近年來，伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛增長，城市人口呈持續(xù)遞增態(tài)勢(shì)，城市化建設(shè)規(guī)模不斷拓展。與此同時(shí)，國家公路、橋梁、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)，小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐加快，旅游資源得以開發(fā)利用。然而，農(nóng)村村莊規(guī)劃管理存在不足，農(nóng)民占用耕地建房現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。再者，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)成本居高不下，導(dǎo)致大量農(nóng)民外出務(wù)工，進(jìn)而使得耕地撂荒、拋荒問題凸顯。

在土地開發(fā)方面，存在諸多弊端。一方面，土地開發(fā)質(zhì)量欠佳，耕種監(jiān)管未能落實(shí)到位；部分地區(qū)投入高額成本進(jìn)行開發(fā)，卻在開發(fā)后疏于監(jiān)管，進(jìn)一步加劇了耕地撂荒、拋荒的狀況。另一方面，土地整理工作多側(cè)重于便利農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作，新增耕地面積有限，且土地利用程度不高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法契合國家建設(shè)發(fā)展的需求。

上述種種情況，致使耕地面積大幅縮減，生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)惡化跡象，對(duì)全州國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展形成了阻礙。

耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量的保障以及生態(tài)管護(hù)和綜合治理的監(jiān)管若不到位，將對(duì)全州國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生重大影響，也與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)。部分地區(qū)在耕地周邊進(jìn)行廠區(qū)建設(shè)，導(dǎo)致土壤重金屬超標(biāo)，致使耕地?zé)o法耕種；還有部分地區(qū)出現(xiàn)地下水污染問題，使得農(nóng)作物沾染毒素。這一系列現(xiàn)象著實(shí)令人憂慮。

2016年兩會(huì)期間，九三學(xué)社楚雄州委提交的《關(guān)于高度重視耕地保護(hù)加強(qiáng)耕地監(jiān)管的提案》，再度引發(fā)廣泛關(guān)注。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，楚雄州耕地總面積為549.55萬畝，規(guī)劃區(qū)內(nèi)耕地保有量不低于437.70萬畝。其中，灌溉水田面積為192.22萬畝，水澆地面積為8.36萬畝，旱地面積為348.97萬畝。按照耕地質(zhì)量劃分，高產(chǎn)田面積為93.42萬畝，中產(chǎn)田面積為175.86萬畝，低產(chǎn)田面積為280.27萬畝。全州基本農(nóng)田保護(hù)面積達(dá)401.54萬畝，坡度在20度以下的陡坡耕地面積為247.29萬畝，僅占耕地總面積的45%，耕地質(zhì)量明顯偏低。

倘若不及時(shí)轉(zhuǎn)變建設(shè)用地方式，妥善處理當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，以較少的耕地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長，平壩地區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地將進(jìn)一步減少。因此，努力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地資源利用相協(xié)調(diào)，探索一條可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)建設(shè)道路，對(duì)楚雄州而言勢(shì)在必行。

為有效遏制耕地保護(hù)面臨的不利態(tài)勢(shì)，近年來，楚雄彝族自治州在發(fā)展進(jìn)程中著重引導(dǎo)“城鎮(zhèn)上山”以及工業(yè)項(xiàng)目向山地布局，積極推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)向山坡、丘陵區(qū)域拓展，充分利用荒山荒坡進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，最大程度減少對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的占用，力求達(dá)成“城鎮(zhèn)朝著山坡走、良田留給子孫耕”的目標(biāo)。

楚雄州積極整合國土資源，采取多種有效舉措，致力于節(jié)約集約利用每一寸土地，并取得了顯著成效。以楚雄州職教中心項(xiàng)目建設(shè)為例，該項(xiàng)目嚴(yán)格遵循“能占用劣地，絕不占用好地”的原則，切實(shí)保護(hù)耕地資源，盡可能減少對(duì)耕地的占用。在項(xiàng)目選址環(huán)節(jié)，經(jīng)過多方深入論證，最終選定鹿城鎮(zhèn)下白廟村委會(huì)的荒山、荒坡作為建設(shè)地點(diǎn)。此項(xiàng)目總用地面積達(dá)2000畝，其中耕地面積為861.52畝。值得注意的是，建設(shè)所占用的耕地中，有449畝為村民自發(fā)開墾的耕地，這些耕地耕作條件較差，缺乏灌溉水源保障，基本屬于輪歇地。

