本文探討美國(guó)公共采購(gòu)伙伴關(guān)系的創(chuàng)新實(shí)踐，指出其是 21 世紀(jì)治理的新范式，因政府難以單靠自身提供公共服務(wù)、應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題，需政企及非盈利部門協(xié)同合作。文章界定了該伙伴關(guān)系的內(nèi)涵與特征，分析了采購(gòu)人力危機(jī)、采購(gòu)官角色轉(zhuǎn)變、IT 采購(gòu)需求等六大推動(dòng)其發(fā)展的核心趨勢(shì)。以佛羅里達(dá)州兩個(gè)案例展開(kāi)實(shí)證分析：交通局采用 “談判邀請(qǐng)” 模式采購(gòu)交通信息系統(tǒng)，奧蘭多家庭服務(wù)機(jī)構(gòu)以 “主導(dǎo)機(jī)構(gòu)” 模式開(kāi)展兒童福利服務(wù)合作，二者均體現(xiàn)了伙伴關(guān)系在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、信任協(xié)作上的優(yōu)勢(shì)。研究表明該模式為公共采購(gòu)提供新路徑，但其實(shí)施要求采購(gòu)從業(yè)者突破傳統(tǒng)，具備更高自主裁量能力。

1.引言

公共采購(gòu)并非發(fā)生在社會(huì)真空中。社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治趨勢(shì)在很大程度上定義了公共采購(gòu)發(fā)生的環(huán)境。在過(guò)去的70多年里，美國(guó)（US）在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治思維上的演變變化，極大地改變了政府運(yùn)作的方式，進(jìn)而也改變了公共采購(gòu)的執(zhí)行方式?！肮膊少?gòu)伙伴關(guān)系”似乎是在所謂“21世紀(jì)治理”中下一個(gè)演進(jìn)步驟。這個(gè)新的范式可以被視為直接政府方法與市場(chǎng)的結(jié)合體。

從20世紀(jì)30年代開(kāi)始，美國(guó)政府被視為解決大多數(shù)社會(huì)問(wèn)題的答案，尤其是市場(chǎng)失靈問(wèn)題。政府規(guī)模與社會(huì)需要解決的社會(huì)問(wèn)題的數(shù)量成正比增長(zhǎng)。政府主要通過(guò)公共雇員提供大部分活動(dòng)。因此，公共采購(gòu)的主要任務(wù)是獲取商品、物資和設(shè)備，以便公共雇員能夠成功履行他們的職責(zé)。

在20世紀(jì)70年代末和80年代，在許多人心中，政府開(kāi)始被視為問(wèn)題，而不是解決方案。英國(guó)首相瑪格麗特·撒切爾和美國(guó)總統(tǒng)羅納德·里根成為了這一觀點(diǎn)的倡導(dǎo)者。隨著蘇聯(lián)的崩潰和資本主義在全球范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)主義的“勝利”，人們對(duì)市場(chǎng)重拾信心。私有化、外包、公私競(jìng)爭(zhēng)、代金券以及其他工具（薩洛蒙，2002年）開(kāi)始在美國(guó)出現(xiàn)，這些措施構(gòu)成了一個(gè)“重塑的、具有企業(yè)家精神的政府”（奧斯本和蓋布勒，1992年）。這種新方法基于這樣一種信念：即可以利用競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)力量來(lái)服務(wù)于公共利益。隨著這種新的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治思維的出現(xiàn)，公共采購(gòu)的使命也隨之發(fā)生了變化。公共采購(gòu)的職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)椋和ㄟ^(guò)獨(dú)立承包商來(lái)促進(jìn)核心政府服務(wù)的提供。

20世紀(jì)90年代商業(yè)領(lǐng)域的過(guò)度行為（例如世通公司和安然公司事件）引發(fā)了美國(guó)公民對(duì)他們新建立起來(lái)的對(duì)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)力量的信任的質(zhì)疑。這種重新評(píng)估又引發(fā)了新一輪的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治層面的反思，并且讓人痛苦地意識(shí)到：如果政府不是解決問(wèn)題的辦法，市場(chǎng)也不是解決辦法，那么什么才是解決之道呢？進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)一種新的模式。在這種新模式下，公共采購(gòu)被鼓勵(lì)摒棄傳統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)方式，轉(zhuǎn)而采用更多的“關(guān)系型合同”模式（勞瑟，2003a；韋爾奇，2003）。據(jù)說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)采購(gòu)流程的關(guān)注應(yīng)該轉(zhuǎn)向更注重采購(gòu)目標(biāo)（凱爾曼，2004）。

這種新范式有諸多名稱：協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)、戰(zhàn)略聯(lián)盟、伙伴關(guān)系等等（阿格拉諾夫，2003年；格里本等人，2001年；薩拉蒙，2002年；貝利和庫(kù)尼，2000年）。然而，網(wǎng)絡(luò)治理的概念（戈德史密斯和埃格斯，2004年）可以說(shuō)最能抓住這一新范式的本質(zhì)。這些術(shù)語(yǔ)及其所代表的概念的共同之處在于，它們都在尋求政府與市場(chǎng)之間的中間地帶。這一新范式基于這樣一種信念：世界已變得過(guò)于復(fù)雜、相互依存度太高且充滿太多風(fēng)險(xiǎn)，政府不能僅僅依靠市場(chǎng)或自身來(lái)提供核心公共服務(wù)和解決社會(huì)問(wèn)題。用哥本哈根中心的話來(lái)說(shuō)（謝斯泰德，2003年，第89頁(yè)），無(wú)論是公共部門還是私營(yíng)部門，沒(méi)有任何單一的行為體擁有解決復(fù)雜多樣問(wèn)題所需的全面知識(shí)、全局視野、信息或資源。

