國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下黨治國(guó)理政的重要戰(zhàn)略性工具，是有別于蘇聯(lián)式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一種中國(guó)式治理方法創(chuàng)新?！笆逦濉睍r(shí)期，發(fā)展規(guī)劃編制設(shè)計(jì)水平和實(shí)踐指導(dǎo)能力不斷提升，結(jié)合了現(xiàn)代國(guó)家治理理念、先進(jìn)的宏觀調(diào)控管理方法和前沿智能規(guī)劃技術(shù)的新型發(fā)展規(guī)劃正在呈現(xiàn)戰(zhàn)略化、智能化和國(guó)際化的發(fā)展趨勢(shì)。

圖/中經(jīng)視覺(jué)

凸顯戰(zhàn)略導(dǎo)向作用

發(fā)展規(guī)劃作為引領(lǐng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性工具，是宏觀經(jīng)濟(jì)治理手段的重要規(guī)尺和準(zhǔn)繩，在“十五五”期間將進(jìn)一步發(fā)揮關(guān)鍵戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。

當(dāng)前，面對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的復(fù)雜變化，構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局需要從宏觀經(jīng)濟(jì)治理角度提出新的破題思路?？茖W(xué)的宏觀調(diào)控是推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府緊密結(jié)合的重要途徑，而其中的關(guān)鍵則在于戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃的科學(xué)指引。從“十五五”規(guī)劃的編制和設(shè)計(jì)過(guò)程可以看出，發(fā)展規(guī)劃正在成為健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的重要工具，其立足于統(tǒng)籌全國(guó)一盤(pán)棋，遵循穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破的原則，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民至上，兼顧國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種市場(chǎng)的供給和需求，主要目標(biāo)聚焦于長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略考慮，重點(diǎn)舉措聚焦于項(xiàng)目牽引，并且配有分階段、分步驟實(shí)施的路徑設(shè)計(jì)，為平衡擴(kuò)大內(nèi)需和供給側(cè)改革、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和高水平開(kāi)放、推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和催生新質(zhì)生產(chǎn)力等提供了清晰的政策方向。

發(fā)展規(guī)劃是一種大戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，而宏觀調(diào)控則更側(cè)重于戰(zhàn)術(shù)執(zhí)行。為充分適應(yīng)“十五五”期間以新質(zhì)生產(chǎn)力為主要推動(dòng)力的新發(fā)展格局，發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用需要與中國(guó)特色宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系緊密結(jié)合，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本規(guī)律，整合目標(biāo)與手段，逐步形成科學(xué)完整的“預(yù)設(shè)—對(duì)標(biāo)—執(zhí)行—反饋—評(píng)價(jià)—提升”政策協(xié)調(diào)路徑鏈條。

一方面，在宏觀調(diào)控過(guò)程中，發(fā)展規(guī)劃提供了目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、行為導(dǎo)向及方法導(dǎo)向五種重要的工作思路。具體而言，就是宏觀調(diào)控要始終對(duì)標(biāo)5年至10年后中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心目標(biāo)設(shè)定，側(cè)重解決制約有效市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，突出強(qiáng)化對(duì)政策結(jié)果的科學(xué)預(yù)測(cè)和政策目標(biāo)一致性評(píng)估，積極調(diào)動(dòng)市場(chǎng)預(yù)期和引領(lǐng)經(jīng)營(yíng)主體行為選擇，優(yōu)化政策執(zhí)行方法和政策細(xì)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)的密切配合。規(guī)劃和調(diào)控應(yīng)雙向促進(jìn)，短中長(zhǎng)期配合，著力健全就業(yè)、投資、消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。在出臺(tái)調(diào)控政策前，也應(yīng)充分考慮發(fā)展規(guī)劃中關(guān)于承載能力的約束性指標(biāo)，考慮資源能耗、環(huán)境污染、土地空間等各方面的限制條件，審慎評(píng)估宏觀調(diào)控政策的外溢效應(yīng)。

另一方面，發(fā)展規(guī)劃的編制和執(zhí)行也要充分考慮宏觀經(jīng)濟(jì)治理的細(xì)節(jié)。從規(guī)劃設(shè)計(jì)階段就應(yīng)密切結(jié)合宏觀調(diào)控的實(shí)際過(guò)程和路徑，科學(xué)確定可執(zhí)行、可測(cè)度的目標(biāo)體系，合理界定約束性和預(yù)期性指標(biāo)。以提高全要素增長(zhǎng)率、打造新質(zhì)生產(chǎn)力為指引，對(duì)類似于全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)率、數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值比重等指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，充分考慮相關(guān)指標(biāo)體系在宏觀調(diào)控過(guò)程中的適用性和參考價(jià)值。應(yīng)按照經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率目標(biāo)，測(cè)定政府規(guī)劃期內(nèi)支出總盤(pán)子，考慮回溯，確定年度財(cái)政赤字率指標(biāo)；根據(jù)貨幣發(fā)行量與通脹率和就業(yè)率的統(tǒng)計(jì)規(guī)律，深入研究貨幣政策對(duì)完成規(guī)劃期內(nèi)整體就業(yè)和民生指標(biāo)的影響；綜合分析外貿(mào)政策對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的鏈?zhǔn)接绊?，充分評(píng)估國(guó)際因素對(duì)國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的擾動(dòng)。