通過選擇荒山、荒坡進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，不僅降低了建設(shè)成本，節(jié)約了寶貴的耕地資源，還成功盤活了位于城市中心的原有校區(qū)土地，并將其作為商業(yè)用地進(jìn)行開發(fā)，有效提高了土地利用效率。這一舉措有力地拉動(dòng)了城市建設(shè)，推動(dòng)了城市化進(jìn)程，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展注入了強(qiáng)大動(dòng)力。

楚雄彝族自治州積極轉(zhuǎn)變土地利用方式與經(jīng)濟(jì)增長方式，對(duì)土地利用規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃以及工業(yè)園區(qū)規(guī)劃這四個(gè)重要規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整與修編。同時(shí)，正式啟動(dòng)了6個(gè)縣市、8個(gè)片區(qū)的低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用試點(diǎn)工作。

楚雄市緊密圍繞“工業(yè)園區(qū)化、園區(qū)山地化”的發(fā)展理念，秉持結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況、充分發(fā)揮低丘緩坡土地資源優(yōu)勢(shì)、全面推動(dòng)低丘緩坡土地資源開發(fā)利用的原則，規(guī)劃在近期推進(jìn)10個(gè)“城鎮(zhèn)上山、工業(yè)上山”項(xiàng)目，分別為滇中大商匯、茶花谷、青少年高原足球訓(xùn)練基地、中本小團(tuán)山片區(qū)、“一校三基地”、高職教園區(qū)、新型建材園區(qū)、富民機(jī)電園區(qū)、情人谷旅游區(qū)以及蒼嶺工業(yè)園區(qū)。

目前，已組織編制了《楚雄市低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用蒼嶺工業(yè)園區(qū)實(shí)施方案》《楚雄市低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用茶花谷山地城市新區(qū)實(shí)施方案》《楚雄市低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用楚雄工業(yè)園區(qū)富民片區(qū)實(shí)施方案》《楚雄市低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用中本小團(tuán)山片區(qū)實(shí)施方案》。

其中，《蒼嶺工業(yè)園區(qū)實(shí)施方案》項(xiàng)目區(qū)擬用地面積達(dá)2246.90公頃，涵蓋農(nóng)用地1713.09公頃、建設(shè)用地107.87公頃、其他土地425.93公頃�！恫杌ü刃鲁菍�(shí)施方案》項(xiàng)目區(qū)占地總面積為548.66公頃，包含農(nóng)用地420.29公頃、建設(shè)用地73.1公頃、其他土地55.27公頃。《富民工業(yè)園區(qū)實(shí)施方案》項(xiàng)目區(qū)擬用地面積為185.17公頃，其中農(nóng)用地163.84公頃、建設(shè)用地17.23公頃、其他土地4.1公頃�！吨斜拘F(tuán)山片區(qū)實(shí)施方案》項(xiàng)目用地面積為135.61公頃，涉及農(nóng)用地110.73公頃、建設(shè)用地13.77公頃、其他土地11.11公頃。

楚雄彝族自治州在貫徹落實(shí)“工業(yè)上山”的總體部署進(jìn)程中，迅速且有效地推進(jìn)工業(yè)園區(qū)規(guī)劃調(diào)整工作。截至目前，全州工業(yè)園區(qū)已完成基本農(nóng)田和林地調(diào)出工作，調(diào)出面積達(dá)116.62平方公里；同時(shí)，調(diào)增荒山荒坡面積221.83平方公里。園區(qū)規(guī)劃總面積由此前的237.92平方公里增加至343.13平方公里。

楚雄彝族自治州人民政府已將耕地保護(hù)政策措施的落實(shí)情況與成效納入國土資源管理目標(biāo)責(zé)任制的重要考核內(nèi)容。為嚴(yán)格確保國家耕地保護(hù)的各項(xiàng)政策措施得以有效貫徹執(zhí)行，以及耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的各項(xiàng)內(nèi)容能夠切實(shí)落到實(shí)處，州政府嚴(yán)格依據(jù)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法，對(duì)全州各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行全面考核。具體舉措如下：

其一，年初即向各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）下達(dá)明確的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積考核指標(biāo)。積極推動(dòng)縣（市）人民政府與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府與村民委員會(huì)及村民小組簽訂《耕地保護(hù)目標(biāo)考核責(zé)任書》，并嚴(yán)格要求各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）依照《考核辦法》規(guī)定開展工作。

其二，為確保耕地保護(hù)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)圓滿完成，州政府定期與不定期對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的政策貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行督促檢查。同時(shí)，將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果列為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府第一責(zé)任人考核的重要內(nèi)容。

其三，科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，將耕地保護(hù)置于首要位置。明確落實(shí)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)地塊，規(guī)定不得隨意調(diào)整現(xiàn)有耕地和基本農(nóng)田的位置與范圍。劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，實(shí)施分片管理，嚴(yán)禁擅自改變基本農(nóng)田的數(shù)量和布局。落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度，建立健全監(jiān)察信息網(wǎng)絡(luò)。

