■王國燦

前言：時代命題與實踐轉(zhuǎn)向探索

在新型城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略深入推進的背景下，縣域作為國家治理的基本單元和經(jīng)濟活動的重要載體，其發(fā)展模式正經(jīng)歷著深刻轉(zhuǎn)型。過去“單點突破”、“各自為戰(zhàn)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展邏輯，已難以適應(yīng)資源高效配置、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、公共服務(wù)均等化以及風險應(yīng)對協(xié)同化的新要求。因此，“片區(qū)組團”作為一種空間優(yōu)化與功能整合的探索應(yīng)運而生。它試圖打破行政區(qū)劃的剛性壁壘，在特定地理空間內(nèi)，基于資源稟賦、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)或功能互補，將若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聚合起來，形成發(fā)展合力。然而，實踐表明，僅僅實現(xiàn)“物理層面”的組團是遠遠不夠的。若缺乏更高層級的戰(zhàn)略引領(lǐng)、系統(tǒng)化的統(tǒng)籌運營和長效化的協(xié)同機制，“片區(qū)組團”極易陷入“形聚而神散”、“貌合而神離”的困境，難以釋放預期的規(guī)模效應(yīng)和協(xié)同紅利。推動發(fā)展邏輯從“片區(qū)組團”向更高層級的“縣域運營統(tǒng)籌”躍升，成為當前縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展必須回答的時代命題。這不僅是空間形態(tài)的優(yōu)化，更是治理理念、發(fā)展模式、資源配置方式的系統(tǒng)性變革。本文旨在深入剖析這一轉(zhuǎn)型的必要性與挑戰(zhàn)，并提出推進“縣域運營統(tǒng)籌”發(fā)展的務(wù)實建議。

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一、深刻認知：從“片區(qū)組團”邁向“縣域運營統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略必然

“縣域運營統(tǒng)籌”并非對“片區(qū)組團”的否定，而是對其內(nèi)涵的深化與升級。它要求在縣級層面，以系統(tǒng)思維和整體視角，對全域資源要素、發(fā)展動能、空間格局、治理體系進行前瞻性規(guī)劃、動態(tài)性整合與高效性運營，其核心在于“統(tǒng)”與“籌”的辯證統(tǒng)一。

破解“碎片化”困局的必然要求。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展模式，容易導致基礎(chǔ)設(shè)施重復建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局同質(zhì)低效、公共服務(wù)供給不均、生態(tài)保護責任推諉等問題。片區(qū)組團雖能在小范圍內(nèi)緩解矛盾，但若缺乏全縣域的頂層設(shè)計和強力統(tǒng)籌，各片區(qū)之間仍可能形成新的“孤島”或“壁壘”，甚至引發(fā)縣域內(nèi)部的惡性競爭?？h域運營統(tǒng)籌則致力于在更大尺度上，構(gòu)建“全縣一盤棋”的發(fā)展格局，統(tǒng)籌考慮人口流動、產(chǎn)業(yè)分布、交通網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)格局，避免資源錯配和發(fā)展內(nèi)耗。

提升資源配置效率的內(nèi)在驅(qū)動。資本、人才、技術(shù)、數(shù)據(jù)等核心要素具有高度的流動性和集聚效應(yīng)?？h域運營統(tǒng)籌通過建立統(tǒng)一、開放、高效的要素市場平臺和配置機制，能夠引導要素向優(yōu)勢區(qū)域、重點產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)精準流動，打破要素在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或片區(qū)層級的“沉淀”與“阻滯”，實現(xiàn)要素價值的最大化釋放。

培育區(qū)域競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略選擇。在激烈的區(qū)域競合中，縣域的核心競爭力越來越體現(xiàn)為綜合承載能力、產(chǎn)業(yè)鏈韌性和整體品牌形象。單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或片區(qū)難以支撐起具有區(qū)域乃至全國影響力的產(chǎn)業(yè)集群或功能平臺?？h域運營統(tǒng)籌通過整合資源、聚合力量，能夠集中優(yōu)勢打造更具辨識度和競爭力的主導產(chǎn)業(yè)、核心引擎和特色名片，提升縣域在更大區(qū)域分工中的地位。

