導(dǎo)讀

創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要空間載體。追本溯源，理清上海創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地設(shè)置的初衷，即有效服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與規(guī)范產(chǎn)業(yè)用地分類管理；結(jié)合政策工具演進(jìn)分析，評(píng)估政策目標(biāo)的明確性與連貫性，通過實(shí)際規(guī)劃建設(shè)情況的定量定性分析，評(píng)估政策實(shí)施的實(shí)際效用?？傮w來(lái)看，上海創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策較好地服務(wù)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但也存在少量以研發(fā)之名，行辦公之實(shí)的情況。最后，提出要在支持產(chǎn)業(yè)高效落地的導(dǎo)向下，更好地應(yīng)對(duì)技術(shù)發(fā)展和市場(chǎng)需求變化，創(chuàng)新剛彈結(jié)合的規(guī)劃土地管理要求。

本文字?jǐn)?shù)：10506字

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作者 | 歐陽(yáng)瑤瑤，徐瑋

上海市數(shù)字城市規(guī)劃研究中心

關(guān)鍵詞

創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地、規(guī)劃土地管理、政策工具、政策評(píng)估

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)用地供給政策成為供給側(cè)改革的重要組成，在推動(dòng)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)等方面發(fā)揮著重要作用，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策應(yīng)運(yùn)而生。上海于2011年新增了創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的單獨(dú)地類即研發(fā)用地，并以2013年發(fā)布的《關(guān)于增設(shè)研發(fā)總部類用地相關(guān)工作的試點(diǎn)意見》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)意見》）為起點(diǎn)，開始了在較系統(tǒng)的政策文件指導(dǎo)下的持續(xù)實(shí)踐，研發(fā)用地為創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有效的土地供給。在超大城市資源環(huán)境緊約束將長(zhǎng)期存在、房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展進(jìn)入新周期、新科技帶來(lái)新動(dòng)能和新賽道的背景下，有必要對(duì)施行十余年的研發(fā)用地相關(guān)政策進(jìn)行綜合評(píng)估，為政策完善提供參考。

01

政策工具與政策評(píng)估

1.1 政策工具分類

政策工具是政府機(jī)構(gòu)通過某種手段或途徑實(shí)現(xiàn)政府行為的調(diào)節(jié)機(jī)制，也是政府推動(dòng)和實(shí)施政策的首要手段[1]。土地是城市發(fā)展的空間載體，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開土地要素的有效供給，地方政府依托政策工具，合理配置土地資源，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。Rothwell & Zegweld (1981)依據(jù)政策的作用方式與功能導(dǎo)向，政策工具可分為供給型、需求型和環(huán)境型，這一維度的劃分，很好地揭示了政策的內(nèi)在結(jié)構(gòu)以及不同類型政策的作用范圍。

供給型政策工具是指政府通過自上而下各種方式的支持，直接作用于生產(chǎn)要素，擴(kuò)大有效供給力度的手段[2]，多從土地供給、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、空間形態(tài)、公共服務(wù)等方面著手，為創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地提供支撐。需求型政策工具主要作用于市場(chǎng)維度[3]，通過降低使用成本、實(shí)施補(bǔ)貼等方式，提高對(duì)政策對(duì)象的拉動(dòng)力，表現(xiàn)為對(duì)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的貨幣補(bǔ)貼、實(shí)物補(bǔ)貼等。環(huán)境型政策工具是指政府通過目標(biāo)規(guī)劃、金融、稅收和法規(guī)管制等方式從側(cè)面影響政策對(duì)象[3]。綜合考慮政策目標(biāo)、政策環(huán)境、資源限制等因素，一個(gè)政策文本常兼容多個(gè)政策工具，以實(shí)現(xiàn)政策效用最大化。

