn)業(yè)的原材料、零配件或者成品集中批發(fā)的市場。廣州擁有全國甚至全球最多的專業(yè)市場。

《廣州藍(lán)皮書：廣州國際商貿(mào)中心發(fā)展報(bào)告（2024）》的統(tǒng)計(jì)顯示，廣州市共有510家專業(yè)市場，總面積達(dá)九百多萬平方米，涵蓋41個(gè)工業(yè)大類中的35個(gè)。高峰時(shí)期專業(yè)批發(fā)市場的數(shù)量為874個(gè)（含20個(gè)批發(fā)市場群)，占地2297公頃，建筑面積為1887萬平方米。其中，日用工業(yè)品專業(yè)批發(fā)市場574個(gè)，占市場總量的65.7%。

可以說，廣州是一個(gè)在專業(yè)市場基礎(chǔ)上逐漸建立和發(fā)展的城市。因此呈現(xiàn)的另一面是，專業(yè)市場彌散式的分布在包括城市核心區(qū)的各個(gè)角落。據(jù)統(tǒng)計(jì)，85%的專業(yè)市場分布在荔灣、越秀、白云、天河和海珠區(qū)，且55%的專業(yè)市場位于內(nèi)環(huán)線以內(nèi)。其中，中心城區(qū)專業(yè)市場群達(dá)到18個(gè)，擁有的專業(yè)市場數(shù)量占全市總數(shù)的93.4%。

廣州專業(yè)市場分布圖。圖源：作者供圖

廣州專業(yè)市場的一個(gè)特點(diǎn)是在城市內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。最典型的是服裝產(chǎn)業(yè)。

廣州擁有規(guī)模最大、數(shù)量最多的成衣批發(fā)市場，擁有規(guī)模最大、數(shù)量最多的面輔料批發(fā)市場。同時(shí)廣州還擁有大量制衣企業(yè)，不少也分布在城市核心區(qū)的城中村。不僅如此，不同環(huán)節(jié)分布在城市內(nèi)的不同區(qū)域。面輔料市場主要分布在海珠區(qū)，成品服裝則分布在在越秀、天河、荔灣等區(qū)。

制造業(yè)也根據(jù)生產(chǎn)模式不同分布在不同區(qū)域，服務(wù)國內(nèi)市場的小單快反模式主要分布在海珠區(qū)，服務(wù)跨境電商的小單快返模式分布在番禺，還有很多規(guī)?；挠?jì)劃單分布在白云和番禺等地。其他產(chǎn)業(yè)如鞋業(yè)也是如此，鞋材和部分成品鞋市場在越秀，部分在荔灣、海珠，而制造環(huán)節(jié)則分布在白云。

圖源：作者拍攝

整體上，數(shù)量眾多的專業(yè)市場及其產(chǎn)業(yè)鏈彌散化地鑲嵌在廣州這座超大城市內(nèi)部，不同專業(yè)市場和產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)之間的人、財(cái)、物的頻繁流動(dòng)，深刻影響著城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，影響著生產(chǎn)和生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

這一點(diǎn)與很多城市的專業(yè)市場存在差異。就拿杭州來說，杭州的城市面積是廣州的兩倍多，但專業(yè)市場的數(shù)量卻差不多只有廣州的一半。中心城區(qū)以小規(guī)模市場為主，而且供應(yīng)鏈依賴跨城協(xié)作，而不是同城協(xié)作。

大量專業(yè)市場和支撐其有效運(yùn)轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈彌散化深度嵌入廣州這一單一超大城市，對于城市和專業(yè)市場的發(fā)展而言有什么樣的積極作用，又會(huì)給城市和專業(yè)市場的治理帶來何種挑戰(zhàn)，如何應(yīng)對，這可以說是廣州這座超大城市高質(zhì)量發(fā)展要解決的最重要的問題。

廣州一直在嘗試解答這一問題，但是似乎還沒有找到理想的答案。

一、專業(yè)市場與超大城市的相互成就

廣州這座城市的發(fā)展，幾乎是和專業(yè)市場共同成長起來的。關(guān)鍵的交通建設(shè)是專業(yè)市場建立的起點(diǎn)，而服裝批發(fā)市場是推動(dòng)城市快速發(fā)展的第一動(dòng)力。

1980年，高第街辦起了全國第一個(gè)經(jīng)營服裝的個(gè)體戶集貿(mào)市場，1987年左右成為了全國服裝批發(fā)中心。

1993年，廣州甚至全國最大的室內(nèi)服裝專業(yè)批發(fā)市場——白馬大廈建立，大量人財(cái)物在這里積聚。

不僅國內(nèi)各地的很多批發(fā)商會(huì)來廣州采購，依托廣交會(huì)，流花商圈還成為全國最早專注外貿(mào)出口服裝的批發(fā)市場集群之一，貨品遠(yuǎn)銷200多個(gè)國家和地區(qū)，鼎盛時(shí)期是全國規(guī)模最大的服裝商圈之一。

來自全國各地大量農(nóng)民工和下海經(jīng)商的人紛紛來這里尋找機(jī)會(huì)，各國外商來這里采購，流花商圈成為當(dāng)時(shí)全國城市中人氣最旺的區(qū)域之一。