其四，全面落實(shí)耕地保護(hù)制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)責(zé)任制度、基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)制度以及基本農(nóng)田監(jiān)督檢查管理制度。制定耕地保護(hù)的具體措施，明確各部門職責(zé)，規(guī)范管理流程。

其五，認(rèn)真嚴(yán)格開展土地登記工作，堅(jiān)持持證用地、持證管地原則，強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)管力度。

楚雄彝族自治州的規(guī)劃如下：以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與區(qū)域統(tǒng)籌為根本出發(fā)點(diǎn)，積極健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。重點(diǎn)扶持楚雄、南華、祿豐三個(gè)縣級(jí)市率先實(shí)現(xiàn)發(fā)展，加速推動(dòng)其他縣實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，竭力促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

科學(xué)編制州域、縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)各縣城區(qū)、重點(diǎn)集鎮(zhèn)以及特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)工作。加強(qiáng)城市管理力度，注重集約節(jié)約用地，抓好城鎮(zhèn)的綠化美化工程。積極創(chuàng)建優(yōu)秀旅游城鎮(zhèn)、生態(tài)園林城鎮(zhèn)以及文明衛(wèi)生城鎮(zhèn)，致力于將楚雄打造成為滇中城市群中特色鮮明、競爭力強(qiáng)勁的區(qū)域性中心城市。

迅速掀起新一輪縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱潮，全力增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力。遵循政府引導(dǎo)、政策扶持、農(nóng)民自愿的原則，有序引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

一、嚴(yán)格供地標(biāo)準(zhǔn)

依據(jù)國土資源部《工業(yè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》及工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照工業(yè)用地投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)核定工業(yè)用地規(guī)模。在功能分區(qū)方面，將行政辦公與專家樓等附屬設(shè)施用地占比控制在 7%以內(nèi)，綠化率控制在 35%以下，堅(jiān)決杜絕建設(shè)花園式工廠以及改變土地用途的行為。

在簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》時(shí)，嚴(yán)格明確土地的投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度、綠地率、開竣工時(shí)間等土地使用條件，嚴(yán)格把控建設(shè)項(xiàng)目用地取得的準(zhǔn)入關(guān)口。對(duì)于未按合同約定進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目，嚴(yán)格依照出讓合同的相關(guān)約定追究違約責(zé)任，強(qiáng)化建設(shè)用地的批后監(jiān)管與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

二、加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)

秉持“產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中、用地集約”的原則，引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目向工業(yè)園區(qū)集中，從嚴(yán)管控工業(yè)園區(qū)以外的項(xiàng)目用地。嚴(yán)謹(jǐn)做好工業(yè)園區(qū)土地利用功能分區(qū)，科學(xué)、合理地確定各地塊用途，防止出現(xiàn)隨意布局和土地利用無序的狀況，充分發(fā)揮工業(yè)園區(qū)的規(guī)模效應(yīng)與集聚效應(yīng)。

三、推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)節(jié)地工程

遵循“科學(xué)規(guī)劃、操作規(guī)范、一戶一宅、拆舊建新、因地制宜、分類指導(dǎo)、以人為本、統(tǒng)籌推進(jìn)”的原則，創(chuàng)新宅基地分配方式，分區(qū)域確定建房用地規(guī)模，加速推動(dòng)農(nóng)村村民建房從零星分散向集中統(tǒng)一轉(zhuǎn)變，切實(shí)解決農(nóng)村建房粗放式用地問題。

四、穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造

楚雄市先后實(shí)施了城區(qū)魯班閣農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)（兆順第一城）及周邊舊村改造項(xiàng)目、新車站村三角地舊村改造項(xiàng)目，分別實(shí)現(xiàn)了 3.3667 公頃和 1.38 公頃土地的提升改造，顯著提高了用地效益。下一步，楚雄市還將推進(jìn)程家壩片區(qū)、白浦路農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、西園片區(qū)等城中村改造項(xiàng)目。

未來，楚雄彝族自治州發(fā)展的一項(xiàng)重要思路為：實(shí)施城鎮(zhèn)帶動(dòng)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。堅(jiān)持走具有特色的城鎮(zhèn)化道路，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。秉持做優(yōu)州域中心城市、做強(qiáng)縣城、做特集鎮(zhèn)、做美鄉(xiāng)村的原則，積極促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。韋 薇

文章來源：彝州經(jīng)濟(jì)研究

作者系九三學(xué)社楚雄州委主委