1.2 政策評(píng)估

對(duì)政策工具進(jìn)行評(píng)估是政策制定者了解政策實(shí)際效能，進(jìn)行政策制定和優(yōu)化的重要支撐。國(guó)內(nèi)外學(xué)者從多元視角對(duì)政策評(píng)估進(jìn)行了研究，主要集中在內(nèi)涵界定、模式構(gòu)建、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定以及評(píng)估方法等維度。林水波[4]等人認(rèn)為，政策評(píng)估涉及政策方案制定、執(zhí)行、結(jié)果全過程，通過全面系統(tǒng)研究，對(duì)政策設(shè)計(jì)的完整性與周密性予以論證，深入考察政策執(zhí)行的實(shí)際情形，以判定其與預(yù)設(shè)政策目標(biāo)及方向的一致性程度，并闡釋社會(huì)干預(yù)政策所產(chǎn)生的效應(yīng)。薩茨曼是較早研究政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者之一,他提出政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可從五個(gè)方面考量，即工作量、工作量、效率、執(zhí)行過程、績(jī)效、績(jī)效充分性[5]。隨著政策科學(xué)的發(fā)展與多領(lǐng)域技術(shù)工具的引入，政策評(píng)估方法不斷創(chuàng)新拓展，包括實(shí)驗(yàn)室法、回歸分析法、成本-效益分析法[6]以及訪談?wù){(diào)研法等，概括下來(lái)可分為定量評(píng)估，即根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，計(jì)算評(píng)估對(duì)象的有關(guān)指標(biāo)和數(shù)值并進(jìn)行分析，此類方法能較好地保證評(píng)估結(jié)果的客觀性；定性評(píng)估，通過對(duì)政策進(jìn)行觀察、分析、調(diào)研，對(duì)政策的相關(guān)性質(zhì)直接做出判定，該方法可彌補(bǔ)定量評(píng)估所無(wú)法展示的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)以及政策與效果之間因果關(guān)系。

政策本身的復(fù)雜性、長(zhǎng)周期性與系統(tǒng)性，使得全程追溯和全要素評(píng)價(jià)較困難且成本偏高，因此本文選取兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，即創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃土地政策工具與政策目標(biāo)的關(guān)系、實(shí)際政策效用評(píng)估，綜合采用定性與定量評(píng)估，對(duì)上海創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的整體情況開展研究。

02

上海創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的

演進(jìn)邏輯與設(shè)置初衷

創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地在上海市的規(guī)劃用地分類中對(duì)應(yīng)“科研設(shè)計(jì)用地（C65）”，一般被稱為研發(fā)用地。以地類劃分為標(biāo)志，研發(fā)用地的演進(jìn)可分為三個(gè)階段：

圖1 上海市研發(fā)用地發(fā)展歷程示意圖

資料來(lái)源：筆者自繪

2.1 階段一：2010年前，放寬工業(yè)用地（M）容積率滿足研發(fā)需求

中心城關(guān)注存量工業(yè)用地功能轉(zhuǎn)型，通過放寬工業(yè)用地容積率指標(biāo)，為工業(yè)用地?zé)o需調(diào)整用地性質(zhì)便轉(zhuǎn)型為信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)提供可能1。區(qū)關(guān)注在新增工業(yè)用地內(nèi)兼容設(shè)置，對(duì)于帶有研發(fā)、中試等綜合內(nèi)容的工業(yè)用地，容積率在工業(yè)用地1.5的基礎(chǔ)上可提高至3.02。該階段，研發(fā)需求還處于萌芽或初始階段，政策初期較為可控，但隨著時(shí)間的推移，逐漸出現(xiàn)了部分企業(yè)利用容積率增加，建設(shè)用于出租的辦公樓宇。該項(xiàng)面上適用的政策，對(duì)招拍掛的辦公市場(chǎng)帶來(lái)了較大沖擊，也造成了工業(yè)園區(qū)內(nèi)工業(yè)、辦公、研發(fā)等相互混雜、難以管理的局面[7]。

2.2 階段二：2011-2013年，新增地類M4和C65

為應(yīng)對(duì)日漸增大的研發(fā)需求與上一階段的問題，上海將研發(fā)從工業(yè)用地中拆分出來(lái)，對(duì)產(chǎn)業(yè)功能分類管理。一方面，新增與研發(fā)相關(guān)的地類，即工業(yè)研發(fā)用地（M4）和科研設(shè)計(jì)用地（C65）。另一方面，提出初步的規(guī)劃土地管理要求，包括整體控制工業(yè)用地提高容積率3，管控實(shí)際使用功能，以堵住工業(yè)用地做辦公的出口，從而引導(dǎo)企業(yè)選用相應(yīng)地類。該階段，研發(fā)需求日漸擴(kuò)大，上海開始了對(duì)研發(fā)的規(guī)范化管理，但相應(yīng)要求主要集中在用地分類，土地管理要求較為初步，規(guī)劃布局與規(guī)模尚無(wú)系統(tǒng)思考，同時(shí)“工業(yè)研發(fā)用地”和“科研設(shè)計(jì)用地”在實(shí)際選用時(shí)較難抉擇。