圖源：Wikimedia Commons

在幾乎同一時(shí)間，憑借郊區(qū)的墟市和交通區(qū)位優(yōu)勢，天河的沙河、荔灣的十三行服裝批發(fā)市場，海珠海印橋附近的布料市場，康樂布匹市場逐漸發(fā)展起來。除了服裝以外，農(nóng)產(chǎn)品，文具文玩、鞋業(yè)、家用電器等市場快速發(fā)展，推動(dòng)著城市快速擴(kuò)張。

廣州國際輕紡城。 圖源：作者拍攝

1、三來一補(bǔ)時(shí)期：全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移推動(dòng)

和全國其他省份不同的是，作為改革開放的先行地，廣東主要是珠三角率先開始承接全球產(chǎn)業(yè)大轉(zhuǎn)移。廣州城市發(fā)展的一股巨大推動(dòng)力是大量“三來一補(bǔ)”（來料加工、來樣加工、來件裝配和補(bǔ)償貿(mào)易）企業(yè)的快速落地生根。

在縣鎮(zhèn)村社和個(gè)人的共同努力下，村社整合土地進(jìn)行區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，個(gè)體建設(shè)宅基地為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供生活配套等，縣鎮(zhèn)兩級(jí)進(jìn)行相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即使在政府財(cái)力有限的情況下，企業(yè)也能夠得以快速落地并形成規(guī)模效應(yīng)。

一般而言，三來一補(bǔ)企業(yè)的落地往往會(huì)和本地的產(chǎn)業(yè)基因有一定的關(guān)聯(lián)。以紡織服裝產(chǎn)業(yè)為例，海珠是三來一補(bǔ)企業(yè)落地的首選地，一方面是因?yàn)榻煌ū憷ㄔ缙谟写a頭，1988年海印橋通車后，打通了越秀區(qū)二沙頭與海珠區(qū)東曉路，兩地的人財(cái)物流動(dòng)更加便利）；一方面是轄內(nèi)的紡織街已形成廣州早期的紡織產(chǎn)業(yè)集群。

三來一補(bǔ)企業(yè)的大量進(jìn)入，擴(kuò)大了既有的面料銷售的需求，促進(jìn)了康樂布匹市場的形成，而市場的形成，又反向促進(jìn)了大量企業(yè)的落地，包括面輔料制造企業(yè)和服裝制造企業(yè)。這一區(qū)域與其他成品專業(yè)市場包括沙河和十三行等形成緊密聯(lián)動(dòng)。

因此，在三來一補(bǔ)企業(yè)快速發(fā)展的背景下，“成品專業(yè)市場-成品制造企業(yè)-面輔料制造-面輔料專業(yè)市場”相互促進(jìn)，進(jìn)一步促成了快速的城市擴(kuò)張。

鞋業(yè)也是如此，在廣州也同樣形成了成品鞋批發(fā)-成品鞋制造-鞋材制造-鞋材市場相互促進(jìn)和強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)格局。這一過程持續(xù)到2008年，且2005年是頂峰時(shí)期。這也奠定了城市發(fā)展的基本動(dòng)力機(jī)制：專業(yè)市場及解決專業(yè)市場從業(yè)者生產(chǎn)，生活需求的城中村彼此嵌套、緊密聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)了城市的新一輪擴(kuò)張，也塑造了城市核心區(qū)的基本空間樣態(tài)。

由于專業(yè)市場和制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的空間需求不同，因此往往分布在城市的不同區(qū)域，甚至不同城市。還是以紡織服裝為例，專業(yè)市場分布在城市核心區(qū)域，服務(wù)于市場測試的“小單快返”的成衣制造集群則因?yàn)闀r(shí)效性要求高分布在專業(yè)市場周邊城中村，而大規(guī)模訂單對市場距離要求相對較低，因此分布在郊區(qū)的城中村。面輔料制造企業(yè)則因?yàn)槲廴?、占地面積大等分布在更遠(yuǎn)的城中村或者相對遠(yuǎn)離城市的專業(yè)產(chǎn)業(yè)園中。

處在制衣村內(nèi)的手工作坊。圖源：作者拍攝

2、金融危機(jī)以后：專業(yè)市場發(fā)展主導(dǎo)的新一輪造城運(yùn)動(dòng)

2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，全球性的新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出現(xiàn)，主要是從中國轉(zhuǎn)移到東南亞等國。我國也開啟了更加自主的城市化機(jī)制。這一時(shí)期，棚戶區(qū)和城中村改造，使房地產(chǎn)和招商引資成為了城市發(fā)展的重要推動(dòng)力。

廣州的局面不同，一方面，依托三來一補(bǔ)時(shí)期積淀的優(yōu)勢，尤其是以專業(yè)市場為核心的產(chǎn)業(yè)集群的優(yōu)勢，廣州從全國城市化和國內(nèi)市場快速崛起中受益。

廣州既有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)催生出了強(qiáng)大的研發(fā)和制造能力，最大體量的服裝等產(chǎn)品在廣州陳列和集聚。城市之間的交通快速建設(shè)，到廣州進(jìn)行批發(fā)越來越便捷，因此，原本在其他城市從事一級(jí)批發(fā)的人開始進(jìn)入廣州的各大專業(yè)市場，催生了廣州新一輪的專業(yè)市場建設(shè)和發(fā)展。