新范式認(rèn)為，21世紀(jì)有效的治理需要政府、企業(yè)和非營(yíng)利（或第三）部門之間開(kāi)展非競(jìng)爭(zhēng)性的合作互動(dòng)，這種互動(dòng)旨在整合并利用這三個(gè)部門的集體力量和專業(yè)知識(shí)（例如，薩拉蒙，2002年；格里本等人，2001年）。將非營(yíng)利（第三）部門納入新范式，意味著把基于相似假設(shè)的“公民社會(huì)”和“社會(huì)資本”思想流派融入其中（例如，馬丁，2005年；羅賓遜，1997年）。

本文試圖通過(guò)公共采購(gòu)合作的方式，豐富關(guān)于公共、私營(yíng)和非營(yíng)利部門如何合作的認(rèn)知。首先，我們?cè)敿?xì)討論了公共采購(gòu)合作的特點(diǎn)，并將其與傳統(tǒng)政府采購(gòu)和合同方式進(jìn)行了對(duì)比。其次，我們認(rèn)為，隨著公共采購(gòu)和合同變得越來(lái)越復(fù)雜和風(fēng)險(xiǎn)增加，合作變得越來(lái)越必要。這里的因果關(guān)系是雙向的，復(fù)雜性產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)又產(chǎn)生復(fù)雜性。第三，我們提出，目前公共采購(gòu)和合同中的高度復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)改變了公共和私營(yíng)部門之間的互動(dòng)方式。我們認(rèn)為，建立在公共和私營(yíng)部門之間伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上的方法可能是唯一可行的解決方案。最后，我們提供了兩個(gè)案例，展示了佛羅里達(dá)州政府如何利用公共采購(gòu)合作來(lái)推進(jìn)其組織目標(biāo)，同時(shí)大膽地應(yīng)對(duì)復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

2.公共采購(gòu)合作伙伴關(guān)系的定義

目前沒(méi)有普遍認(rèn)可的“公共采購(gòu)合作伙伴關(guān)系”的定義。一般來(lái)說(shuō)，跨部門（公共和私營(yíng)）合作伙伴關(guān)系的定義并不容易確定；而且即使存在，它們?cè)诓煌貐^(qū)之間差異很大，特別是在跨越國(guó)際邊界時(shí)。盡管如此，仍有必要嘗試對(duì)這一術(shù)語(yǔ)進(jìn)行定義。

格里本等人（2001）對(duì)“伙伴關(guān)系”一詞給出了一個(gè)有用的定義，該定義既足夠?qū)挿?，又足夠精?zhǔn)，既能提供背景信息，又能確保清晰度，因此可作為公共采購(gòu)伙伴關(guān)系的定義：

來(lái)自公共部門、商業(yè)界和民間團(tuán)體（非營(yíng)利組織）等不同群體組合而成的個(gè)人和組織，他們建立自愿、互利、創(chuàng)新的合作關(guān)系，通過(guò)整合自身資源和能力來(lái)實(shí)現(xiàn)共同的社會(huì)目標(biāo)（第8頁(yè)）。

該定義顯然表明，這與過(guò)去公共采購(gòu)和合同中典型的、更為傳統(tǒng)的買方/賣方“獨(dú)立交易”關(guān)系有所不同。這種關(guān)系的變化帶來(lái)了諸多影響。例如，在傳統(tǒng)的公共采購(gòu)和合同關(guān)系中，政府試圖通過(guò)將盡可能多的履約失敗風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給承包商來(lái)應(yīng)對(duì)復(fù)雜性。然而，在伙伴關(guān)系中，各方應(yīng)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并分享收益。公共采購(gòu)伙伴關(guān)系改變了風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及風(fēng)險(xiǎn)管理的模式。在應(yīng)對(duì)復(fù)雜性以及明確伙伴關(guān)系內(nèi)部的角色與職責(zé)分配時(shí)，必須清晰識(shí)別并管理所有合作伙伴面臨的風(fēng)險(xiǎn)。在此新型伙伴關(guān)系中，合作伙伴之間的信任及其評(píng)估已成為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理不可或缺的組成部分。

在評(píng)論信任對(duì)于管理公私部門關(guān)系中的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)的重要性時(shí)，澳大利亞國(guó)民銀行的劉易斯（未注明日期）指出，公共采購(gòu)伙伴關(guān)系不能僅靠書(shū)面協(xié)議來(lái)體現(xiàn)。一份涵蓋所有方面和突發(fā)情況的詳細(xì)合同，其內(nèi)涵無(wú)法僅用合同條款來(lái)概括。因此，公共采購(gòu)伙伴關(guān)系“必須建立在信任的基礎(chǔ)上，就像所有成功的伙伴關(guān)系一樣”（劉易斯，未注明日期，第2頁(yè)）。在公共采購(gòu)伙伴關(guān)系中，信任所發(fā)揮的作用，恰如政府中的權(quán)威和市場(chǎng)中的價(jià)格；它是推動(dòng)行動(dòng)的潤(rùn)滑劑。

3.公共采購(gòu)伙伴關(guān)系的性質(zhì)

與更傳統(tǒng)的采購(gòu)和合同關(guān)系相比，公共采購(gòu)伙伴關(guān)系的形成和運(yùn)作方式有所不同。公共采購(gòu)伙伴關(guān)系的一些主要顯著特點(diǎn)包括：

·認(rèn)識(shí)到通過(guò)傳統(tǒng)方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)采購(gòu)的目標(biāo)或結(jié)果（NAPA，2003）。

·對(duì)于如何最好地實(shí)現(xiàn)采購(gòu)的目標(biāo)或結(jié)果存在更高的不確定性（Lawther，2003a）。

·風(fēng)險(xiǎn)程度更高（Hardcastle和Boothroyd，2003）。

·公共和私營(yíng)部門角色發(fā)生了顯著變化，包括責(zé)任共享，并認(rèn)識(shí)到合作伙伴必須平等對(duì)待對(duì)方（DeBlasio等，1999；Agranoff，2003）。

