關(guān)注觀海局分號(hào)，獲取更多海洋產(chǎn)業(yè)和科研資訊

本期，觀海局推薦美國(guó)前副助理國(guó)務(wù)卿馬赫萊特·梅斯芬（ Mahlet Mesfin）2月23日在美國(guó)智庫(kù)史汀生中心（Stimson Center）發(fā)表的文章《當(dāng)前地緣政治格局改變深海采礦辯論》（Current Geopolitics Shift Deep-Sea Mining Debates）。

馬赫萊特·梅斯芬曾任美國(guó)國(guó)務(wù)院海洋和國(guó)際環(huán)境與科學(xué)事務(wù)局海洋、漁業(yè)和極地事務(wù)副助理國(guó)務(wù)卿，拜登政府國(guó)務(wù)卿政策規(guī)劃辦公室高級(jí)顧問(wèn)，白宮科技政策辦公室國(guó)際科技助理主任，美國(guó)國(guó)防部政策研究員等職。

在這篇文章中，梅斯芬的核心觀點(diǎn)有：

深海礦產(chǎn)問(wèn)題已成為美國(guó)地緣政治優(yōu)先選項(xiàng)，為此，特朗普政府決定打破現(xiàn)狀，強(qiáng)力推進(jìn)深海采礦。

美國(guó)近期啟動(dòng)的“金庫(kù)計(jì)劃”（Project Vault），對(duì)推動(dòng)深海采礦同樣重要。

美國(guó)國(guó)內(nèi)尚無(wú)海底礦產(chǎn)加工或提煉能力，至少需要5年才能建立。

深海采礦是否能轉(zhuǎn)化為商業(yè)規(guī)模開采，目前不能保證。

以下是全文：

當(dāng)前地緣政治格局改變深海采礦辯論

如果說(shuō)還需要什么信號(hào)表明全球?qū)﹃P(guān)鍵礦產(chǎn)和供應(yīng)鏈的關(guān)注，那么2月初在華盛頓特區(qū)舉行的會(huì)議無(wú)疑給出了明確的答案。在人們對(duì)美國(guó)伙伴關(guān)系的可靠性、不確定的關(guān)稅政策以及圍繞吞并格陵蘭島的言論充滿質(zhì)疑之際，54個(gè)國(guó)家和歐盟齊聚華盛頓，參加關(guān)鍵礦產(chǎn)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，尋求更深入的合作，以確保關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的安全。

此次會(huì)議及相關(guān)聲明也為參與海底礦產(chǎn)開采辯論的各方發(fā)出了重要信號(hào)。長(zhǎng)期以來(lái)圍繞深海采礦（DSM）的問(wèn)題，如今正處于一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，即關(guān)鍵礦產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全成為地緣政治優(yōu)先事項(xiàng)，而這一切都源于美國(guó)政府尋求打破現(xiàn)狀。

兩極分化辯論

自海底礦藏被發(fā)現(xiàn)以來(lái)，關(guān)于其所有權(quán)和獲取權(quán)的問(wèn)題就一直備受關(guān)注。這些問(wèn)題最終促成了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（UNCLOS）的條約談判，該公約設(shè)立了國(guó)際海底管理局（ISA），作為管理國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域（ABNJ）海底礦藏的多邊機(jī)構(gòu)。隨著時(shí)間的推移，業(yè)界和政府對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEZ）或ABNJ內(nèi)海底礦藏的關(guān)注度時(shí)而高漲，時(shí)而低落。近年來(lái)，人們對(duì)深海采礦（DSM）影響的擔(dān)憂日益加劇，促使40個(gè)國(guó)家支持暫?；蝾A(yù)防性地停止采礦活動(dòng)，直到對(duì)深海生態(tài)系統(tǒng)及其影響有更深入的了解。