“十五五”時(shí)期，要堅(jiān)持科學(xué)設(shè)計(jì)規(guī)劃、有效執(zhí)行規(guī)劃、減少無(wú)效規(guī)劃，推進(jìn)規(guī)劃和調(diào)控的雙向反饋與科學(xué)評(píng)估，既要確保一張藍(lán)圖干到底，也要賦予宏觀調(diào)控充分的靈活性和政策騰挪空間，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)的和諧統(tǒng)一。

“AI+”提升科學(xué)性

未來(lái)五年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)將轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，需要適應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的要求，更加注重宏觀經(jīng)濟(jì)政策的系統(tǒng)性、完整性、靈活性和一致性。發(fā)展規(guī)劃是從目標(biāo)制定到具體落實(shí)的路線圖和工具箱，需要與實(shí)際經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行過(guò)程緊密結(jié)合，因此在規(guī)劃制定過(guò)程中需要經(jīng)過(guò)全面認(rèn)真的評(píng)估，充分考慮經(jīng)濟(jì)走勢(shì)預(yù)測(cè)的科學(xué)性和操作的可行性。從歷次五年規(guī)劃編制過(guò)程來(lái)看，發(fā)展規(guī)劃編制和設(shè)計(jì)的科學(xué)性仍有待提高，經(jīng)驗(yàn)主義和慣性決策的情況還客觀存在，在某種程度上存在定性研判缺乏依據(jù)、定量研判不夠準(zhǔn)確等問(wèn)題。

“十五五”時(shí)期，隨著人工智能的快速發(fā)展，利用人工智能和數(shù)據(jù)建模等科學(xué)方法開(kāi)展政策制定和決策等方面的輔助研究將是新興熱點(diǎn)，也是前沿技術(shù)與管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等文科專業(yè)之間開(kāi)展交叉融合研究的重要應(yīng)用領(lǐng)域之一。利用大數(shù)據(jù)方法輔助開(kāi)展規(guī)劃編制，有利于提升規(guī)劃預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，特別是在規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)、重大項(xiàng)目的建議、規(guī)劃成效評(píng)估和影響預(yù)測(cè)、規(guī)劃效果動(dòng)態(tài)反饋等方面，智能模擬和預(yù)測(cè)等科學(xué)化手段能夠顯著提高決策和評(píng)估的準(zhǔn)確性。

從具體方法來(lái)看，由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃作為一種特殊的政策工具，具有體系清晰、文件樣本量小、數(shù)據(jù)較為規(guī)范、語(yǔ)料語(yǔ)素規(guī)模相對(duì)較小、量化目標(biāo)體系較為健全、監(jiān)測(cè)評(píng)估數(shù)據(jù)完整等特點(diǎn)，適合作為基于大語(yǔ)言模型的智能決策研究的對(duì)象。而且發(fā)展規(guī)劃具有特定的使用群體，對(duì)效果反饋和評(píng)價(jià)所需搜集的樣本數(shù)量相對(duì)較小，也易于使用政策模擬工具進(jìn)行沙盤(pán)推演。由于“十五五”期間我國(guó)全社會(huì)數(shù)字化智能化水平將顯著提升，由國(guó)家主導(dǎo)推動(dòng)、法治充分保障的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)搜集與應(yīng)用將進(jìn)一步規(guī)范化，使經(jīng)濟(jì)信息的準(zhǔn)確性、及時(shí)性和代表性進(jìn)一步提高，這些都為發(fā)展規(guī)劃編制的智能化提供了基礎(chǔ)保障。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息的互聯(lián)更加緊密，數(shù)據(jù)之間的耦合和交互速度顯著提升，隨著智能物流與交通、數(shù)字孿生基建投資、國(guó)土空間感知、資源環(huán)境監(jiān)測(cè)、數(shù)字貨幣應(yīng)用等方面的技術(shù)進(jìn)步和數(shù)據(jù)儲(chǔ)備的不斷積累，將為進(jìn)一步提高宏觀調(diào)控與發(fā)展規(guī)劃的匹配精準(zhǔn)性創(chuàng)造條件。