這些公共采購(gòu)合作伙伴關(guān)系的特征為公共采購(gòu)專業(yè)人士帶來(lái)了傳統(tǒng)采購(gòu)中不存在的管理和實(shí)施挑戰(zhàn)。

4.促進(jìn)公共采購(gòu)合作趨勢(shì)

近年來(lái)，美國(guó)幾個(gè)主要趨勢(shì)相結(jié)合，既促進(jìn)了人們對(duì)公共采購(gòu)合作的興趣增加，也促進(jìn)了其實(shí)際應(yīng)用的增多。這些主要趨勢(shì)包括：

1.政府采購(gòu)人員短缺危機(jī)

2.采購(gòu)官員角色的轉(zhuǎn)變

3.信息技術(shù)（IT）和知識(shí)創(chuàng)造合同

4.競(jìng)爭(zhēng)性的合同談判

5.風(fēng)險(xiǎn)管理

6.長(zhǎng)期合同的行政管理

4.1 政府采購(gòu)人員短缺危機(jī)

20世紀(jì)90年代可能被載入史冊(cè)，成為裁員減員的時(shí)代。在奧斯本和蓋布勒（1992年）告誡政府“導(dǎo)航而非劃船”之后，美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府機(jī)構(gòu)紛紛競(jìng)相看誰(shuí)能夠裁員減員最多、最快。裁員減員對(duì)公共采購(gòu)人員，尤其是聯(lián)邦采購(gòu)人員的影響尤為嚴(yán)重（馬丁，2002年）。例如，在1990年至2001年期間，美國(guó)國(guó)防部采購(gòu)人員減少了一半以上（美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局，2003年）。

盡管公共采購(gòu)領(lǐng)域開(kāi)始從縮減規(guī)模的經(jīng)歷中恢復(fù)過(guò)來(lái)，但它面臨著下一場(chǎng)人力危機(jī)：即將到來(lái)的人才流失（美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局，2003年）。關(guān)于2005年后美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)工作隊(duì)伍中符合退休條件的比例，各種估計(jì)從22%的低點(diǎn)到50%的高點(diǎn)不等（馬丁，2002年；甘斯勒，2002年；美國(guó)進(jìn)步政策研究所，2001年）。隨著這些專家離開(kāi)，許多聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)記憶也隨之消失。未來(lái)的公共采購(gòu)工作隊(duì)伍將規(guī)模更小，必須“更聰明地工作而不是更辛苦地工作”，“用更少做更多”，以彌補(bǔ)其規(guī)?？s小和專業(yè)知識(shí)減少的不足。公共采購(gòu)伙伴關(guān)系是應(yīng)對(duì)采購(gòu)工作隊(duì)伍危機(jī)的一種方式。通過(guò)與發(fā)展承包商的伙伴關(guān)系，政府可以通過(guò)與他人分擔(dān)部分工作責(zé)任而更有效率地工作。這樣，政府可以利用商業(yè)和非營(yíng)利（第三）部門的專長(zhǎng)和經(jīng)驗(yàn)。

4.2.公共采購(gòu)官員角色的變化

與此同時(shí)，公共采購(gòu)人員數(shù)量在減少，卻要承擔(dān)更多的工作，且資源有限；工作的本質(zhì)也在發(fā)生變化。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，公共采購(gòu)官員的工作已經(jīng)不再是以前的樣子了。正如Kelman（2004，第48頁(yè)）如此貼切地指出：“我們這些采購(gòu)人員被教導(dǎo)相信自己的工作是作為項(xiàng)目管理人員和承包商的警察力量——對(duì)于一些人來(lái)說(shuō)，因?yàn)榭偸钦f(shuō)“不”而變得不受歡迎，這成了他們的榮譽(yù)勛章?！比缃?，公共采購(gòu)官員被鼓勵(lì)與項(xiàng)目管理人員和承包商合作，尋找創(chuàng)造性的方法來(lái)表達(dá)：是的！

除了工作性質(zhì)的變化，公共采購(gòu)官員還發(fā)現(xiàn)自己正在新的合同領(lǐng)域工作。服務(wù)、信息技術(shù)和知識(shí)創(chuàng)造是公共采購(gòu)官員現(xiàn)在預(yù)期要采購(gòu)的合同專業(yè)領(lǐng)域的三個(gè)主要例子。IT合同的增長(zhǎng)可以說(shuō)是最大的挑戰(zhàn)。

服務(wù)合同、信息技術(shù)和知識(shí)創(chuàng)造都需要專業(yè)的合同知識(shí)和技能。今天的公共采購(gòu)工作人員應(yīng)該掌握所有這些合同技能領(lǐng)域，以及其他領(lǐng)域，并且要以創(chuàng)新的方式進(jìn)行操作。公共采購(gòu)合作代表了一種機(jī)制，可以通過(guò)獲取外部專業(yè)知識(shí)和技能來(lái)協(xié)助這些合同工作（格里本等人，2001年）。

4.3.簽訂信息技術(shù)合同

鑒于采購(gòu)IT服務(wù)常常定義不明確且性質(zhì)高度復(fù)雜，在成本上升、延誤以及最終產(chǎn)品不符合預(yù)期等方面存在很高的風(fēng)險(xiǎn)。從一開(kāi)始，公共采購(gòu)官員在處理IT采購(gòu)時(shí)就會(huì)面臨幾個(gè)障礙。技術(shù)的快速變化意味著在項(xiàng)目開(kāi)始時(shí)適用的軟件可能到項(xiàng)目結(jié)束時(shí)就不相關(guān)了。由于這些變化，確定適當(dāng)?shù)脑O(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)需求和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)可能是非常困難的。

同時(shí)，技術(shù)變革增加了在實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)和采購(gòu)目標(biāo)方面的創(chuàng)新和創(chuàng)造力。這種創(chuàng)新必須被負(fù)責(zé)做出采購(gòu)決策的政府人員所理解。危險(xiǎn)在于，在過(guò)程中，機(jī)構(gòu)人員可能會(huì)意識(shí)到軟件的不同能力，并希望進(jìn)行提高價(jià)格超出原始合同成本的改變。這些用戶需求的變化是項(xiàng)目延誤和成本超支的主要原因（Brown，2001）。