實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵路徑。面對日益復雜的風險挑戰(zhàn)（如自然災害、公共安全、突發(fā)事件）和多元化的民生需求，傳統(tǒng)的“條塊分割”、“層級過多”的治理體系反應(yīng)遲緩、協(xié)調(diào)困難?？h域運營統(tǒng)籌強調(diào)在縣級層面建立統(tǒng)一指揮、快速響應(yīng)、協(xié)同聯(lián)動的治理中樞和運行平臺，能夠有效提升應(yīng)對風險的韌性和提供公共服務(wù)的效能，推動縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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二、直面挑戰(zhàn)：當前“片區(qū)組團”發(fā)展中的主要梗阻

推動“縣域運營統(tǒng)籌”，必須清醒認識當前“片區(qū)組團”實踐中存在的深層次問題，這些問題構(gòu)成了向更高層次發(fā)展的障礙。

統(tǒng)籌主體缺位與權(quán)威不足。誰來進行縣域?qū)用娴慕y(tǒng)籌運營？這是首要問題?，F(xiàn)實中，縣級政府雖負有法定責任，但可能受限于部門壁壘、傳統(tǒng)路徑依賴或權(quán)威不足，難以有效統(tǒng)合各片區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展訴求與利益。缺乏一個具有足夠決策權(quán)限、協(xié)調(diào)能力和資源調(diào)配能力的專門統(tǒng)籌機構(gòu)或強有力的領(lǐng)導協(xié)調(diào)機制，導致統(tǒng)籌意圖難以落地。

規(guī)劃體系沖突與執(zhí)行脫節(jié)。各片區(qū)可能有各自的規(guī)劃（如產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間規(guī)劃），這些規(guī)劃之間可能缺乏銜接，甚至存在沖突?？h級層面的總體規(guī)劃可能過于宏觀，未能有效指導片區(qū)規(guī)劃，或者缺乏約束力，導致片區(qū)在實際發(fā)展中偏離總體規(guī)劃目標，“規(guī)劃打架”或“規(guī)劃懸置”現(xiàn)象并存。

利益協(xié)調(diào)機制缺失。片區(qū)組團涉及不同行政單元的利益調(diào)整?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、重大項目布局、稅收分成、土地指標分配、生態(tài)補償?shù)?，都可能引發(fā)利益沖突。缺乏公平、透明、長效的利益協(xié)調(diào)與平衡機制（如成本共擔、收益共享、補償激勵），導致合作動力不足，甚至相互掣肘。

運營能力薄弱與模式單一。許多地方的“片區(qū)組團”仍停留在空間劃界和概念規(guī)劃階段，缺乏專業(yè)的運營團隊、市場化的運作模式和可持續(xù)的盈利機制。公共服務(wù)的跨片區(qū)供給、產(chǎn)業(yè)生態(tài)的跨片區(qū)構(gòu)建、品牌營銷的縣域一體化推廣等，都需要強大的運營能力支撐，而這恰恰是當前很多縣域的短板。

考核評價體系滯后。傳統(tǒng)的政績考核體系往往以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部門為單位，側(cè)重于經(jīng)濟增長、固定資產(chǎn)投資等量化指標。這種考核方式容易強化“各自為政”的傾向，未能有效激勵跨片區(qū)協(xié)作、功能互補、整體效能提升等體現(xiàn)“統(tǒng)籌”價值的績效，甚至可能產(chǎn)生負面導向。

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三、路徑設(shè)計：構(gòu)建“縣域運營統(tǒng)籌”的框架體系

推進“縣域運營統(tǒng)籌”發(fā)展，絕非一蹴而就，需要構(gòu)建一個目標清晰、架構(gòu)合理、路徑可行的框架體系。關(guān)鍵在于強化“運營”思維，突出“統(tǒng)籌”效能。