與深海采礦相關(guān)的議題錯(cuò)綜復(fù)雜，但其主要矛盾點(diǎn)大致可歸納為三大類：環(huán)境影響、礦產(chǎn)需求和經(jīng)濟(jì)效益。每個(gè)類別都可以簡(jiǎn)化為深海采礦反對(duì)者和支持者的二元觀點(diǎn)。反對(duì)者認(rèn)為，目前缺乏足夠的科學(xué)信息來(lái)評(píng)估采礦的長(zhǎng)期影響，對(duì)海底礦產(chǎn)的需求預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確，而且該行業(yè)過(guò)往失敗記錄表明其經(jīng)濟(jì)可行性不足。支持者則認(rèn)為，數(shù)十年的數(shù)據(jù)積累有助于做出明智的采礦決策，且其影響可以得到控制。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全領(lǐng)域?qū)ΦV產(chǎn)資源都有需求；而經(jīng)濟(jì)可行性問(wèn)題最終將由行業(yè)自身決定。

這些對(duì)立的立場(chǎng)使對(duì)這一問(wèn)題的討論變得復(fù)雜，盡管辯論仍在繼續(xù)，仍未達(dá)成共識(shí)，但其中兩個(gè)辯論點(diǎn)：礦產(chǎn)需求和經(jīng)濟(jì)安全——正迅速受到地緣政治和美國(guó)現(xiàn)任政府的影響。

關(guān)鍵礦產(chǎn)的地緣政治利益

各國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)都將獲取那些被視為至關(guān)重要且經(jīng)濟(jì)脆弱性高、供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)大的礦產(chǎn)資源放在優(yōu)先位置。各國(guó)會(huì)制定自己的“關(guān)鍵”定義和判定流程，這通常會(huì)形成關(guān)鍵礦產(chǎn)清單。關(guān)鍵礦產(chǎn)支撐著從高科技產(chǎn)業(yè)、航空航天、國(guó)防、汽車、制造業(yè)到能源等眾多行業(yè)，這也解釋了為什么它們被視為必須通過(guò)國(guó)內(nèi)或與合作伙伴共同保障的戰(zhàn)略資產(chǎn)。

盡管細(xì)節(jié)可能有所不同，但這些清單上的關(guān)鍵礦物往往具有共識(shí)，其中被稱為稀土元素的礦物被普遍認(rèn)為是高度優(yōu)先的。鈷、鎳和錳被列入多個(gè)國(guó)家（例如澳大利亞、歐盟、加拿大和韓國(guó)）的清單，而它們恰好存在于散布在海底的多金屬結(jié)核中。雖然海底礦藏還有其他類型，但由于太平洋克拉里昂－克利珀頓帶等區(qū)域的這類結(jié)核儲(chǔ)量豐富、開采相對(duì)容易且品位較高，因此備受關(guān)注。

關(guān)鍵礦產(chǎn)的地緣政治利益圍繞著原材料本身、加工和精煉，以及單一國(guó)家在這兩方面的主導(dǎo)地位展開。在精煉方面，過(guò)去幾年給西方國(guó)家?guī)?lái)了慘痛的教訓(xùn)，凸顯了確保關(guān)鍵資源安全并解決供應(yīng)鏈瓶頸的必要性。根據(jù)國(guó)際能源署的定義，在20種重要戰(zhàn)略礦產(chǎn)中，某國(guó)有19種的精煉產(chǎn)能平均占70%的市場(chǎng)份額，稀土的市場(chǎng)份額更是高達(dá)91%。僅在過(guò)去三年里，在來(lái)自美國(guó)和其他國(guó)家的各種刺激下，某國(guó)就限制了至少11種礦產(chǎn)和稀土的出口，導(dǎo)致價(jià)格上漲和供應(yīng)短缺，其中包括對(duì)工業(yè)和國(guó)家安全至關(guān)重要的磁鐵所需的礦產(chǎn)。此外，極端天氣和關(guān)鍵陸基礦產(chǎn)國(guó)家的政治動(dòng)蕩也是造成不穩(wěn)定的因素。極高的波動(dòng)性促使各國(guó)政府積極開展合作，在脆弱性演變成問(wèn)題之前加以解決，而資源獲取渠道的多樣化則提供了一個(gè)明確的解決方案。