4.4 競(jìng)爭(zhēng)性合同談判

公共采購(gòu)伙伴關(guān)系的一個(gè)關(guān)鍵方面是，各方需心照不宣地認(rèn)識(shí)到，合作伙伴的選擇以及伙伴關(guān)系的具體界限必須經(jīng)過(guò)協(xié)商確定。從規(guī)范流程轉(zhuǎn)向共同商定目標(biāo)或成果，這就需要采用全新且不同的公共采購(gòu)方式。傳統(tǒng)的公共采購(gòu)（例如正式的密封投標(biāo)）假定所采購(gòu)的是標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一的物資、材料和設(shè)備，并且側(cè)重于將合同授予出價(jià)最低的投標(biāo)者，但這種方式往往無(wú)法取得最理想的結(jié)果。因此，需要有其他替代方法，允許在合同授予前和授予后進(jìn)行協(xié)商。在采購(gòu)諸如信息技術(shù)或知識(shí)創(chuàng)造等復(fù)雜服務(wù)時(shí)，由于無(wú)法制定詳細(xì)的合同規(guī)格，這意味著合同授予決策必須在綜合考慮成本和其他因素的基礎(chǔ)上做出。

一種這樣的替代方法是使用招標(biāo)書(shū)（RFP）。采用RFP方法時(shí)，公共采購(gòu)官員面臨著選擇“正確”合作伙伴的艱巨任務(wù)，即選擇能夠提供最佳服務(wù)的合作伙伴。選擇正確的合作伙伴面臨著眾多挑戰(zhàn)，因?yàn)椋?/p>

·私營(yíng)企業(yè)在前沿技術(shù)方面擁有更專業(yè)的知識(shí)。

·為實(shí)現(xiàn)招標(biāo)書(shū)中明確的目標(biāo)或成果，可能存在一系列潛在的方法，其中一些可能涉及未經(jīng)驗(yàn)證的技術(shù)（勞瑟，2003b）。

·對(duì)于以往應(yīng)用的技術(shù)如何進(jìn)行“定制”以滿足機(jī)構(gòu)的需求，往往缺乏清晰的認(rèn)識(shí)。

·一些私營(yíng)供應(yīng)商可能并不完全清楚如何最好地提供所要求的服務(wù)，但仍會(huì)對(duì)招標(biāo)書(shū)做出回應(yīng)，希望能在工作中學(xué)習(xí)。

雖然RFP（招標(biāo)書(shū)）程序是朝著正確方向邁出的重要一步，但它也存在局限性。理解和確定某些采購(gòu)需求所固有的復(fù)雜性意味著RFP方法并不總是提供足夠的靈活性，以允許公共采購(gòu)官員有效地與私營(yíng)部門組織合作。需要額外的方法，為公共采購(gòu)官員提供更多的靈活性和自主權(quán)。

4.5.風(fēng)險(xiǎn)管理

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在公共采購(gòu)合作中變得更重要、更困難。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生在任何決策的結(jié)果或后果被判斷為具有一定的不確定性時(shí)（博斯羅伊德和艾米特，1996年）。所有導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或結(jié)果的決策或決策組都有不同程度的不確定性和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)可以從低到高進(jìn)行測(cè)量的概念。在處理尖端服務(wù)、最先進(jìn)的IT或知識(shí)生成的新興世界時(shí)，使用傳統(tǒng)方法評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)是很困難的。那么，參與公共采購(gòu)合作的政府如何評(píng)估這些項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)呢？答案似乎是將傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理方法與對(duì)“信任”作為一種調(diào)節(jié)變量的新認(rèn)識(shí)相結(jié)合。合作伙伴能否相互信任，做好事情，并在合作中維護(hù)最佳利益？

在公共采購(gòu)合作的情況下，將風(fēng)險(xiǎn)分為三個(gè)一般類別是有用的：

1.實(shí)現(xiàn)合作伙伴目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)（例如，提供服務(wù)的成果）；

2.實(shí)現(xiàn)職能或項(xiàng)目目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)（例如，提供某項(xiàng)服務(wù)）；

3.提供服務(wù)過(guò)程中相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)（例如，成本、完成里程碑）（愛(ài)德華茲和鮑恩，2003）。

如圖1所示，當(dāng)公共采購(gòu)伙伴關(guān)系的項(xiàng)目目標(biāo)可以用有形產(chǎn)品來(lái)概念化時(shí)（見(jiàn)下圖Q2），并且清楚如何提供服務(wù)或產(chǎn)品，那么流程風(fēng)險(xiǎn)和目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)就較低。相反，例如在采購(gòu)高度復(fù)雜的系統(tǒng)時(shí)，由于流程的確定性較低，而且合作伙伴并不完全確定如何評(píng)判最終產(chǎn)品的有效性，那么流程風(fēng)險(xiǎn)和目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)都較高（Q4）。下面討論的iFlorida案例就是Q3的一個(gè)例子，因?yàn)槟繕?biāo)很明確——?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)包含旅游信息的網(wǎng)站——但創(chuàng)建該網(wǎng)站的過(guò)程卻具有高度的不確定性。

圖1.流程與目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

最后，歸類為Q1的項(xiàng)目存在于合作伙伴關(guān)系和過(guò)程目標(biāo)不確定的情況下，但在確定項(xiàng)目之前，各方就確定項(xiàng)目前的具體步驟已達(dá)成共識(shí)。

項(xiàng)目的性質(zhì)決定了必須管理和控制的風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)量和類型。在傳統(tǒng)的合同關(guān)系（Q2）中，風(fēng)險(xiǎn)盡可能轉(zhuǎn)移到私人承包商，因此公共部門不需要管理這些風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)水平顯著提高時(shí)，所有合作伙伴必須共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并通力合作以解決任何突發(fā)問(wèn)題，無(wú)論是澄清合作目標(biāo)，還是為服務(wù)/產(chǎn)品交付流程增添確定性。