2.3 階段三：2013年至今，地類歸并為C65，不斷優(yōu)化規(guī)土管理要求

2013年，上海發(fā)布《試點(diǎn)意見》，該文件是研發(fā)用地的首個(gè)完整文件。它將研發(fā)地類統(tǒng)一表達(dá)為科研設(shè)計(jì)用地（C65），形成系統(tǒng)的規(guī)土管理要求，包括明確的規(guī)劃要求、嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入、適應(yīng)性的供地方式、引導(dǎo)性的土地價(jià)格、限制性的轉(zhuǎn)讓政策、獎(jiǎng)懲性的分階段履約評(píng)估制度等。后續(xù)，為加快上?？苿?chuàng)中心建設(shè)，又以該文件為基礎(chǔ)，結(jié)合市場(chǎng)與管理需求，出臺(tái)了一系列優(yōu)化政策。該階段強(qiáng)調(diào)對(duì)研發(fā)用地的全生命周期管理，通過一套較為可控的、確保土地適配的機(jī)制，為真正具有研發(fā)需求的項(xiàng)目提供了大力支撐。

綜上，上海研發(fā)用地設(shè)置的初衷可總結(jié)為兩方面：一是有效服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過增設(shè)研發(fā)用地，在區(qū)位條件較好、土地價(jià)值較高的地區(qū)，以研發(fā)用地降低土地租金，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新發(fā)展。二是規(guī)范產(chǎn)業(yè)用地分類管理，避免部分企業(yè)利用工業(yè)用地容積率增加，建設(shè)辦公樓出租，沖擊商辦市場(chǎng)，同時(shí)加強(qiáng)全周期的監(jiān)管，確保真正用于研發(fā)。

03

政策工具與政策目標(biāo)的一致性評(píng)估

政府制定政策的出發(fā)點(diǎn)是考慮長(zhǎng)期收益與短期收益的平衡[8]，對(duì)于新興事物，一個(gè)或一套同期政策通常難以達(dá)成預(yù)期目標(biāo)，往往需要經(jīng)歷動(dòng)態(tài)調(diào)整方可契合發(fā)展需求。在此過程中，“政策波動(dòng)”與“企業(yè)選擇”相互交織，構(gòu)成了多輪博弈格局，本質(zhì)上這一過程可視為一種“議價(jià)”機(jī)制[9]。政府需依據(jù)特定政策在市場(chǎng)中引發(fā)的反饋信息，對(duì)政策內(nèi)容予以針對(duì)性的調(diào)整和優(yōu)化。通過梳理2013年以來(lái)，上海出臺(tái)的一系列研發(fā)用地相關(guān)政策，聚焦規(guī)劃土地政策工具，評(píng)估與研發(fā)用地設(shè)置目標(biāo)的關(guān)系。

3.1 供給型政策工具

3.1.1 用地內(nèi)涵上兼顧服務(wù)生產(chǎn)與服務(wù)辦公

上海的研發(fā)用地自誕生之初便蘊(yùn)含著雙重內(nèi)涵。據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，2011年版的《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》將研發(fā)類用地分為M4（工業(yè)研發(fā)用地）和C65（科研設(shè)計(jì)用地）。其中，M4與工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)有較直接關(guān)聯(lián)的，用于各類產(chǎn)品及其技術(shù)的研發(fā)、中試等設(shè)施的用地；C65是不直接服務(wù)工業(yè)生產(chǎn)，而是應(yīng)對(duì)各類新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的空間需求，但較行政辦公、商務(wù)辦公又具有更強(qiáng)的專業(yè)性與技術(shù)性的用地，如科學(xué)研究、勘測(cè)設(shè)計(jì)、觀察測(cè)試、科技信息、科技咨詢等。目前，在規(guī)劃層面，這兩重內(nèi)涵已合并，統(tǒng)一采用科研設(shè)計(jì)用地（C65）表達(dá)，并將研發(fā)總部功能也納入其中，以提高對(duì)全球研發(fā)總部的吸引，但在土地層面，仍細(xì)分為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類研發(fā)用地、通用類研發(fā)用地。可見，上海研發(fā)地類是既兼顧服務(wù)直接面向生產(chǎn)的研發(fā)和服務(wù)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，又關(guān)注研發(fā)能級(jí)，通過新增地類的方式保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展需求，規(guī)范用地管理。