在十三行和沙河，2008年以后就有大量來自溫州、武漢等地的批發(fā)商來到廣州。專業(yè)市場的火爆，進(jìn)一步反哺到各個(gè)環(huán)節(jié)。除了不適合在城市生產(chǎn)的面料輔料、大規(guī)模成品訂單以外，其他各個(gè)環(huán)節(jié)也在城市內(nèi)離專業(yè)市場不遠(yuǎn)的各個(gè)城中村快速發(fā)展。

圖源：作者拍攝

部分轉(zhuǎn)移到周邊的城市，但是很大一部分都轉(zhuǎn)移到了廣州、佛山等產(chǎn)業(yè)集群比較成熟的地帶。畢竟，依托相對成熟產(chǎn)業(yè)集群，小微企業(yè)和商戶才能夠依托規(guī)模效應(yīng)渡過這一沖擊，比到一個(gè)沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地方再造一個(gè)生態(tài)成功的可能性要大得多。

廣州的城中村改造推進(jìn)困難，也在一定程度上提升了廣州對這些所謂低端產(chǎn)業(yè)的包容性。而廣州城中村改造難推進(jìn)，不僅是因?yàn)閷?shí)行市場化的模式（非政府主導(dǎo)的模式），更源于此前發(fā)展奠定的城市基因。

大部分城中村都成為了各個(gè)專業(yè)市場的配套或者組成部分，從專業(yè)市場和產(chǎn)業(yè)集群中受益，因此空間價(jià)值極高，未來的收益預(yù)期也很高。

在不少城中村，廠房的租金收入甚至和一般的寫字樓差不多。少數(shù)城中村的改造代價(jià)極高，比如聞名全國的獵德村，進(jìn)一步加大了后續(xù)城中村改造的難度。因此只有改造后價(jià)值極高、政府大力推動(dòng)的極少數(shù)城中村成功完成了改造，比如琶洲村、獵德村等。但這并不足以改變專業(yè)市場和城中村林立的城市基本界面。不僅如此，在新一輪的產(chǎn)業(yè)積聚推動(dòng)下，專業(yè)市場及支撐其運(yùn)轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)集群，進(jìn)一步推動(dòng)了城市擴(kuò)張，專業(yè)市場和配套的城中村，從城市核心區(qū)逐漸向周邊擴(kuò)散。

雖然廣州因此錯(cuò)過了房地產(chǎn)發(fā)展的高峰期，但是卻避免了以下問題：因?yàn)榕f改或者棚戶區(qū)改造的大力、過度推動(dòng)，很多城市核心區(qū)的專業(yè)市場和產(chǎn)業(yè)集群因此傷了元?dú)猓罱K導(dǎo)致城市傷了元?dú)獾那闆r普遍存在。

在廣州或者佛山等地，會(huì)遇到不少從溫州來廣州、佛山做生意的人，這不僅僅是因?yàn)闇刂萑吮榈刈錾猓?strong>廣州作為一級(jí)批發(fā)市場，很長一段時(shí)間在全國都占據(jù)優(yōu)勢地位，也與溫州棚戶區(qū)改造將大量專業(yè)市場清退但是并沒有推進(jìn)有序產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有一定的關(guān)系[1]。

圖源：作者拍攝

3、一種大眾參與的城市化模式

與大部分城市通過政府造城來推動(dòng)城市界面更新和城市擴(kuò)張不同，廣州基本延續(xù)了此前的城市建設(shè)和發(fā)展模式。這種城市建設(shè)和發(fā)展模式的典型特點(diǎn)是市場、社會(huì)的參與具有主導(dǎo)性。

涉及兩方面主體：一方是空間供給、運(yùn)營主體，既包括專業(yè)市場的建設(shè)和運(yùn)營方，也包括城中村的村集體、村民和在城中村賣地建房的外地人；另一方是產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體，主要是無數(shù)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的一代代農(nóng)民。

雖然廣州在城市界面上看起來缺少規(guī)劃感，不夠規(guī)整，甚至有些混亂，但卻是無數(shù)市場主體和社會(huì)大眾根據(jù)專業(yè)市場、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求用腳投票、漸進(jìn)供給的結(jié)果。政府的介入主要體現(xiàn)在重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，如主要道路和重要交通樞紐，因?yàn)榇蟛糠謱I(yè)市場和產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，都生長于主干道沿線和特定交通節(jié)點(diǎn)上。

集中力量打造中心重點(diǎn)商圈和城市地標(biāo)等，保證城市除了專業(yè)市場和產(chǎn)業(yè)集群以外，還有其他滿足不同層次人民消費(fèi)需求的建筑景觀。由此構(gòu)成了城市的基本秩序，不那么美觀，但是足夠豐富、有機(jī)且充滿活力，是政府、市場和社會(huì)協(xié)同發(fā)揮作用的結(jié)果。

圖源：作者拍攝

這與政府主導(dǎo)的看起來規(guī)整的城市化模式不同。

在舊改和棚戶區(qū)改造的推動(dòng)下，為了能夠覆蓋城市改造的成本，獲得更多的土地財(cái)政，因此大部分改造后的空間供給普遍趨向于服務(wù)高新產(chǎn)業(yè)、房地產(chǎn)發(fā)展，結(jié)果造成了城市空間的同質(zhì)化。