4.6.長(zhǎng)期合同

許多公共采購(gòu)合作關(guān)系涉及長(zhǎng)期合作。這些長(zhǎng)期合作關(guān)系需要簽訂長(zhǎng)期合同。長(zhǎng)期合同（其中一些合同期限可達(dá)10年、15年甚至30年）給公共采購(gòu)整體帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，尤其對(duì)合同管理而言更是如此。

大多數(shù)政府合同關(guān)系本質(zhì)上是短期的，起止時(shí)間明確界定。而在公共采購(gòu)合作伙伴關(guān)系中，長(zhǎng)期關(guān)系所提供的靈活性往往更具吸引力。為了發(fā)揮實(shí)效，合作伙伴關(guān)系需要建立更加靈活、動(dòng)態(tài)且不斷發(fā)展的關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)合作伙伴關(guān)系和采購(gòu)的目標(biāo)或成果，通常需要減少對(duì)具體合同條款的拘泥，并在合同有效期內(nèi)更加重視溝通、對(duì)話、協(xié)商和妥協(xié)。

鑒于許多合作伙伴關(guān)系具有長(zhǎng)期性，私營(yíng)部門合作伙伴可能更愿意指出公共部門合作伙伴未預(yù)見(jiàn)到的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決辦法（Kelman，1990）。此外，如果預(yù)計(jì)為實(shí)現(xiàn)合作伙伴關(guān)系的目標(biāo)或成果所需的具體活動(dòng)在數(shù)量和類型上會(huì)隨時(shí)間變化，那么在預(yù)期建立長(zhǎng)期關(guān)系的情況下，所有合作伙伴都會(huì)更愿意接受這種變化。

5.案例示例

本節(jié)介紹兩個(gè)案例，均來(lái)自佛羅里達(dá)州的政府部門。一個(gè)案例從公共部門合作伙伴的角度審視了一個(gè)公共采購(gòu)合作項(xiàng)目；另一個(gè)則從私營(yíng)部門合作伙伴的角度進(jìn)行分析。這兩個(gè)案例是從作者所開(kāi)發(fā)的多個(gè)案例中挑選出來(lái)的，因?yàn)樗鼈冋故玖藙?chuàng)建公共采購(gòu)合作關(guān)系的創(chuàng)新方法，同時(shí)也解決了復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)和信任等問(wèn)題。

5.1.案例一——佛羅里達(dá)州交通部：“談判邀請(qǐng)函（ITN）”

當(dāng)“機(jī)構(gòu)無(wú)法具體界定工作范圍”時(shí)，佛羅里達(dá)州的法律表明可以使用ITN方法。ITN方法的主要特點(diǎn)如下：

1.每個(gè)私營(yíng)部門的提案都必須符合一般或功能性的規(guī)格；

2.評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)必須在政府的公告中明確界定；

3.可以進(jìn)行談判，以實(shí)現(xiàn)政府“最佳價(jià)值”。

在公共采購(gòu)合作中采用ITN方法時(shí)，成本應(yīng)作為次要考慮因素，政府和公共采購(gòu)官員應(yīng)更多地關(guān)注潛在私營(yíng)部門合作伙伴的技術(shù)專長(zhǎng)。在ITN方法下，服務(wù)范圍以及項(xiàng)目的全部成本應(yīng)在合同授予之前進(jìn)行談判。

在ITN流程下，允許兩種談判方法：?jiǎn)我徽勁谢虿⑿姓勁?。?duì)于單一談判方法，評(píng)估委員會(huì)對(duì)提出的私營(yíng)部門合作伙伴進(jìn)行評(píng)分和排名。然后政府與評(píng)分最高的提案者進(jìn)行談判。如果達(dá)成協(xié)議，就準(zhǔn)備合同。如果未能達(dá)成協(xié)議，則與評(píng)分第二高的提案者開(kāi)始談判，依此類推，直到最終與某一位潛在私營(yíng)部門合作伙伴達(dá)成協(xié)議。

采用并行談判方式時(shí)，會(huì)確定一份候選名單，但不對(duì)潛在的私營(yíng)部門合作伙伴進(jìn)行排名。然后，政府可以選擇修訂服務(wù)范圍。修訂后的服務(wù)范圍會(huì)重新分發(fā)給所有進(jìn)入候選名單的投標(biāo)方。隨后，會(huì)與候選名單上的所有投標(biāo)方同時(shí)進(jìn)行談判，以獲取各方的“最佳最終報(bào)價(jià)”（佛羅里達(dá)州運(yùn)輸部，2000年）。

選擇單一方法還是并行方法取決于多種因素，包括：

?預(yù)計(jì)用于談判的時(shí)間長(zhǎng)度，

?對(duì)入圍的潛在私營(yíng)部門合作伙伴能否提供該服務(wù)的信心，

?政府對(duì)該服務(wù)復(fù)雜性及所涉風(fēng)險(xiǎn)的了解程度，

?《招標(biāo)文件》（ITN）中概述的服務(wù)范圍在多大程度上指明了可實(shí)現(xiàn)的具體內(nèi)容。

佛羅里達(dá)州交通部（FDOT）已利用ITN采購(gòu)了先進(jìn)旅客信息系統(tǒng)（ATIS）。這些服務(wù)采用基于信息技術(shù)的軟件系統(tǒng)。ATIS包含信息系統(tǒng)，可通過(guò)多種方式向出行公眾及時(shí)提供有關(guān)交通擁堵的信息。一個(gè)ATIS包含四個(gè)主要部分：