3.1.2 逐步放寬對(duì)布局與規(guī)模的限制

研發(fā)用地設(shè)立之初，確立了“嚴(yán)格限制規(guī)模、適度發(fā)展研發(fā)總部類產(chǎn)業(yè)”的基調(diào)，原則上僅允許在試點(diǎn)的104區(qū)域內(nèi)新增以及存量轉(zhuǎn)型為研發(fā)用地。隨著“上海2035總規(guī)”批復(fù)，為支持產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，研發(fā)用地的規(guī)劃管理變得相對(duì)寬松，與對(duì)商辦、住宅等經(jīng)營(yíng)性地類的上限管控不同，單元層次規(guī)劃對(duì)研發(fā)用地布局與規(guī)模均不做強(qiáng)制性管控，控詳規(guī)劃層面也在遵循向產(chǎn)業(yè)區(qū)塊集中的原則下，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求確定。隨著產(chǎn)業(yè)支撐力度的加大，上?？苿?chuàng)中心的建設(shè)，上海對(duì)研發(fā)用地布局與規(guī)模的要求逐漸放松，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了充足的用地保障。

3.1.3 規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)在兼顧土地高質(zhì)量利用和拉開商辦用地差距之間尋找平衡

研發(fā)用地的容積率和高度一直介于工業(yè)和商辦之間，穩(wěn)定在上限3.0和50m，這體現(xiàn)了政策試圖在集約節(jié)約用地和拉開與商辦用地差距之間尋找平衡。在集約節(jié)約方面，研發(fā)用地的容積率始終高于工業(yè)用地，其中通用類研發(fā)更是強(qiáng)調(diào)管控容積率下限以適應(yīng)土地高質(zhì)量利用4；在處理好與商辦關(guān)系方面，既明確了3.0的上限，也要求容積率的確定應(yīng)符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、地區(qū)規(guī)劃控制。近年來(lái)，又進(jìn)一步強(qiáng)化了指標(biāo)的彈性適應(yīng)，即明確對(duì)有特定需求的項(xiàng)目可按需確定規(guī)劃指標(biāo)。

3.1.4 提高兼容比例適應(yīng)融合發(fā)展需求

最初，研發(fā)用地可兼容10%的公寓、專家樓與公共服務(wù)設(shè)施；2017年起，上海市開始嘗試擴(kuò)大兼容比例至15%；2020年起，兼容比例擴(kuò)大為30%，并明確配套設(shè)施分為產(chǎn)業(yè)用途和生活配套設(shè)施兩類5；2023年為激發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，針對(duì)規(guī)劃編制階段疊加了產(chǎn)業(yè)融合管理要求的研發(fā)用地，實(shí)施中地塊用地性質(zhì)可在工業(yè)、研發(fā)和倉(cāng)儲(chǔ)間進(jìn)行轉(zhuǎn)換或混合設(shè)置6。可見，政策通過不斷提高研發(fā)用地兼容比例，來(lái)順應(yīng)產(chǎn)業(yè)多業(yè)態(tài)融合發(fā)展趨勢(shì)，引導(dǎo)更加多元的混合。

3.2 需求型政策工具

需求型政策工具通過刺激和引導(dǎo)市場(chǎng)需求，相關(guān)的規(guī)劃土地政策主要體現(xiàn)在土地出讓價(jià)格與方式上，即通過一定的地價(jià)傾斜和出讓方式的排他性，促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。研發(fā)用地的地價(jià)可由區(qū)政府集體決策，在基準(zhǔn)地價(jià)的基礎(chǔ)上，以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高土地績(jī)效為目標(biāo)，地價(jià)的最終確定給了各區(qū)更多集體決定的空間。為使產(chǎn)業(yè)用地匹配更加適合的主體，在土地獲取方式上進(jìn)行傾斜，包括園區(qū)平臺(tái)和領(lǐng)軍企業(yè)在獲取通用類研發(fā)用地也可采用帶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目掛牌獲取等（見表1）。