最典型的表現(xiàn)是房地產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)園的供給過剩，城市內(nèi)部的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)空間供給不足，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群無法從城市發(fā)展中受益，甚至因?yàn)槌鞘邪l(fā)展而不得不高成本的東山再起，分散發(fā)展而喪失競爭力，轉(zhuǎn)移到國外或者消失。

問題是，成熟的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大多數(shù)是與人民生活息息相關(guān)的輕工業(yè)，作為永不落幕的產(chǎn)業(yè)，他們成長為以專業(yè)市場為龍頭的產(chǎn)業(yè)集群，是大部分城市穩(wěn)態(tài)發(fā)展的關(guān)鍵。相比之下，房地產(chǎn)往往不可持續(xù)。那些所謂戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，因?yàn)橹R(shí)和技術(shù)密集的屬性，產(chǎn)業(yè)集中度高，從業(yè)主體有限，因此只能夠支撐少部分高新人才集聚的頭部、頂流城市的頂流區(qū)域發(fā)展，或者說只能夠在一些城市有序運(yùn)轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮錦上添花的作用。即使是作為超大的一線城市廣州，也是如此。

與很多城市核心區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)空心化和過度紳士化不同，正是因?yàn)橛袑I(yè)市場和相關(guān)產(chǎn)業(yè)集群的支撐，廣州這座超大的一線城市的核心區(qū)對普通大眾依然保持著開放性和包容性。數(shù)不清的家庭在廣州這座城市獲得了發(fā)展機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)了階層躍升。這些家庭中又有很大一部分在廣州買房安家，成為了推動(dòng)廣州房地產(chǎn)等服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要力量。廣州大部分商圈都需要專業(yè)市場及其產(chǎn)業(yè)體系提供基礎(chǔ)人氣和流量，需要靠他們的消費(fèi)力來托舉。

僅僅以服裝為例，100多個(gè)專業(yè)市場，相關(guān)聯(lián)的從業(yè)人員超百萬。從目前廣州專業(yè)市場的數(shù)量來看，它至少孕育了40萬至50萬中小微企業(yè)（包括個(gè)體戶），直接或間接解決數(shù)百萬就業(yè)。僅僅以幾個(gè)城中村的人口數(shù)量就可以窺見一斑，中大紡織商圈內(nèi)部的康鷺片區(qū)，高峰時(shí)期1.1平方公里內(nèi)有將近15萬人，電商村大源村以服裝和化妝品等電商為主，高峰期

有25萬到30萬人生活于其中。

這些人中，不少人白手起家，最后在廣州落戶安家，他們的吃穿住行幾乎都在廣州發(fā)生。無論是沙河還是中大紡織商圈，年收入上百萬的老板大有人在。有專業(yè)市場的老板保守估計(jì)，廣州至少有三分之一的房子是專業(yè)市場和辦工廠的老板們買的。

我認(rèn)識(shí)的一個(gè)老板，在泰康路的小商品市場做圍巾批發(fā)生意，在批發(fā)市場中屬于中等規(guī)模的商戶，在廣州擁有四套房，從金沙洲到廣鋼新城，再到北京路，都買了房子，這樣的老板不在少數(shù)。還有很多房子是城中村的村民買的，比如康鷺片區(qū)的城中村村民，平均一戶有2套房產(chǎn)。

圖源：作者拍攝

二、專業(yè)市場給城市運(yùn)營帶來的挑戰(zhàn)

總的來說，以城市核心區(qū)為中心，在市場和社會(huì)大眾充分參與的情況下，專業(yè)市場及其產(chǎn)業(yè)體系彌散式地嵌入在整個(gè)城市的各個(gè)角落，使廣州成為了一個(gè)產(chǎn)城融合程度極深的城市，是廣州這座城市充滿生命力的重要原因。但也給城市治理帶來不少挑戰(zhàn)。

1、在城市核心區(qū)的勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)

這種治理挑戰(zhàn)的產(chǎn)生，與專業(yè)市場的運(yùn)轉(zhuǎn)模式、產(chǎn)業(yè)屬性有很大的關(guān)聯(lián)。線下交易達(dá)成，實(shí)物流通配套，再加上中小商戶主導(dǎo)的模式?jīng)Q定大部分專業(yè)市場都是具有勞動(dòng)力密集屬性的，需要大量人力覆蓋全鏈條服務(wù)。大部分專業(yè)市場以批發(fā)非標(biāo)準(zhǔn)化的輕工業(yè)品為主，這類產(chǎn)品的加工制造以勞動(dòng)力密集為主要特點(diǎn)。

服裝尤其典型，在靠近專業(yè)市場的生產(chǎn)以小批量快速生產(chǎn)成為主流的情況下，勞動(dòng)力的投入及其靈活配置成為產(chǎn)業(yè)競爭力提升的關(guān)鍵，因此產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中其勞動(dòng)力密集屬性反而因此增強(qiáng)。

廣州當(dāng)下產(chǎn)業(yè)競爭力的核心便是依托專業(yè)市場和小單快反能力。這種小單快反能力不僅僅能夠適應(yīng)個(gè)性化的大眾需求，還能夠回應(yīng)定制化、精品化的中高端需求。廣州的鞋業(yè)具有競爭力，一個(gè)核心的原因便是周邊有大量具有精品制造和小單快反能力家庭作坊和小微工廠。

