無證行醫(yī)作為公共衛(wèi)生領(lǐng)域的頑疾，不僅威脅公民生命健康權(quán)，也挑戰(zhàn)醫(yī)療行政管理秩序。近年來，《中華人民共和國醫(yī)師法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（2022年修訂）等法律法規(guī)的完善，強(qiáng)化了對無證行醫(yī)的打擊力度。然而，如何在嚴(yán)格執(zhí)法中兼顧法律適用的精準(zhǔn)性，在處罰裁量中體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)暮侠硇?，仍是亟待解決的難題。本案中，吳某清因未取得醫(yī)師資質(zhì)及醫(yī)療機(jī)構(gòu)備案許可開展針灸診療活動，被某市衛(wèi)生健康委員會處以沒收違法所得、醫(yī)療器械并罰款2萬元的行政處罰。其子吳某男以“首違不罰”“法律適用”等為由提起行政訴訟，但兩審法院均駁回訴求。本案所呈現(xiàn)的法律適用的取舍在衛(wèi)生健康執(zhí)法領(lǐng)域一直成為備受關(guān)注的難題，也集中體現(xiàn)了行政執(zhí)法中如何理解行政行為的“特性”與處罰裁量的“個性”。本文以司法裁判案件為切入點(diǎn)，結(jié)合法律規(guī)范與司法實(shí)踐，剖析爭議焦點(diǎn)，嘗試為類似案件的處理提供理論支撐與實(shí)踐參考。

一、基本案情

2023年6月7日，某市衛(wèi)健委接舉報(bào)線索后，指派四名工作人員持證到吳某清所在A場所進(jìn)行執(zhí)法檢查，予以立案。當(dāng)日，吳某清在詢問筆錄中陳述，其未取得《醫(yī)師資格證書》《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》及其他行醫(yī)資質(zhì)，該場所未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》《診所備案憑證》。吳某清還在某市衛(wèi)健委制作的取證材料、現(xiàn)場筆錄上簽字確認(rèn)，該取證材料中有“東邦針灸針”和一人坐在沙發(fā)上接受針灸的照片，現(xiàn)場筆錄顯示，某市衛(wèi)健委檢查發(fā)現(xiàn)：1．該場所鄧某榮正接受針灸治療；2．客廳茶幾上有若干針灸針；3．吳某清現(xiàn)場無法提供《醫(yī)師資格證書》《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》等相關(guān)執(zhí)業(yè)資質(zhì)；4．現(xiàn)場對吳某清、鄧某榮制作詢問筆錄，對吳某清下達(dá)衛(wèi)生監(jiān)督意見書。某市衛(wèi)健委工作人員簽字的國家衛(wèi)生健康監(jiān)督信息報(bào)告系統(tǒng)、醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)查詢截圖顯示，系統(tǒng)中無吳某清的醫(yī)師信息。某市衛(wèi)健委于2023年6月7日對吳某清作出《衛(wèi)生監(jiān)督意見書》，主要內(nèi)容：2023年6月7日，某市衛(wèi)健委衛(wèi)生監(jiān)督員出示執(zhí)法證件后，對吳某清進(jìn)行現(xiàn)場檢查并了解相關(guān)情況，依據(jù)《中華人民共和國醫(yī)師法》第十三條第二款“未經(jīng)醫(yī)師注冊取得執(zhí)業(yè)證書，不得從事醫(yī)師職業(yè)活動”的規(guī)定，對吳某清提出責(zé)令立即停止中醫(yī)診療活動的監(jiān)督意見。經(jīng)過合議、法制審核，某市衛(wèi)健委于2023年7月14日向吳某清送達(dá)了《行政處罰事先告知書》，告知擬處罰的內(nèi)容及2023年7月21日之前其有陳述和申辯以及申請聽證的權(quán)利。2023年7月21日，吳某清授權(quán)許某惠接受某市衛(wèi)健委監(jiān)督檢查，授權(quán)包括發(fā)表陳述和申辯、參加聽證、簽收執(zhí)法文書等。吳某清在告知的期限內(nèi)未提出陳述和申辯，亦未申請聽證。2023年8月15日，某市衛(wèi)健委作出被訴《行政處罰決定書》，查明吳某清未取得《醫(yī)師資格證書》《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》，于2023年6月7日在A場所為患者鄧某榮開展了針灸治療，以上事實(shí)有現(xiàn)場筆錄1份、詢問筆錄2份、取證材料1份、國家衛(wèi)生健康監(jiān)督信息報(bào)告系統(tǒng)無證黑名單查詢結(jié)果截圖打印件1份、醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊聯(lián)網(wǎng)管理系統(tǒng)醫(yī)師查詢結(jié)果截圖打印件1份、衛(wèi)生監(jiān)督意見書1份、某市12345熱線承辦單1份、送達(dá)地址確認(rèn)書1份為證。吳某清的行為違反《中華人民共和國醫(yī)師法》第十三條第四款的規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國醫(yī)師法》第五十九條的規(guī)定，遵照《某省衛(wèi)生健康行政處罰裁量基準(zhǔn)（2022版）》第二十二條的規(guī)定，屬于一般情形（違法情形：非醫(yī)師行醫(yī)違法所得不足一萬元的。處罰標(biāo)準(zhǔn)：沒收違法所得和藥品、醫(yī)療器械，并處違法所得二倍以上四倍以下罰款），決定予以吳某清罰款20000元的行政處罰。某市衛(wèi)健委于同日向吳某清送達(dá)了被訴行政處罰決定書，該行政處罰決定書由吳某清授權(quán)的許某惠簽收。2023年8月17日，吳某清自動向某市衛(wèi)健委繳納罰款20000元。2023年11月24日，吳某清去世。