表1 歷年地價(jià)與土地出讓方式的變化

資料來(lái)源：筆者根據(jù)上海歷年產(chǎn)業(yè)用地政策發(fā)文整理

3.3 環(huán)境型政策工具

3.3.1 通過自持比例穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展

為防止產(chǎn)業(yè)空心化，保障產(chǎn)業(yè)的連貫性和穩(wěn)定性，上海研發(fā)用地一向都有較高較嚴(yán)格的持有比例要求，包括要求產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類研發(fā)用地需整體持有，這也是該類用地可以排他性的土地出讓方式和更優(yōu)惠的地價(jià)獲得土地的一種約束和責(zé)任；嚴(yán)格管控通用類研發(fā)的持有比例，始終要求自持物業(yè)不得少于70%。2018年，通過限定直接轉(zhuǎn)讓的比例、鼓勵(lì)先租后售，確保承租人產(chǎn)業(yè)績(jī)效與研發(fā)投入門檻等要求的基礎(chǔ)上，適當(dāng)放寬了園區(qū)平臺(tái)和領(lǐng)軍企業(yè)的通用類研發(fā)物業(yè)持有比例的要求，給與園區(qū)優(yōu)質(zhì)企業(yè)更多的彈性和自主性。

3.3.2 以全生命周期管理提高土地質(zhì)量效益

上海強(qiáng)調(diào)落實(shí)土地的全生命周期管理，全生命周期涵蓋項(xiàng)目的準(zhǔn)入篩選、過程管理和退出機(jī)制，依托土地出讓合同，管控研發(fā)用地的實(shí)際使用功能、稅收與項(xiàng)目投達(dá)產(chǎn)等指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)績(jī)效評(píng)估、分割轉(zhuǎn)讓要求等。上述政策工具在一定程度上確保了研發(fā)用地真正用于服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

04

研發(fā)用地政策的實(shí)施效用評(píng)估

歷經(jīng)十余年的發(fā)展，上海研發(fā)用地規(guī)模日漸擴(kuò)大，為創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)提供了有效的土地供給。在政策比較分析的基礎(chǔ)上，評(píng)估政策的實(shí)施效用，形成對(duì)政策理論與實(shí)踐層面的全面認(rèn)識(shí)。

4.1 總量規(guī)模略偏大

截至2024年底，全市已批控詳規(guī)劃中，規(guī)劃研發(fā)用地約占工業(yè)用地的13%，較深圳、廣州等國(guó)內(nèi)其他城市的10-15%的總量管控基本一致；全市已入庫(kù)的單元規(guī)劃，研發(fā)用地規(guī)模約占工業(yè)用地比例的17%，較控詳規(guī)劃有所增加，需重點(diǎn)關(guān)注規(guī)劃研發(fā)用地總量。

4.2 空間布局與規(guī)劃導(dǎo)向基本一致

從空間布局來(lái)看，規(guī)劃研發(fā)用地基本都位于開發(fā)邊界內(nèi)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，超98%的研發(fā)用地位于開發(fā)邊界外；呈現(xiàn)出向劃定的產(chǎn)業(yè)區(qū)塊集中的趨勢(shì)，約四成的用地位于產(chǎn)業(yè)區(qū)塊內(nèi)，產(chǎn)業(yè)區(qū)塊外零星分散布局了約60%的規(guī)劃研發(fā)用地，其中CAZ、城市副中心、新城中心等城市核心功能區(qū)域內(nèi)也存在少量的規(guī)劃研發(fā)用地，占比約6%；規(guī)劃研發(fā)用地多遠(yuǎn)離軌交站點(diǎn)布局，約10%的研發(fā)用地位于軌交站點(diǎn)600m范圍內(nèi)。可見，研發(fā)用地的布局有考慮向產(chǎn)業(yè)區(qū)塊集中，并將臨近軌交站點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)區(qū)位讓渡給商業(yè)辦公等功能。

4.3 實(shí)際使用體現(xiàn)了支持服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向

根據(jù)三調(diào)數(shù)據(jù)，研發(fā)用地的實(shí)際使用體現(xiàn)了支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向，但也存在部分“商辦化”的情形。從土地供應(yīng)的行業(yè)信息來(lái)看，截至2022年第三季度，在統(tǒng)計(jì)的有明確行業(yè)投向信息的研發(fā)用地中，約3/4投放在主導(dǎo)行業(yè)或戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，如研究和試驗(yàn)發(fā)展、軟件和新興技術(shù)行業(yè)、計(jì)算機(jī)通信等；其他多集中于紡織服裝、服飾業(yè)、通用設(shè)備制造等的研發(fā)辦公。從三調(diào)實(shí)際使用來(lái)看，已建成的研發(fā)用地中，有近1/3的被認(rèn)定為商辦用途。