對于生產(chǎn)空間而言，生產(chǎn)地點(diǎn)并不重要，關(guān)鍵是要離原材料專業(yè)市場不遠(yuǎn)，這樣便于客戶和工廠進(jìn)行一站式采購，及時(shí)獲取最多元、最前沿的面輔料；同時(shí)離成品市場也不能遠(yuǎn)，如此小微工廠便無需擔(dān)憂銷路，只要生產(chǎn)做好，就會(huì)有人買單。在生產(chǎn)端，關(guān)鍵在于有一批長期從事該行業(yè)的產(chǎn)業(yè)工人，他們的快速生產(chǎn)能力和經(jīng)驗(yàn)積累，對大眾化和中高端產(chǎn)品生產(chǎn)都至關(guān)重要。而城中村這樣的低成本空間，反而能讓企業(yè)將更多資源投入到人力激勵(lì)上。

圖源：作者拍攝

密集人財(cái)物的流動(dòng)，給城市核心區(qū)政府帶來了巨大的治理負(fù)擔(dān)。

首當(dāng)其沖的交通壓力，包括主干道上定時(shí)的塞車，也包括專業(yè)市場內(nèi)部的電動(dòng)車管理，停車問題也十分讓人頭疼。

其次是治安問題。在我們調(diào)研的一個(gè)分布著眾多專業(yè)市場和城中村的核心區(qū)街道，4平方公里的范圍內(nèi)流動(dòng)人口有30多萬，有些區(qū)域一平方公里的流動(dòng)個(gè)人口達(dá)到10多萬，是全世界人口最密集的區(qū)域。80天時(shí)間接到的110警情有6300多宗，而該派出所只有80多個(gè)人。這還不包括日常巡查過程中發(fā)現(xiàn)的警情，每天有100宗左右。

城市管理同樣繁重。垃圾處理就是一個(gè)巨大的工程，這些區(qū)域往往是重點(diǎn)領(lǐng)域。2024年6月廣州市生活垃圾終端設(shè)施處理原生垃圾總量71.66萬噸（日均23885噸）[2]，每平方公里為3.21噸，而在該街道，日均清理345噸，每平方公里日均垃圾量為86.25 噸，遠(yuǎn)高于平均水平，每天有600多個(gè)環(huán)衛(wèi)工人在4平方公里的路面上作業(yè)。

消防安全的壓力也不小，高峰期火警警情每年有100多起。在合規(guī)治理要求越來越高的背景下，這些區(qū)域的政府治理壓力要比很多相對“簡單”和“正規(guī)化”的區(qū)域大得多。

這一區(qū)域還是各部門重點(diǎn)關(guān)注的區(qū)域，進(jìn)一步增加了治理負(fù)擔(dān)。與普通商鋪相比，專業(yè)市場被施加更嚴(yán)格的監(jiān)管要求。同樣的消防安全標(biāo)準(zhǔn)，馬路邊商鋪巡查寬松，專業(yè)市場則被高頻檢查。辦理營業(yè)執(zhí)照，專業(yè)市場也需額外提供專業(yè)市場許可證，而零售行業(yè)無需此類資質(zhì)。

大量的市場主體積聚，給部門監(jiān)管和執(zhí)法帶了便利性，因此很多部門優(yōu)先選擇對專業(yè)市場“掃樓掃園”式執(zhí)法，既易出業(yè)績又降低執(zhí)法成本，卻忽視了這不僅會(huì)增加專業(yè)市場的額外負(fù)擔(dān)，也會(huì)影響招商環(huán)境。專業(yè)市場運(yùn)營方強(qiáng)調(diào)，一些外商介意頻繁在市場中見到穿制服的人。

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2、治理壓力和收益的不均衡

問題是，在密集的治理壓力下，特定區(qū)域政府能夠汲取的財(cái)政資源卻十分有限。一個(gè)核心的原因是，產(chǎn)業(yè)具有非正規(guī)性和不納統(tǒng)的屬性。不僅是從事小規(guī)模生產(chǎn)的家庭作坊，也包括在專業(yè)市場從事批發(fā)的商戶。

在專業(yè)市場，服務(wù)于小單快反的小筆交易，往往發(fā)生在沒有進(jìn)行工商登記的小工廠和小商戶之間，而比較大筆的開票交易則發(fā)生在規(guī)模較大的工廠和大客戶之間，這些可能會(huì)產(chǎn)生納入統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)和稅收，但這些大型的工廠往往分布在城市的非核心區(qū)甚至是其他城市、其他省份，稅收也因此體現(xiàn)在其他區(qū)域，而不是核心區(qū)。

最典型的是面輔料專業(yè)市場，中大紡織商圈的交易流量多到超乎大多數(shù)人的想象，但是其中在海珠區(qū)進(jìn)行工商登記的四上企業(yè)非常少，一個(gè)重要的原因是那些有工廠和研發(fā)能力的批發(fā)商老板，他們的工廠要么在佛山的張槎，要么在浙江的柯橋。而這些工廠以資本和技術(shù)密集為導(dǎo)向，規(guī)模較大，正規(guī)化程度高，稅收貢獻(xiàn)也更大。