強化頂層統(tǒng)領(lǐng)：建立高規(guī)格的統(tǒng)籌決策與協(xié)調(diào)機制。

升格決策層級：成立由縣委、縣政府主要領(lǐng)導牽頭的“縣域統(tǒng)籌發(fā)展委員會”（或類似機構(gòu)），作為最高決策協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責審定全域發(fā)展戰(zhàn)略、重大空間布局、核心產(chǎn)業(yè)方向、跨片區(qū)重大項目及重大利益分配原則。

做實統(tǒng)籌機構(gòu)：設(shè)立常設(shè)性的“縣域統(tǒng)籌運營辦公室”（可設(shè)在發(fā)改或自然資源部門，但需賦予足夠權(quán)限），配備專業(yè)力量，具體承擔規(guī)劃統(tǒng)籌、政策研究、項目協(xié)調(diào)、監(jiān)測評估、跨部門跨層級溝通等日常運營職能。賦予其在規(guī)劃銜接、項目準入、資源調(diào)配等方面一定的否決權(quán)或建議權(quán)。

建立聯(lián)席會議制度：定期召開由各片區(qū)牽頭單位、主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、相關(guān)職能部門參與的聯(lián)席會議，通報進展、協(xié)調(diào)矛盾、部署任務(wù)，形成常態(tài)化溝通渠道。

優(yōu)化規(guī)劃體系：實現(xiàn)“多規(guī)合一”與剛性管控。

強化總體規(guī)劃引領(lǐng)：編制或修訂具有前瞻性、戰(zhàn)略性和約束力的《縣域國土空間總體規(guī)劃》及《縣域經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃》，明確全域保護與開發(fā)格局、核心功能分區(qū)（如城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、生態(tài)保護區(qū)）、重大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、主導產(chǎn)業(yè)布局等，作為統(tǒng)籌發(fā)展的“憲法”。

剛性傳導與無縫銜接：建立嚴格的規(guī)劃傳導機制。各片區(qū)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃必須服從并具體落實縣級總體規(guī)劃的核心意圖和控制性要求，確?？臻g邊界、功能定位、開發(fā)強度等關(guān)鍵要素的一致性。建立規(guī)劃調(diào)整的聯(lián)合審查機制，防止隨意變更。

引入“運營”導向的專項規(guī)劃：在總體規(guī)劃框架下，制定縣域?qū)用娴漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展與招商統(tǒng)籌規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施布局與運營規(guī)劃、全域旅游或品牌營銷規(guī)劃、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與智慧治理規(guī)劃等，將“運營”理念前置融入規(guī)劃。

創(chuàng)新運營模式：探索市場化、專業(yè)化路徑。

組建縣域級運營平臺：探索成立國有資本主導、市場化運作的“縣域發(fā)展投資運營集團公司”（暫稱“縣域運營集團”）。該集團可整合或受托運營縣級優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)（如土地儲備、特許經(jīng)營權(quán)、部分存量基礎(chǔ)設(shè)施），并承擔以下核心職能：

投融資主體：統(tǒng)一承接上級資金、發(fā)行專項債券、吸引社會資本，負責跨片區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施和功能性平臺的投資、建設(shè)與運營（如產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物流樞紐、文旅綜合體）。

產(chǎn)業(yè)服務(wù)商：統(tǒng)籌縣域產(chǎn)業(yè)招商，建立統(tǒng)一的招商信息平臺和項目評估機制；建設(shè)并運營服務(wù)于主導產(chǎn)業(yè)的共性技術(shù)平臺、檢驗檢測中心、供應(yīng)鏈服務(wù)平臺等。

公共服務(wù)運營商：探索將部分跨片區(qū)供給的公共服務(wù)（如區(qū)域供水、污水處理、垃圾轉(zhuǎn)運、部分文旅設(shè)施）進行專業(yè)化、集約化運營，提升效率與服務(wù)質(zhì)量。