?所收集并向公眾傳遞的信息內(nèi)容；

?信息收集流程與設(shè)備；

?數(shù)據(jù)收集或融合的軟硬件；

?信息傳播途徑（Hallenbeck，1998）。

與交通擁堵相關(guān)的數(shù)據(jù)可以從多個(gè)來(lái)源收集，包括警方事故報(bào)告（可通過(guò)廣播或網(wǎng)站獲?。?、嵌入高速公路的感應(yīng)線圈、向交通管理中心傳輸可視圖像的交通攝像頭、911中心、服務(wù)巡邏隊(duì)以及使用手機(jī)的出行者。這些數(shù)據(jù)會(huì)被轉(zhuǎn)換成易于理解的格式，例如語(yǔ)音信息，然后通過(guò)多種方式傳達(dá)給出行公眾，包括電話、公路咨詢廣播、設(shè)置在公路沿線的可變信息標(biāo)志以及網(wǎng)站信息。這些信息包含有關(guān)事故、道路施工、惡劣天氣狀況以及其他導(dǎo)致延誤的原因。

1999年，佛羅里達(dá)州南部FDOT的公共管理者們選擇了并行談判的方式，以便選擇一家私營(yíng)供應(yīng)商來(lái)從各種來(lái)源收集和融合交通數(shù)據(jù)，并將其傳播給旅行者。公共機(jī)構(gòu)已經(jīng)收集了一些數(shù)據(jù)，并且有廣泛的計(jì)劃來(lái)收集更多。擬議的合作伙伴關(guān)系還將導(dǎo)致一種非常需要的區(qū)域性方法，以幫助減少交通擁堵。

已發(fā)布了一份意向征求書(shū)（ITN），提案提交截止日期為1999年6月24日。私人供應(yīng)商將免費(fèi)為本地來(lái)電者提供英語(yǔ)和西班牙語(yǔ)的電話咨詢服務(wù)（佛羅里達(dá)州運(yùn)輸部，1999年）。2000年12月13日，智能路線服務(wù)公司簽署了合同，成為了私人合作伙伴。

單次談判的使用在佛羅里達(dá)州中部的“iFlorida”項(xiàng)目中得到了體現(xiàn)。2003年3月，美國(guó)聯(lián)邦公路管理局選擇了佛羅里達(dá)州來(lái)部署這個(gè)高度創(chuàng)新的項(xiàng)目。iFlorida的目標(biāo)是為主要區(qū)域高速公路提供高度集成的交通擁堵信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)利用多個(gè)數(shù)據(jù)源，包括佛羅里達(dá)州公路巡邏隊(duì)的交通事故報(bào)告和奧蘭多橙縣高速公路管理局管理的收費(fèi)公路交通狀況。需要一家私營(yíng)合作伙伴來(lái)構(gòu)建基于軟件的條件系統(tǒng)，將所有數(shù)據(jù)源融合在一起，并將信息放置在一個(gè)供公眾訪問(wèn)的網(wǎng)站上。

2003年9月9日發(fā)布了一份ITN文件。對(duì)七個(gè)響應(yīng)的投標(biāo)進(jìn)行了評(píng)估，到2003年10月20日，形成了一份包含三個(gè)私營(yíng)提案人的簡(jiǎn)短名單。2003年12月8日和9日與Castle Rock Consultants（CRC）進(jìn)行了談判。這些談判證明是成功的，合同于2004年1月12日簽訂。

談判達(dá)成了多個(gè)目標(biāo)，進(jìn)一步強(qiáng)化了公共部門和私營(yíng)部門合作伙伴共同協(xié)作的必要性。公共部門合作伙伴強(qiáng)調(diào)了在2005年5月1日這一最終驗(yàn)收截止日期前完成任務(wù)的重要性，并暗示CRC可能需要調(diào)整其測(cè)試計(jì)劃，以確保能按時(shí)完成最終任務(wù)。

解決問(wèn)題的流程也是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。在軟件開(kāi)發(fā)和測(cè)試過(guò)程中，鼓勵(lì)CRC建立一個(gè)日志，記錄問(wèn)題的發(fā)生和解決情況。同時(shí)，還要求CRC找出功能需求中難以實(shí)現(xiàn)的方面。如果事實(shí)證明滿足某項(xiàng)特定要求或解決某個(gè)問(wèn)題難度太大或成本過(guò)高，且該要求或問(wèn)題優(yōu)先級(jí)較低，公共部門的管理人員可能會(huì)放棄這項(xiàng)要求。

在獲得南佛羅里達(dá)ATIS服務(wù)與上述討論的iFlorida條件合同之間存在著關(guān)鍵性的差異。

首先，1999年先進(jìn)交通信息系統(tǒng)（ATIS）的部署還處于起步階段。并非所有收集數(shù)據(jù)所需的技術(shù)都已在其他地方得到應(yīng)用。參與南佛羅里達(dá)ATIS項(xiàng)目投標(biāo)的三家私營(yíng)承包商都提出了不同的數(shù)據(jù)收集方法（勞瑟，2003b）。因此，與4年后參與iFlorida項(xiàng)目的同行相比，1999年公共管理者對(duì)尚未被驗(yàn)證的方法信心不足。

其次，盡管私營(yíng)承包商將提供軟件作為南佛羅里達(dá)數(shù)據(jù)融合與傳播過(guò)程的基礎(chǔ)，但人工操作員將通過(guò)網(wǎng)站、收音機(jī)和電話“收集”數(shù)據(jù)，并通過(guò)電話和網(wǎng)站發(fā)布這些信息。這種人工操作員的使用不需要像iFlorida項(xiàng)目那樣對(duì)軟件進(jìn)行定制。

第三，南佛羅里達(dá)同時(shí)進(jìn)行的談判會(huì)議對(duì)ATIS系統(tǒng)開(kāi)發(fā)過(guò)程的關(guān)注遠(yuǎn)不如對(duì)信息傳播的條件和方式的關(guān)注。從一次談判會(huì)議中收集到的信息被用于促使其他投標(biāo)者做出承諾和改變其提供的內(nèi)容。具體而言，發(fā)生了兩大變化：