以紡織重鎮(zhèn)佛山西樵鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有紡織生產(chǎn)性企業(yè)840多家，166家規(guī)上紡織企業(yè)，53家紡織高新技術(shù)企業(yè)。2023年，規(guī)上紡織業(yè)總產(chǎn)值115.91億元，稅收貢獻(xiàn)超過3億元。而某紡織專業(yè)市場所在的街道，雖然有3萬多個(gè)市場主體，但是四上企業(yè)只有300多家，稅收貢獻(xiàn)只有1個(gè)億左右。周邊的城中村有幾千家工廠和家庭作坊，基本上沒有規(guī)上企業(yè)。而每年該街道的治理投入達(dá)到2個(gè)多億，需要區(qū)級(jí)從其他區(qū)域統(tǒng)籌資金來覆蓋治理成本。因此投入到推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面的資源是有限的。

從收益層面看，對于廣州而言，另一個(gè)問題是，品牌孵化之后就離開專業(yè)市場，為別的地區(qū)作嫁衣的情況十分普遍。百麗最為典型，百麗是在廣州的鞋材和成品鞋市場及其背后的精品制造體系支撐下成長起來的，但最后總部設(shè)在了深圳，幾十億的營收，稅收貢獻(xiàn)也主要發(fā)生在深圳。

圖源：作者拍攝

3、治理體系的碎片化

更關(guān)鍵的問題是，專業(yè)市場及其產(chǎn)業(yè)體系彌散在城市不同區(qū)域，其有序發(fā)展建立在不同區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)同基礎(chǔ)上，但是整個(gè)城市治理體系卻呈現(xiàn)出高度碎片化的狀態(tài)。

問題在于，過于強(qiáng)調(diào)屬地責(zé)任。鎮(zhèn)街的治理責(zé)任在不斷被壓實(shí)。問題是不同區(qū)域的治理負(fù)擔(dān)存在差異，治理要求和資源的配置卻呈現(xiàn)出相對均質(zhì)化的狀態(tài)。

以安全生產(chǎn)為例，在同樣都是一票否決的壓力下，專業(yè)市場和城中村集聚區(qū)所在街道往往承受著更大的治理壓力，不少工作都是按照數(shù)量進(jìn)行排名通報(bào)，但是街道人員編制卻差異不大。某個(gè)以城市社區(qū)為主的城市街道，面積1.1平方公里，戶籍和流動(dòng)人口都只有1萬人左右，但是有行政編30多人，行政執(zhí)法編制15人，事業(yè)編30名，編外人員110人左右。

而某專業(yè)市場和城中村集聚區(qū)所在的街道，面積4平方公里，戶籍6.56萬，流動(dòng)人口超過15萬，體制內(nèi)人員配置基本一樣，行政編33名，行政執(zhí)法編34 名，事業(yè)編39名。雖然編外人員有600多人，但是與工作體量高度不匹配。

自上而下對鎮(zhèn)街在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長方面的要求不斷提高，以街道為基本經(jīng)濟(jì)發(fā)展單位，與整個(gè)專業(yè)市場及其產(chǎn)業(yè)體系彌散分布在城市不同區(qū)域之間形成張力。

極端的情況下，城市街道作為基本的管理單元，很多時(shí)候是小于專業(yè)市場所在區(qū)域的。在廣州，單一專業(yè)市場（群）跨幾個(gè)街道甚至跨幾個(gè)區(qū)的情況都存在。上級(jí)政府要求街道在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)全行業(yè)增長，不僅造成工作重復(fù)，還激活了街道之間的區(qū)域競爭，沖擊街道協(xié)同服務(wù)轄區(qū)內(nèi)專業(yè)市場運(yùn)轉(zhuǎn)的工作機(jī)制。有干部反映，原來和兄弟街道之間經(jīng)常進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流，但是現(xiàn)在街道經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長和招商壓力大，而且兩個(gè)街道的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化程度高，為了避免抄作業(yè)影響排名，大家都減少交流了。

分布在不同區(qū)域的專業(yè)市場也面臨同樣的情況。同質(zhì)化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)強(qiáng)化了彼此之間的競爭關(guān)系，不同區(qū)之間更談不上圍繞同類產(chǎn)業(yè)進(jìn)行協(xié)同治理，現(xiàn)實(shí)中往往是各自采取差異化的產(chǎn)業(yè)升級(jí)定位以避免同質(zhì)化，服務(wù)于專業(yè)市場轉(zhuǎn)型升級(jí)的空間改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等也呈現(xiàn)出高度分割的狀態(tài)。

從專業(yè)市場及其產(chǎn)業(yè)體系看，不同環(huán)節(jié)分布在不同區(qū)，要實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理更加難上加難，制造業(yè)集群相比專業(yè)市場更加不受地方政府待見，因此更加容易被改造，最后卻可能導(dǎo)致包括專業(yè)市場在內(nèi)的整個(gè)專業(yè)市場的競爭力受到影響。

結(jié)合當(dāng)前專業(yè)市場發(fā)展方向來看，與制造集群緊密聯(lián)動(dòng)是當(dāng)前各個(gè)區(qū)域?qū)I(yè)市場競爭力提升的關(guān)鍵。因此，與此前一個(gè)階段專業(yè)市場向廣州集中，逐漸遠(yuǎn)離制造集群不同，近些年出現(xiàn)的趨勢是專業(yè)市場向制造帶回流的情況十分普遍。如果空間改造過程中將制造帶驅(qū)離，最后可能會(huì)觸及整個(gè)專業(yè)市場及其產(chǎn)業(yè)體系的核心競爭力。而這種屬地責(zé)任驅(qū)動(dòng)下的治理體系，可能會(huì)傷及專業(yè)市場的核心競爭力。