表2 供應(yīng)研發(fā)用地三調(diào)用途情況

資料來(lái)源：筆者根據(jù)“三調(diào)”數(shù)據(jù)整理

4.4 開竣工情況較好，但投達(dá)產(chǎn)履約率有待提升

在累積供應(yīng)的200余幅研發(fā)用地中，項(xiàng)目的開工履約率接近100%，竣工履約率偏低不足70%。盡管投達(dá)產(chǎn)履約率不高，但履約地塊的績(jī)效較好，有產(chǎn)值數(shù)據(jù)的地塊中僅1幅的實(shí)際產(chǎn)值低于合同約定，這與項(xiàng)目建設(shè)完成、產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入正常通道仍需一定周期有較大關(guān)系。

4.5 對(duì)商辦用地產(chǎn)生了一定壓力

研發(fā)的供應(yīng)流量、租金水平均對(duì)周邊的商辦造成了一定壓力。從土地供應(yīng)來(lái)看，因市場(chǎng)需求等現(xiàn)實(shí)原因，近年來(lái)研發(fā)用地年度供應(yīng)規(guī)模均超過1平方公里，并且已接近甚至超過當(dāng)年度商辦用地供應(yīng)規(guī)模。以典型區(qū)域嘉定新城為例，2014年-2021年第三季度陸續(xù)供應(yīng)了21公頃商辦用地，此后無(wú)商辦用地供應(yīng)，2021-2022年則供應(yīng)了3幅、5.6公頃研發(fā)用地。從租金水平來(lái)看，研發(fā)用地地價(jià)較商辦大大降低，因此同等條件下租金水平存在明顯優(yōu)勢(shì)。比如位于青浦工業(yè)園區(qū)周邊辦公監(jiān)測(cè)點(diǎn)的監(jiān)測(cè)租金在2015-2018年間逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)，但自2019年云輪科創(chuàng)園建成運(yùn)營(yíng)后，租金水平明顯停止增長(zhǎng)甚至偶有回落。

4.6 企業(yè)對(duì)研發(fā)用地政策持整體認(rèn)可態(tài)度

通過對(duì)張江產(chǎn)業(yè)社區(qū)的復(fù)星產(chǎn)業(yè)園區(qū)、聯(lián)想總部園、皓元醫(yī)藥、格科微電子等企業(yè)進(jìn)行踏勘和座談，企業(yè)整體認(rèn)為研發(fā)用地較好地發(fā)揮了服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，容積率、高度等指標(biāo)的設(shè)定也都較好地滿足了產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，同時(shí)針對(duì)居住配套、研發(fā)建筑標(biāo)準(zhǔn)、綠化率、環(huán)保要求等方面，提出政策優(yōu)化的需求。

表3 典型園區(qū)的需求梳理

資料來(lái)源：筆者根據(jù)調(diào)研訪談?wù)?/p>

05

政策完善建議

5.1 政策建議

根據(jù)政策目標(biāo)的一致性分析與實(shí)施效用評(píng)估，上海研發(fā)用地的管理要求相對(duì)完善，對(duì)加快高能級(jí)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引入、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面也發(fā)揮了積極的支撐保障作用，但因監(jiān)管有效手段不足，也存在部分研發(fā)用地“多點(diǎn)開花”、“用非所用”的情形，可能對(duì)全市商辦市場(chǎng)帶來(lái)不利影響。在遵循支持產(chǎn)業(yè)高效落地的初衷導(dǎo)向下，為更好地應(yīng)對(duì)技術(shù)發(fā)展和市場(chǎng)需求變化，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性，激發(fā)城市活力，可從以下幾方面創(chuàng)新剛彈結(jié)合的規(guī)土管理要求。