1.運(yùn)營(yíng)時(shí)間已調(diào)整為每周7天，每天24小時(shí)；

2.增加了通過(guò)電視播報(bào)交通信息。

實(shí)際發(fā)生的變化在最后和“最佳出價(jià)”截止日期之前已經(jīng)告知了提議者。1999年，全國(guó)范圍內(nèi)只有少數(shù)ATIS系統(tǒng)。通過(guò)并行談判，評(píng)審員對(duì)服務(wù)交付過(guò)程有了更多了解，并對(duì)合同授予能最好滿足合作伙伴目標(biāo)的公司的信心增強(qiáng)。

相比之下，五年后，對(duì)ATIS系統(tǒng)創(chuàng)建和部署的經(jīng)驗(yàn)大大增加。公共管理者已經(jīng)更清晰地確定了服務(wù)范圍，并且沒(méi)有期望需要進(jìn)行變化。此外，合同授予了一家公司，該公司在15個(gè)其他州展示了類似的成功部署。因此，公共管理者對(duì)服務(wù)能夠如承諾的那樣提供感到更加自信。

案例示例說(shuō)明了為達(dá)成ATIS相關(guān)目標(biāo)進(jìn)行談判的必要性。在兩個(gè)案例中，由于基于IT的系統(tǒng)提供了一種之前不可用的新服務(wù)，公私合作伙伴對(duì)如何構(gòu)建系統(tǒng)都感到不確定。只有通過(guò)高度依賴合作和信任的過(guò)程，才能實(shí)現(xiàn)合作伙伴的目標(biāo)。

5.2.案例二——奧蘭多都會(huì)區(qū)家庭服務(wù)項(xiàng)目：“牽頭機(jī)構(gòu)模式”

在公共服務(wù)領(lǐng)域，外包業(yè)務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)與社區(qū)照護(hù)模式的推廣產(chǎn)生了交集。例如，佛羅里達(dá)州立法機(jī)構(gòu)已規(guī)定采用外包模式，以此作為推動(dòng)社區(qū)照護(hù)服務(wù)發(fā)展的一種手段。佛羅里達(dá)州立法機(jī)構(gòu)還規(guī)定，社區(qū)照護(hù)服務(wù)需通過(guò)“牽頭機(jī)構(gòu)”來(lái)落實(shí)。外包業(yè)務(wù)、社區(qū)照護(hù)模式和牽頭機(jī)構(gòu)這三者相互作用，在佛羅里達(dá)州催生了一些頗具特色的公共采購(gòu)合作模式。

社區(qū)護(hù)理是一種超越私有化和外包的理念，它為兒童和家庭提供全面整合的服務(wù)模式（Kurth等人，2003年）。許多州（例如亞利桑那州、伊利諾伊州、堪薩斯州）以及許多國(guó)家（例如法國(guó)、德國(guó)、瑞典、英國(guó)）都采用了與社區(qū)護(hù)理相結(jié)合的外包方式（Martin，2005年）。然而，在解決虐待和忽視兒童的福利服務(wù)問(wèn)題方面，佛羅里達(dá)州脫穎而出。佛羅里達(dá)州立法機(jī)構(gòu)規(guī)定，大多數(shù)兒童福利服務(wù)（包括寄養(yǎng)、收養(yǎng)、兒童保護(hù)服務(wù)等）應(yīng)轉(zhuǎn)為合同和社區(qū)護(hù)理。

雖然轉(zhuǎn)向基于社區(qū)的照護(hù)模式可能對(duì)受虐待和被忽視的兒童有益，但這需要佛羅里達(dá)州兒童與家庭部（Florida DCF）本就規(guī)模縮減且工作過(guò)度的專業(yè)采購(gòu)人員承擔(dān)大量額外工作。基于社區(qū)的非營(yíng)利組織通常能提供優(yōu)質(zhì)的照護(hù)服務(wù)，但它們也存在以下問(wèn)題：（1）規(guī)模較小，因此無(wú)法利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)；（2）缺乏行政管理和財(cái)務(wù)方面的專業(yè)知識(shí)。佛羅里達(dá)州兒童與家庭部的公共采購(gòu)人員不得不與眾多規(guī)模小、財(cái)務(wù)知識(shí)匱乏的承包商打交道，這對(duì)基于社區(qū)的照護(hù)模式構(gòu)成了真正的挑戰(zhàn)。政府機(jī)構(gòu)如何在不增加公共采購(gòu)人員過(guò)多額外工作負(fù)擔(dān)的情況下轉(zhuǎn)向基于社區(qū)的照護(hù)模式呢？佛羅里達(dá)州針對(duì)這一難題的解決方案是建立一個(gè)基于“牽頭機(jī)構(gòu)”概念的公共采購(gòu)合作伙伴關(guān)系。

牽頭機(jī)構(gòu)模式借鑒自建筑和國(guó)防承包領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域中，一個(gè)組織充當(dāng)主承包商，一個(gè)或多個(gè)其他組織則作為分包商。然而，應(yīng)用于人類服務(wù)領(lǐng)域的牽頭機(jī)構(gòu)模式超越了主承包商和各類分包商這種簡(jiǎn)單概念。牽頭機(jī)構(gòu)模式不僅關(guān)注服務(wù)提供，還注重權(quán)力下放以及社區(qū)層面的協(xié)調(diào)與合作（卡默曼和卡恩，1998年，第33頁(yè)）。

在佛羅里達(dá)州的奧蘭治縣和奧西奧拉縣，指定的牽頭機(jī)構(gòu)是大奧蘭多家庭服務(wù)中心（FSMO）。根據(jù)與佛羅里達(dá)州兒童與家庭部（DCF）達(dá)成的這項(xiàng)公共采購(gòu)合作協(xié)議，F(xiàn)SMO擔(dān)任主承包商（見(jiàn)圖示）。通過(guò)與其他非營(yíng)利組織簽訂分包合同的體系，F(xiàn)SMO專注于這兩個(gè)縣兒童福利系統(tǒng)的日常整體管理和行政工作，同時(shí)促進(jìn)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與合作。非營(yíng)利分包商合作伙伴卸下了部分管理和行政職責(zé)后，就有更多時(shí)間專注于服務(wù)提供方面的問(wèn)題。