此外，專業(yè)市場及其產(chǎn)業(yè)體系是一個(gè)系統(tǒng)的治理工程，基本上和所有的城市治理部門相關(guān)，但是每個(gè)部門的目標(biāo)設(shè)置都是從自身的部門利益出發(fā)，對于需要系統(tǒng)治理的專業(yè)市場而言，沖擊很大。

規(guī)劃往往從理想的城市空間打造出發(fā)，不論核心區(qū)現(xiàn)狀是什么，大部分的規(guī)劃方向都是商住等，基本不可能有工業(yè)，因此現(xiàn)存的工業(yè)空間即使有合理需求也不能夠改造，也不能夠從專業(yè)市場發(fā)展需求出發(fā)建設(shè)新的工業(yè)空間。

很多專業(yè)市場和相關(guān)聯(lián)的城中村是在城市土地管理不完善的階段，再加上社會(huì)和市場主體的廣泛參與，利益過于密集等原因，產(chǎn)權(quán)存在“不違規(guī)”和“瑕疵”是一種常態(tài)。如果部門僅僅從違建管理的角度出發(fā)，就會(huì)導(dǎo)致專業(yè)市場和配套的城中村空間就地、不改變基本格局且低成本完成改造面臨無法逾越的制度障礙。安全生產(chǎn)相關(guān)的各個(gè)部門都是從自身部門的角度出發(fā)，基本不考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和問題分布不均衡的現(xiàn)實(shí)情況。

城市更新的相關(guān)部門傾向于從空間改造成本和收益覆蓋或者再造城市景觀的角度出發(fā)，專業(yè)市場這類高價(jià)值空間改造后要覆蓋成本就只能夠?qū)⒏脑旆较蚨ㄎ粸楦痈叨说纳套?/strong>，專業(yè)市場就地轉(zhuǎn)型需求難以被考慮，而如果不就地轉(zhuǎn)型，專業(yè)市場就要面臨從原有的產(chǎn)業(yè)生態(tài)中被分割出來，因此很難存活。

相對作為“弱勢”部門的工信和商務(wù)局雖然更加關(guān)心產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是卻因?yàn)樵谝嘏渲蒙蠜]有話語權(quán)而難以發(fā)揮積極作用。在部門設(shè)置發(fā)展目標(biāo)時(shí)，也通常傾向于采取一般化的手段，如工信部門傾向于推動(dòng)小升規(guī)，忽略了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)下行背景下企業(yè)不僅不擴(kuò)大規(guī)模反倒傾向于壓縮規(guī)模的現(xiàn)實(shí)。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主要針對集體經(jīng)濟(jì)增長提出要求，但是卻忽視了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和租金的協(xié)同起落規(guī)律。

雖然治理碎片化在各地城市治理中普遍存在，但是因?yàn)?strong>廣州大量專業(yè)市場及其產(chǎn)業(yè)體系彌散化的分布在城市各個(gè)角落，對城市的統(tǒng)籌治理提出了更高的要求，因此也更容易受到治理碎片化的負(fù)面影響。

結(jié)果便是，廣州推動(dòng)專業(yè)市場轉(zhuǎn)型升級(jí)的效果并不理想，治理效果不理想，對待專業(yè)市場的態(tài)度也十分模糊，讓企業(yè)缺乏長期投入的信心。因?yàn)閷I(yè)市場的運(yùn)營是一個(gè)重資本的游戲，即使改造升級(jí)，也要踐行“三七原則”，三分試錯(cuò)，七分穩(wěn)定基本盤，通過持續(xù)投入，漸進(jìn)完成改造，探索適配的改造升級(jí)路徑，因此需要有較強(qiáng)的信心和穩(wěn)定預(yù)期做支撐。

三、廣州應(yīng)該如何對待專業(yè)市場

在當(dāng)下，這一具有包容性、開放性且機(jī)會(huì)眾多的城市，成為了大量遭遇沖擊的小微企業(yè)找尋機(jī)會(huì)的落腳地。

我們在廣州鞋業(yè)專業(yè)市場調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少工廠主從莆田來到廣州。一個(gè)重要的原因是，莆田的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，因?yàn)閲H形勢尤其是關(guān)稅政策的不斷波動(dòng)而遭遇沖擊，除了少數(shù)頭部企業(yè)跟著品牌成功出海以外，大量小微企業(yè)面臨只有產(chǎn)能沒有銷路的問題。事實(shí)上，即使出海的企業(yè)也因?yàn)殛P(guān)稅政策波動(dòng)處于一種要么拼命趕貨，要么無活可干的尷尬境地。

對于小微企業(yè)而言，無論是跨境電商還是企業(yè)出海，都面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)，一些相對較為成熟、安全的市場已經(jīng)出現(xiàn)內(nèi)卷，一些不成熟、不安全的市場則可能會(huì)面臨生命危險(xiǎn)?？缇畴娚袒蛟S是一個(gè)出入，但是作為70后和80后，很多工廠老板長期從事生產(chǎn)經(jīng)營，目前的學(xué)習(xí)能力也十分有限了。從生產(chǎn)跨到銷售，如果再跨到電子商務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)過高，跨域知識(shí)的學(xué)習(xí)難度也過大。