此外，發(fā)展規(guī)劃包括“三級(jí)四類”體系，其中區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等具有更加工程化和技術(shù)化的設(shè)計(jì)思路，也為人工智能等技術(shù)的應(yīng)用提供了重要場(chǎng)景。例如，在基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中，就已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能算法對(duì)投資收益和運(yùn)營(yíng)模式等進(jìn)行模擬評(píng)估，取得較好效果。

當(dāng)然，也應(yīng)該看到，智能決策在目前階段仍主要作為一種新型的政策輔助手段，與經(jīng)濟(jì)實(shí)際演化過(guò)程和市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)理之間仍有難以逾越的現(xiàn)實(shí)鴻溝。特別是考慮到發(fā)展規(guī)劃作為一種戰(zhàn)略性、經(jīng)驗(yàn)性和政策性較強(qiáng)的政策工具，在現(xiàn)有人工智能技術(shù)發(fā)展階段尚無(wú)法脫離人類政策專家的主體指導(dǎo)。因此，需要利用人類反饋強(qiáng)化學(xué)習(xí)等方法，選擇高水平專家對(duì)機(jī)器學(xué)習(xí)的結(jié)果進(jìn)行矯正訓(xùn)練，以便充分融入規(guī)劃專家對(duì)文件內(nèi)容的判別知識(shí)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)分析的科學(xué)預(yù)測(cè)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和指導(dǎo)性，有效降低規(guī)劃成本，解決目前發(fā)展規(guī)劃編制過(guò)程中存在的效度和信度問(wèn)題。

貢獻(xiàn)“中國(guó)方案”

中國(guó)的發(fā)展規(guī)劃作為一種獨(dú)特的政策工具，不僅創(chuàng)新了新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)治理模式，而且也為其他國(guó)家提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。它提供了一個(gè)關(guān)于如何思考長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、如何統(tǒng)籌資源、如何實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的“思想框架”和“政策工具箱”，證明了一個(gè)發(fā)展中國(guó)家可以通過(guò)主動(dòng)的、戰(zhàn)略性的國(guó)家治理，有效駕馭市場(chǎng)力量，實(shí)現(xiàn)快速而穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型。近年來(lái)，作為主要從事發(fā)展規(guī)劃研究的智庫(kù)，筆者所在單位受?chē)?guó)家相關(guān)主管部門(mén)委托，多次參與了同塞爾維亞、哈薩克斯坦、老撾、尼日利亞、洪都拉斯等發(fā)展中國(guó)家的治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)交流和海外教學(xué)任務(wù)，著重介紹中國(guó)的發(fā)展規(guī)劃政策體系。很多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)都對(duì)此表現(xiàn)出濃厚的興趣。各國(guó)最關(guān)心的問(wèn)題是，中國(guó)的發(fā)展規(guī)劃為什么能夠成功？有什么樣的政策邏輯？是否能夠復(fù)制？

從理論和實(shí)踐層面來(lái)看，中國(guó)發(fā)展規(guī)劃的核心價(jià)值在于它提供了一套系統(tǒng)性的、以發(fā)展為導(dǎo)向的治理方法論，而不僅僅是通過(guò)制定具體的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)引導(dǎo)政府施政行為。其政策邏輯和國(guó)際意義可以概括為以下幾個(gè)方面。

一是長(zhǎng)期戰(zhàn)略視野與政策連續(xù)性。五年規(guī)劃體系確保了國(guó)家發(fā)展目標(biāo)不因政府換屆而中斷。每一期規(guī)劃都建立在上一期的基礎(chǔ)上，并根據(jù)新情況進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了“一張藍(lán)圖繪到底”，展示了政治穩(wěn)定和戰(zhàn)略定力對(duì)于吸引長(zhǎng)期投資、推動(dòng)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性，解決了許多發(fā)展中國(guó)家面臨的政策“朝令夕改”問(wèn)題。

二是務(wù)實(shí)靈活的漸進(jìn)主義。發(fā)展規(guī)劃并非一成不變的教條，而是強(qiáng)調(diào)“摸著石頭過(guò)河”。它設(shè)定了明確的遠(yuǎn)景方向，但在實(shí)施路徑上允許試錯(cuò)和調(diào)整，有效降低了轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)震蕩，為發(fā)展中國(guó)家提供了破解激進(jìn)式改革與“休克療法”弊端的范本。

三是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心的項(xiàng)目引領(lǐng)。所謂“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，投資跟著項(xiàng)目走”，五年規(guī)劃將交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)置于優(yōu)先地位，為國(guó)家的工業(yè)化、城市化以及全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，證明了政府主導(dǎo)的、大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)于打破“貧困陷阱”、降低交易成本、釋放經(jīng)濟(jì)潛力具有關(guān)鍵作用。