這次公共采購(gòu)合作項(xiàng)目的凈結(jié)果是，佛羅里達(dá)州DCF（兒童和家庭服務(wù)部）免去了與多個(gè)合同的采購(gòu)和管理相關(guān)的相當(dāng)多的工作、時(shí)間和成本。相反，佛羅里達(dá)州DCF只與一個(gè)牽頭機(jī)構(gòu)打交道。相反，牽頭機(jī)構(gòu)在采取兒童福利服務(wù)的方法以及如何與他們的分包商和整個(gè)社區(qū)建立合作關(guān)系方面獲得了更大的自主權(quán)。

從牽頭機(jī)構(gòu)的視角來(lái)看，這種公共采購(gòu)合作項(xiàng)目是什么樣的？格雷格·庫(kù)爾特先生是FSMO的執(zhí)行副總裁，負(fù)責(zé)在奧蘭治縣和奧西奧拉縣實(shí)施牽頭機(jī)構(gòu)模式。庫(kù)爾特先生被問(wèn)到了兩個(gè)問(wèn)題。

首先，牽頭機(jī)構(gòu)模式與簡(jiǎn)單的行政服務(wù)組織（ASO）有何不同？庫(kù)爾特回答說(shuō)，牽頭機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)不止是一個(gè)ASO。“除了其行政和財(cái)務(wù)責(zé)任外，牽頭機(jī)構(gòu)還是一個(gè)變革推動(dòng)者”（庫(kù)爾特，2004）。庫(kù)爾特指出，牽頭機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)與分包商建立伙伴關(guān)系，還要與地方政府和商業(yè)界建立伙伴關(guān)系。“牽頭機(jī)構(gòu)是一個(gè)社區(qū)變革推動(dòng)者，其任務(wù)是吸引更多當(dāng)?shù)鼗锇楹唾Y源來(lái)共同應(yīng)對(duì)兒童福利問(wèn)題?！?/p>

其次，私營(yíng)部門機(jī)構(gòu)如何評(píng)估在這種公共采購(gòu)伙伴關(guān)系中成為牽頭機(jī)構(gòu)的潛在風(fēng)險(xiǎn)？庫(kù)爾特指出，進(jìn)行成為牽頭機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可能很困難，甚至不可能。根據(jù)庫(kù)爾特的說(shuō)法，信任成為一個(gè)更重要的問(wèn)題?！拔艺J(rèn)為這歸結(jié)為一個(gè)信任問(wèn)題。你信任你與之開(kāi)展業(yè)務(wù)的組織的領(lǐng)導(dǎo)層能做出正確的事情嗎？”（庫(kù)爾特，2004）。

FSMO的案例展示了如何通過(guò)將部分采購(gòu)工作轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門合作伙伴，利用公共采購(gòu)合作來(lái)解決采購(gòu)人員短缺危機(jī)以及采購(gòu)官員角色轉(zhuǎn)變的問(wèn)題。FSMO案例是“牽頭機(jī)構(gòu)”方法應(yīng)用的優(yōu)秀例子，其中私營(yíng)部門合作伙伴（在本例中為非營(yíng)利組織）代表合作方與其他政府和私營(yíng)部門組織進(jìn)行交涉。

6.總結(jié)與結(jié)論

公共采購(gòu)合作代表了一種新的方法，即美國(guó)政府如何履行其采購(gòu)和合同管理職責(zé)。政府正在利用公共采購(gòu)合作來(lái)提供核心公共服務(wù)、獲取服務(wù)、信息技術(shù)和知識(shí)創(chuàng)造，以及解決需要調(diào)動(dòng)政府、商業(yè)和非營(yíng)利（第三）部門集體力量的“棘手”社會(huì)問(wèn)題。

在本文中，我們識(shí)別并探討了推動(dòng)公共采購(gòu)伙伴關(guān)系應(yīng)用的六大主要趨勢(shì)。隨后，我們展示了兩個(gè)案例研究，以說(shuō)明兩種特別值得關(guān)注的公共采購(gòu)伙伴關(guān)系的應(yīng)用情況。第一個(gè)案例涉及政府運(yùn)用“談判邀請(qǐng)”機(jī)制，在獲取先進(jìn)交通信息系統(tǒng)（ATIS）時(shí)借助私營(yíng)企業(yè)的智慧和創(chuàng)造力。第二個(gè)案例則展示了政府如何與一家非營(yíng)利性（第三部門）“牽頭機(jī)構(gòu)”合作，共同解決兒童福利服務(wù)問(wèn)題。

這里所展示的案例僅是作者收集的許多案例中的兩個(gè)，用以展示公共采購(gòu)合作的可能性與潛力。然而，公共采購(gòu)合作并非適合“膽小者”。公共采購(gòu)合作將政府采購(gòu)和承包行業(yè)帶出了他們的舒適區(qū)，并需要大量的個(gè)人判斷力。運(yùn)用判斷力的能力并非所有政府以及所有政府采購(gòu)體系都能平等共享的商品。

溫德?tīng)枴·勞瑟（Wendell C.Lawthera），美國(guó)中佛羅里達(dá)大學(xué)公共行政系；勞倫斯·L·馬?。↙awrence L.Martin），中佛羅里達(dá)大學(xué)社區(qū)伙伴關(guān)系中心（COHPA）。肖進(jìn)，原第二炮兵專利服務(wù)中心主任，專利代理師，高級(jí)工程師。文章觀點(diǎn)不代表主辦機(jī)構(gòu)立場(chǎng)。

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