特朗普政府迅速推行了一項(xiàng)針對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的“全方位”戰(zhàn)略，首先是2025年3月發(fā)布的關(guān)于提高美國(guó)礦產(chǎn)產(chǎn)量的行政命令。最近，美國(guó)商務(wù)部的一份評(píng)估報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)化了這一戰(zhàn)略，該報(bào)告指出，美國(guó)對(duì)加工后的關(guān)鍵礦產(chǎn)及其衍生產(chǎn)品的進(jìn)口依賴程度過(guò)高。海底礦產(chǎn)（現(xiàn)被稱為“近海關(guān)鍵礦產(chǎn)”）的開發(fā)是該戰(zhàn)略的關(guān)鍵組成部分，并在2025年4月的一項(xiàng)行政命令中得到體現(xiàn)。該行政命令概述了在美國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)外開發(fā)海底礦產(chǎn)資源、建立國(guó)內(nèi)加工能力以及擴(kuò)大與這些目標(biāo)相符的國(guó)際合作的綜合方案。單方面在國(guó)際海底局（ISA）管轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行采礦的決定，引發(fā)了美國(guó)作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》非締約國(guó)的法律問(wèn)題。其通過(guò)美國(guó)太平洋領(lǐng)土在國(guó)內(nèi)水域開展活動(dòng)的舉措，遭到了地方官員的反對(duì)和公眾的擔(dān)憂，而解決加工和提煉環(huán)節(jié)瓶頸問(wèn)題的計(jì)劃也尚不明確。然而，隨著與行業(yè)的深入合作、審批法規(guī)的簡(jiǎn)化、對(duì)包括阿拉斯加和弗吉尼亞在內(nèi)的新潛在租賃區(qū)域的探索、與國(guó)際合作伙伴的新框架協(xié)議，以及擴(kuò)大對(duì)海底礦產(chǎn)領(lǐng)域感興趣的利益方的合作，相關(guān)進(jìn)程正在迅速推進(jìn)。

美國(guó)政府推進(jìn)海底礦產(chǎn)利益的規(guī)模、速度和方式令人矚目，但并非只有美國(guó)政府看到了海底礦產(chǎn)的潛力。目前至少有16個(gè)國(guó)家在國(guó)際海底管理局（ISA）框架下贊助勘探租約，盡管由于該機(jī)構(gòu)正在就《采礦規(guī)章》進(jìn)行談判，采礦活動(dòng)本身暫時(shí)擱置。挪威最近啟動(dòng)了在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)提供采礦租約的程序，目前決定該區(qū)域暫停采礦活動(dòng)四年。庫(kù)克群島長(zhǎng)期以來(lái)一直尋求開發(fā)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)豐富的礦產(chǎn)資源，但其現(xiàn)有的租約目前僅限于勘探階段。2月，日本首次在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的一個(gè)島嶼外，從6000多米深的泥層中提取稀土（這是世界首例）。中國(guó)多年來(lái)一直將深?？茖W(xué)技術(shù)放在優(yōu)先位置，并已證明其具備長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃能力，是國(guó)際海底管理局中擁有勘探合同最多的國(guó)家，并且正在尋求與該地區(qū)其他國(guó)家（例如庫(kù)克群島和基拉巴斯）建立海底礦產(chǎn)合作伙伴關(guān)系。

當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)政策

與關(guān)鍵礦產(chǎn)類似，關(guān)于礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)和立場(chǎng)也存在很大分歧，但大多數(shù)觀點(diǎn)都基于市場(chǎng)預(yù)測(cè)，且不考慮政府干預(yù)。然而，這些假設(shè)可能并不成立。

在數(shù)十年來(lái)一直拒絕政府主導(dǎo)的、旨在對(duì)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)發(fā)揮更大穩(wěn)定作用的努力之后，美國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策努力在拜登政府時(shí)期重新啟動(dòng)。拜登政府通過(guò)《通貨膨脹削減法案》《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法案》和《芯片與工業(yè)政策法案》（CHIPS Act）等法案，推動(dòng)清潔能源、制造業(yè)和半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。特朗普政府實(shí)施了不同的策略，但也采取了一些措施來(lái)扶持其認(rèn)為符合國(guó)家利益的特定美國(guó)公司，例如向英特爾投資數(shù)十億美元以獲得10%的股份；允許英偉達(dá)和AMD繞過(guò)出口管制，以換取銷售收入。在關(guān)鍵礦產(chǎn)方面，美國(guó)政府通過(guò)國(guó)防部4億美元的投資獲得了稀土礦業(yè)和加工公司MP Materials 15%的股份，并獲得了在內(nèi)華達(dá)州開發(fā)鋰礦項(xiàng)目的Lithium Americas公司5 %的股份。