四是強(qiáng)有力的國(guó)家資源動(dòng)員能力。發(fā)展規(guī)劃不僅僅是政策文件，它通過(guò)一套復(fù)雜的考核、問(wèn)責(zé)和資源配置體系（如財(cái)政資金、土地指標(biāo)、項(xiàng)目審批）與地方政府和國(guó)有企業(yè)綁定，確保了國(guó)家意志的貫徹執(zhí)行。對(duì)于許多國(guó)家治理能力和民族意識(shí)薄弱的發(fā)展中國(guó)家而言，“集中力量辦大事”是值得考慮的戰(zhàn)略選擇。

五是以人民為中心的發(fā)展目標(biāo)。自“十三五”以來(lái)，發(fā)展規(guī)劃編制過(guò)程中均突出強(qiáng)調(diào)消除貧困和改善教育、醫(yī)療、就業(yè)等民生問(wèn)題，并將其完成情況與地方官員的政績(jī)考核緊密掛鉤，從而糾正了“增長(zhǎng)即發(fā)展”的片面認(rèn)知。對(duì)于貧富差距巨大的發(fā)展中國(guó)家而言，中國(guó)在精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、創(chuàng)建社會(huì)保障網(wǎng)方面的具體做法具有極高的參考價(jià)值。

正是由于發(fā)展規(guī)劃具有上述獨(dú)特的范式意義，它正在成為各國(guó)研究中國(guó)模式的重要抓手；而我國(guó)在發(fā)展規(guī)劃體系內(nèi)，也在不斷增加國(guó)際化的內(nèi)容。中國(guó)近年來(lái)的發(fā)展規(guī)劃前期研究工作始終將外部環(huán)境變化作為重要變量加以深入研究。一些外向型經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省份在制定本省相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃過(guò)程中，尤為重視國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易環(huán)境甚至地緣政治安全環(huán)境的分析，要求對(duì)未來(lái)外部發(fā)展場(chǎng)景做分類預(yù)測(cè)并分級(jí)制定對(duì)策。北京、上海、廣州、深圳、成都、重慶等國(guó)際交往中心城市在制定五年發(fā)展規(guī)劃的過(guò)程中也普遍將提升城市國(guó)際化水平作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)，力爭(zhēng)在事關(guān)中國(guó)式現(xiàn)代化全局的戰(zhàn)略任務(wù)中取得重大突破。

從國(guó)際層面來(lái)看，中國(guó)的發(fā)展規(guī)劃理念正在與共建“一帶一路”倡議深度融合。例如，在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)能合作、工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)等方面，中國(guó)政府和企業(yè)善于將規(guī)劃思路貫徹到雙邊合作的具體領(lǐng)域，高度重視對(duì)接?xùn)|道國(guó)自身的“國(guó)家發(fā)展規(guī)劃”或“產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃”，以確保中國(guó)援建或投資的基礎(chǔ)設(shè)施能夠有效融入東道國(guó)的國(guó)家發(fā)展體系，使合作項(xiàng)目更符合東道國(guó)的長(zhǎng)期需求，減少合作阻力和“孤島效應(yīng)”。在多邊領(lǐng)域，中國(guó)通過(guò)在全球發(fā)展倡議框架下提供公共產(chǎn)品，為全球減貧、公共衛(wèi)生、氣候變化、綠色發(fā)展等中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)提供規(guī)劃思路，注重通過(guò)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）、世界銀行等平臺(tái)，分享中國(guó)在制定和實(shí)施專項(xiàng)領(lǐng)域規(guī)劃（如植樹(shù)造林、衛(wèi)生免疫等）方面的技術(shù)知識(shí)和治理經(jīng)驗(yàn)。此外，中國(guó)與全球南方國(guó)家的智庫(kù)之間正在探討聯(lián)合研究適合不同國(guó)情的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃模型、指標(biāo)體系和監(jiān)測(cè)評(píng)估方法，力爭(zhēng)形成具有普遍示范意義的發(fā)展規(guī)劃政策工具箱。

必須強(qiáng)調(diào)的是，中國(guó)的發(fā)展規(guī)劃是中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的產(chǎn)物，發(fā)展規(guī)劃的國(guó)際化不是為了輸出“中國(guó)模式”，更不是地緣政治工具，而是與世界共享中國(guó)發(fā)展背后的規(guī)劃理念、工具和方法。展望“十五五”，中國(guó)的發(fā)展規(guī)劃將始終是透明、開(kāi)放的，也必將從理論和實(shí)踐層面獲得更多的國(guó)際認(rèn)可。

（清華大學(xué)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究院 李治）