品牌化這種重資本的游戲，必然不適合大部分中小企業(yè)家。因此，依托線下專業(yè)市場，拿自己的貨，組一點(diǎn)別人的貨，從一個(gè)極小的隔間開始經(jīng)營，可以通過和周邊的商戶學(xué)習(xí)，從專業(yè)市場的集群效益中受益，探索新的發(fā)展機(jī)會(huì)。對于大多數(shù)中小企業(yè)家而言，這種跨域的轉(zhuǎn)型更加可控。

結(jié)合當(dāng)前國際形勢劇烈波動(dòng)，整體經(jīng)濟(jì)下行的形勢，像莆田這類遭遇沖擊的產(chǎn)業(yè)集群不少，他們需要找到新的渠道，蟄伏并且學(xué)習(xí)，讓自己的生產(chǎn)和經(jīng)營能力得以基本延續(xù)，同時(shí)為未來可能的機(jī)會(huì)做好準(zhǔn)備。他們也必須找到新的機(jī)會(huì)，因?yàn)樯嫌欣舷掠行。持抠J的他們沒有退路。

而專業(yè)市場，對于大部分資金實(shí)力和知識(shí)能力并不十分出眾，主要依靠產(chǎn)業(yè)集群的中小經(jīng)營者而言，無論是發(fā)展，還是渡過危機(jī)，都是一個(gè)相對較為理想的場所。

事實(shí)上，當(dāng)前依托專業(yè)市場和小單快反制造能力，讓在廣州的諸多經(jīng)營者得以壓縮規(guī)模，保持靈活性，同時(shí)也能夠適應(yīng)日趨強(qiáng)調(diào)個(gè)性化的市場需要。在一帶一路的戰(zhàn)略背景下，國外的采購需求包括不斷小單化和個(gè)性化的采購需求，制造了新的機(jī)會(huì)，讓更多中小經(jīng)營主體有了渡過危機(jī)的可能性。

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大量位于核心區(qū)的專業(yè)市場和城中村互相依存，其典型特點(diǎn)是機(jī)會(huì)多且生活成本低，也是廣州在經(jīng)濟(jì)下行背景下具有吸引力的另一個(gè)原因。對于普通的打工人，這一點(diǎn)尤其重要。從這個(gè)意義上說，正是這些專業(yè)市場及作為其組成部分的城中村的存在，讓普通大眾有了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)沖擊的緩沖空間，讓廣州這座超大城市具有了韌性，讓中國經(jīng)濟(jì)具有了韌性。

因此，政府給予專業(yè)市場經(jīng)營者以穩(wěn)定經(jīng)營的信心，推動(dòng)他們自主進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，更加積極參與到城市更新和發(fā)展中，為中國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的波動(dòng)和沖擊，迎難而上提升產(chǎn)業(yè)競爭力做貢獻(xiàn)。

在產(chǎn)業(yè)升級(jí)路徑上，依托廣交會(huì)、專業(yè)市場及其產(chǎn)業(yè)體系支撐下的小單快反能力，吸引更多的外商來中國的專業(yè)市場采購，實(shí)現(xiàn)新一輪的產(chǎn)業(yè)帶（在地）出海。這有可能會(huì)一舉多得，將產(chǎn)業(yè)帶保留在中國，同時(shí)破解產(chǎn)業(yè)內(nèi)卷，為諸多迷茫的中小經(jīng)營者提供風(fēng)險(xiǎn)可控的轉(zhuǎn)型路徑，為諸多失業(yè)或者即將失業(yè)的普通人提供就業(yè)機(jī)會(huì)。目前市場采購出口貿(mào)易試點(diǎn)這類政策為專業(yè)市場發(fā)展帶來了新的契機(jī)。

在治理體系優(yōu)化方面，應(yīng)從專業(yè)市場及其產(chǎn)業(yè)體系彌散式地嵌入城市這一事實(shí)出發(fā)，重構(gòu)整個(gè)城市治理體系。首先要強(qiáng)化省市的統(tǒng)籌，從專業(yè)市場及其所在產(chǎn)業(yè)鏈一體化發(fā)展出發(fā)，建立跨域聯(lián)合的產(chǎn)業(yè)治理共同體，成立產(chǎn)業(yè)鏈基金，用于支持產(chǎn)業(yè)升級(jí)和重點(diǎn)片區(qū)治理。其次，從專業(yè)市場和城市系統(tǒng)治理出發(fā)，重新界定各部門的職能和權(quán)力行使規(guī)則。再次，要弱化屬地的發(fā)展責(zé)任，根據(jù)屬地治理事務(wù)的分布情況來對治理資源進(jìn)行統(tǒng)籌性的分配。

★本文作者：李婷 華南理工大學(xué)公共政策研究院 副研究員

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參考資料：

[1]溫寧：《溫州專業(yè)市場衰落的歷史遺憾》，https://mp.weixin.qq.com/s/grLp8QSJeQa4ac3sgAFLaQ。

[2]廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局：《2024年6月廣州市生活垃圾終端處理設(shè)施處理量》，https://cg.gz.gov.cn/zwgk/sjfb/sjjd/content/mpost_9757409.html。

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