2月2日，美國(guó)進(jìn)出口銀行（EXIM）啟動(dòng)了“金庫(kù)計(jì)劃”（Project Vault）。該計(jì)劃旨在建立一個(gè)美國(guó)戰(zhàn)略關(guān)鍵礦產(chǎn)儲(chǔ)備，存放于美國(guó)各地的安全設(shè)施中，并投入100億美元的資金，同時(shí)輔以近20億美元的私人資本。這一儲(chǔ)備不僅對(duì)穩(wěn)定價(jià)格和維護(hù)戰(zhàn)略自主性具有深遠(yuǎn)意義，而且對(duì)推動(dòng)美國(guó)深海海底礦產(chǎn)（DSM）產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也至關(guān)重要。目前，美國(guó)國(guó)內(nèi)尚無(wú)海底礦產(chǎn)加工或提煉能力，據(jù)估計(jì)，至少需要5年時(shí)間才能建成相關(guān)的加工能力。這種滯后性在短期內(nèi)給深海海底礦產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益帶來(lái)了挑戰(zhàn)，但“金庫(kù)計(jì)劃”中設(shè)想的儲(chǔ)備方案一直是業(yè)界倡導(dǎo)的主要解決方案。

這些市場(chǎng)塑造戰(zhàn)略遠(yuǎn)不止美國(guó)單方面采取的行動(dòng)。部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的一項(xiàng)成果是成立了新的資源地緣戰(zhàn)略合作論壇（FORGE），作為拜登時(shí)代礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系的繼任機(jī)制。該論壇將探索協(xié)調(diào)一致的政策和項(xiàng)目，以加強(qiáng)多元化、韌性強(qiáng)且安全的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，力求創(chuàng)建一個(gè)免受外部市場(chǎng)干擾的貿(mào)易區(qū)。目前，各方正在討論價(jià)格底線的協(xié)調(diào)問(wèn)題，這將使業(yè)界對(duì)任何礦產(chǎn)的價(jià)值更有信心，這也是有意開采海底礦產(chǎn)的行業(yè)參與者關(guān)注的另一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

結(jié)合“美國(guó)優(yōu)先”的總體目標(biāo)，即向美國(guó)企業(yè)敞開大門，值得關(guān)注接下來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)什么情況，從而降低推進(jìn)海底礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入門檻。

結(jié) 論

海底礦產(chǎn)開采（DSM）相關(guān)問(wèn)題仍將充滿不確定性，無(wú)論是采礦對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和漁業(yè)的影響，還是國(guó)際海底管理局（ISA）的《采礦規(guī)章》是否能在近期完成，抑或是隨著技術(shù)進(jìn)步或回收利用，海底礦產(chǎn)的需求預(yù)測(cè)將如何變化，都存在諸多未知數(shù)。FORGE項(xiàng)目或“金庫(kù)計(jì)劃”（Project Vault）能否實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)，以及政府對(duì)海底礦產(chǎn)的關(guān)注最終能否轉(zhuǎn)化為商業(yè)規(guī)模的開采，都無(wú)法保證。

2月在華盛頓舉行的會(huì)議表明，美國(guó)并非唯一一個(gè)尋求重塑世界格局的國(guó)家，在這個(gè)世界格局中，經(jīng)濟(jì)安全等同于國(guó)家安全，而獲得可靠的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈也關(guān)乎二者。在此背景下，可以肯定的是，將礦產(chǎn)資源的開采范圍擴(kuò)大到深淵的努力將會(huì)持續(xù)下去，而關(guān)于深海礦產(chǎn)資源開采的討論目前也需要在這種背景下進(jìn)行。

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