在規(guī)劃管理層面，建立產(chǎn)業(yè)用地的大類管控，即通過用途轉(zhuǎn)換負(fù)面清單，完善研發(fā)用地用途轉(zhuǎn)換規(guī)則，允許負(fù)面清單以外的用途比例按合同約定自由轉(zhuǎn)換，以更加柔性的管控激活創(chuàng)新。在土地管理層面，在把控總量的基礎(chǔ)上，完善流量管理，即綜合考慮研發(fā)用地與工業(yè)、商辦的合理比例關(guān)系，同時(shí)結(jié)合市場(chǎng)反饋情況，確定下一年度的研發(fā)用地的供應(yīng)計(jì)劃。在建設(shè)管理層面，可通過限定樓板承重、貨梯需求、單套套內(nèi)最小建筑面積等，以建設(shè)形態(tài)限制具體用途，確保建筑物為研發(fā)使用；另一方面針對(duì)單地塊綠化率過高的情形，允許在滿足一定條件的情形下，將單地塊綠地率指標(biāo)在園區(qū)統(tǒng)籌，如設(shè)置集中綠地等，同時(shí)鼓勵(lì)屋頂花園、建筑架空層的空中花園等形式，參考新加坡等地經(jīng)驗(yàn)將立體綠化按照系數(shù)折算計(jì)入綠地率指標(biāo)[10]；針對(duì)環(huán)保要求，可通過正面清單的形式，明確部分確實(shí)無(wú)污染的行業(yè)可參照商辦的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，無(wú)需考慮防護(hù)、隔離等方面要求。

5.2 總結(jié)與思考

研發(fā)是完善城市功能和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺的功能，研發(fā)用地的出現(xiàn)具有一定的必然性，反映在它是城市化和工業(yè)化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，國(guó)內(nèi)外相繼出現(xiàn)了各類與研發(fā)相關(guān)的城市功能，為此需要提供相應(yīng)的城市空間[11]。研發(fā)用地也較好地體現(xiàn)了政府和企業(yè)的協(xié)商，即政府讓利并引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，企業(yè)提高社會(huì)貢獻(xiàn)度以實(shí)現(xiàn)共贏，因此，各個(gè)調(diào)控要素也有必要在“收”“放”之間不斷調(diào)節(jié)，使新型產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控力度達(dá)到平衡[12]。再者，研發(fā)用地具有較強(qiáng)的過渡性，上海市研發(fā)的概念一直有兩層內(nèi)涵，即服務(wù)于工業(yè)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類研發(fā)和適用于新型辦公的相對(duì)低廉的通用類研發(fā)，隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的完善與穩(wěn)定，未來(lái)需要扶持的新興業(yè)態(tài)在絕對(duì)規(guī)模上或?qū)p少[13]，研發(fā)更需要遵循創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈相結(jié)合的模式，更多地依附于工業(yè)用地，規(guī)劃管理也可從小類管控向大類管控轉(zhuǎn)變，如上海市2023年底發(fā)布的產(chǎn)業(yè)多業(yè)態(tài)融合政策。產(chǎn)業(yè)發(fā)展充滿了不確定性，政策實(shí)施也受多方面因素影響，本研究從規(guī)劃土地管理的視角對(duì)政策制定和效用進(jìn)行了初步研究，后續(xù)可依托更加量化的數(shù)據(jù)模型，從產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效應(yīng)等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

注釋&參考文獻(xiàn)（上滑查看全部）

注釋

注釋1 ：《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約利用工業(yè)用地、加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的若干意見》（滬規(guī)法〔2008〕866號(hào)）

注釋2：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地集約利用、合理核定郊區(qū)工業(yè)用地規(guī)劃指標(biāo)的意見》（滬規(guī)區(qū)[2008]287號(hào)）

注釋3：《關(guān)于貫徹住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《建設(shè)用地容積率管理辦法》有關(guān)控制性詳細(xì)規(guī)劃容積率管理的實(shí)施意見》（滬規(guī)土資詳〔2012〕403號(hào)）

注釋4：《關(guān)于上海市推進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量利用的實(shí)施細(xì)則（2020版）》（滬規(guī)劃資源用〔2020〕351號(hào)）

注釋5：《關(guān)于上海市推進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量利用的實(shí)施細(xì)則（2020版）》（滬規(guī)劃資源用〔2020〕351號(hào)）

注釋6：《關(guān)于促進(jìn)城市功能融合發(fā)展 創(chuàng)新規(guī)劃土地彈性管理的實(shí)施意見（試行）》（滬規(guī)劃資源詳〔2023〕449號(hào)）

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*本文為2025中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文

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