品牌營銷商：負責縣域整體形象策劃、品牌推廣和文旅資源整合營銷，改變各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分散宣傳的低效局面。

推動片區(qū)功能化、差異化運營：在縣域統(tǒng)籌下，各片區(qū)應(yīng)明確其核心功能定位（如先進制造集聚區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、生態(tài)文旅康養(yǎng)區(qū)、綜合服務(wù)核心區(qū)），避免同質(zhì)化競爭。運營重心應(yīng)放在強化核心功能、完善配套服務(wù)、優(yōu)化營商環(huán)境上，而非追求“小而全”。

健全動力機制：破解利益協(xié)調(diào)與激勵難題。

建立科學的成本分擔與收益共享機制：

重大項目：對于跨片區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和功能性項目，明確投資主體、建設(shè)主體和運營主體，按照“誰受益、誰分擔”原則和預期收益比例，建立成本分攤規(guī)則。

稅收與土地：探索建立更加靈活的稅收分享機制（如特定領(lǐng)域、特定項目的稅收按比例在相關(guān)片區(qū)/鄉(xiāng)鎮(zhèn)間分配）。土地出讓收入可考慮按一定比例提取設(shè)立“縣域統(tǒng)籌發(fā)展基金”，用于支持跨區(qū)域項目或補償生態(tài)保護地區(qū)。建立縣域內(nèi)建設(shè)用地指標、補充耕地指標等的統(tǒng)籌調(diào)劑和有償使用制度。

生態(tài)補償：建立和完善縣域內(nèi)生態(tài)補償機制，明確補償主體、對象、標準、方式，保障生態(tài)功能區(qū)利益。

改革考核評價體系：

強化統(tǒng)籌導向：大幅增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門在推動跨區(qū)域協(xié)作、落實縣域規(guī)劃、貢獻縣域整體效能方面的考核權(quán)重。設(shè)置諸如“片區(qū)協(xié)同度”、“功能互補性”、“要素流動便利度”、“公共服務(wù)覆蓋均等化”等體現(xiàn)統(tǒng)籌效果的指標。

實施差異化考核：根據(jù)不同片區(qū)的功能定位，設(shè)置差異化的考核指標和權(quán)重。例如，對生態(tài)保護區(qū)重點考核生態(tài)保護和綠色發(fā)展成效，對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)重點考核創(chuàng)新能力和集群效應(yīng)。

引入第三方評估：定期委托第三方機構(gòu)對縣域統(tǒng)籌發(fā)展成效、各片區(qū)協(xié)作情況、運營平臺績效等進行獨立評估，作為考核的重要參考。

夯實能力基礎(chǔ)：提升數(shù)字賦能與治理協(xié)同水平。

打造縣域“智慧大腦”：建設(shè)統(tǒng)一的縣域數(shù)字化底座和運營指揮中心（IOC），整合匯聚各片區(qū)、各部門的人口、經(jīng)濟、空間、環(huán)境、交通、政務(wù)等數(shù)據(jù)資源。運用大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)，支撐縣域運行監(jiān)測、態(tài)勢感知、趨勢預測、風險預警和跨部門協(xié)同調(diào)度，為統(tǒng)籌決策提供精準依據(jù)。

推進“一網(wǎng)通辦”與“一網(wǎng)統(tǒng)管”：深化政務(wù)服務(wù)改革，實現(xiàn)全域范圍內(nèi)高頻事項的“無差別受理、同標準辦理”。整合城市管理、市場監(jiān)管、應(yīng)急響應(yīng)、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的治理網(wǎng)格和事件分撥系統(tǒng)，建立“橫向到邊、縱向到底”的縣域事件協(xié)同處置閉環(huán)，提升響應(yīng)速度和處置效率。

加強干部能力建設(shè)：開展針對性的培訓，提升各級干部（特別是領(lǐng)導干部）的系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌能力、運營理念、數(shù)字化素養(yǎng)和跨領(lǐng)域協(xié)作意識，培養(yǎng)一支適應(yīng)“縣域運營統(tǒng)籌”要求的干部隊伍。

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四、保障支撐：確保“縣域運營統(tǒng)籌”行穩(wěn)致遠

理念的落地離不開堅實的保障。需從思想、法治、文化等多維度為“縣域運營統(tǒng)籌”保駕護航。

思想保障：凝聚共識，更新觀念。在全縣范圍內(nèi)深入開展大討論，引導各級干部和廣大群眾深刻理解“縣域運營統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略意義和緊迫性，摒棄狹隘的“地盤意識”和“本位主義”，樹立“全縣一盤棋”、“共榮共生”的發(fā)展觀和政績觀。將統(tǒng)籌發(fā)展理念納入干部教育培訓體系。

法治保障：健全制度，規(guī)范行為。研究制定或修訂完善支持縣域統(tǒng)籌發(fā)展的地方法規(guī)或政府規(guī)章，明確統(tǒng)籌機構(gòu)的權(quán)責、規(guī)劃管控的要求、利益協(xié)調(diào)的原則、運營平臺的定位等，為各項統(tǒng)籌舉措提供法律依據(jù)和行為規(guī)范。加強執(zhí)法監(jiān)督，確保規(guī)劃、土地、環(huán)保等法律法規(guī)在統(tǒng)籌框架下得到嚴格執(zhí)行。

文化保障：營造氛圍，鼓勵創(chuàng)新。大力宣傳縣域統(tǒng)籌發(fā)展的先進典型和成功案例，營造勇于擔當、樂于協(xié)作、敢于創(chuàng)新的良好氛圍。鼓勵在符合總體方向的前提下，各片區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索符合自身功能定位的特色化、差異化發(fā)展路徑和運營模式。建立容錯糾錯機制，保護干部推動統(tǒng)籌發(fā)展的積極性。

風險防控：審慎評估，穩(wěn)妥推進。對涉及重大利益調(diào)整、債務(wù)融資、土地開發(fā)的統(tǒng)籌項目，必須進行充分的風險評估（包括財政風險、金融風險、社會風險、生態(tài)風險），制定周密的應(yīng)對預案。堅持量力而行、盡力而為，優(yōu)先實施牽引性強、共識度高、風險可控的項目，確保發(fā)展可持續(xù)。

結(jié)語：邁向高質(zhì)量發(fā)展的縣域新征程

從“片區(qū)組團”到“縣域運營統(tǒng)籌”，是縣域發(fā)展理念與實踐的一次深刻躍遷。它要求我們超越簡單的空間拼合，轉(zhuǎn)向深度的功能整合與高效的協(xié)同運營；要求我們破除行政藩籬，構(gòu)建“命運共同體”；要求我們創(chuàng)新體制機制，激發(fā)全域活力。這是一項復雜的系統(tǒng)工程，不可能畢其功于一役，需要久久為功的定力、攻堅克難的勇氣和協(xié)同配合的智慧。

唯有立足縣情實際，堅持問題導向和目標導向相統(tǒng)一，以強化統(tǒng)籌主體為關(guān)鍵，以優(yōu)化規(guī)劃體系為基礎(chǔ)，以創(chuàng)新運營模式為核心，以健全動力機制為保障，以提升治理能力為支撐，一步一個腳印地扎實推進，才能真正將“縣域運營統(tǒng)籌”的理念轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展的生動實踐，繪就一幅全域協(xié)調(diào)、功能互補、運行高效、富有韌性的縣域發(fā)展新畫卷。這條路，注定充滿挑戰(zhàn)，但也承載著縣域突破瓶頸、提升能級、實現(xiàn)更高水平發(fā)展的希望與未來。

（作者：王國燦系中國作家協(xié)會會員、中國法學會會員、資深媒體人、文化戰(zhàn)略觀察家）