另查，某市衛(wèi)健委提交的錄像顯示，某市衛(wèi)健委的工作人員進(jìn)入A場所時，有多名人員在室內(nèi)，其中坐在沙發(fā)上的人員與某市衛(wèi)健委取證材料中在沙發(fā)上接受針灸人員的穿著、坐姿和位置均一致，照片中顯示該名人員的左肩及左上臂正在接受針灸。再查，某市衛(wèi)健委在本案中作為證據(jù)提交的《衛(wèi)生監(jiān)督意見書》中對吳某清的地址有手動修改，并按有手印，且將適用法條進(jìn)行了手動更正。吳某清之子吳某男在法定期限內(nèi)提起行政訴訟，請求法院判決撤銷被訴《行政處罰決定書》，并判令訴訟費(fèi)由某市衛(wèi)健委承擔(dān)。

二、法律鏈接

《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第九十九條第一款　違反本法規(guī)定，未取得醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證擅自執(zhí)業(yè)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門責(zé)令停止執(zhí)業(yè)活動，沒收違法所得和藥品、醫(yī)療器械，并處違法所得五倍以上二十倍以下的罰款，違法所得不足一萬元的，按一萬元計(jì)算。

《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（2022年修訂）第四十三條　違反本條例第二十三條規(guī)定，未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》擅自執(zhí)業(yè)的，依照《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》的規(guī)定予以處罰。

違反本條例第二十三條規(guī)定，診所未經(jīng)備案執(zhí)業(yè)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門責(zé)令其改正，沒收違法所得，并處3萬元以下罰款；拒不改正的，責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動。

《中華人民共和國中醫(yī)藥法》第五十六條第一款　違反本法規(guī)定，舉辦中醫(yī)診所、炮制中藥飲片、委托配制中藥制劑應(yīng)當(dāng)備案而未備案，或者備案時提供虛假材料的，由中醫(yī)藥主管部門和藥品監(jiān)督管理部門按照各自職責(zé)分工責(zé)令改正，沒收違法所得，并處三萬元以下罰款，向社會公告相關(guān)信息；拒不改正的，責(zé)令停止執(zhí)業(yè)活動或者責(zé)令停止炮制中藥飲片、委托配制中藥制劑活動，其直接責(zé)任人員五年內(nèi)不得從事中醫(yī)藥相關(guān)活動。

《中醫(yī)診所備案管理暫行辦法》第二十條　違反本辦法規(guī)定，未經(jīng)縣級中醫(yī)藥主管部門備案擅自執(zhí)業(yè)的，由縣級中醫(yī)藥主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處三萬元以下罰款，向社會公告相關(guān)信息；拒不改正的，責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動，其直接責(zé)任人員自處罰決定作出之日起五年內(nèi)不得從事中醫(yī)藥相關(guān)活動。

《中華人民共和國醫(yī)師法》第五十九條　違反本法規(guī)定，非醫(yī)師行醫(yī)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門責(zé)令停止非法執(zhí)業(yè)活動，沒收違法所得和藥品、醫(yī)療器械，并處違法所得二倍以上十倍以下的罰款，違法所得不足一萬元的，按一萬元計(jì)算。

三、法院裁判摘錄

（一）一審法院

本院認(rèn)為，關(guān)于適用法律是否正確、處罰是否適當(dāng)?shù)膯栴}?！吨腥A人民共和國醫(yī)師法》第十三條第四款規(guī)定，未注冊取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書，不得從事醫(yī)師執(zhí)業(yè)活動；第五十九條規(guī)定，違反本法規(guī)定，非醫(yī)師行醫(yī)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門責(zé)令停止非法執(zhí)業(yè)活動，沒收違法所得和藥品、醫(yī)療器械，并處違法所得二倍以上十倍以下的罰款，違法所得不足一萬元的，按一萬元計(jì)算?！赌呈⌒l(wèi)生健康行政處罰裁量基準(zhǔn)（2022版）》第二十二條規(guī)定，非醫(yī)師行醫(yī)違法所得不足一萬元的違法情形的處罰標(biāo)準(zhǔn)為：沒收違法所得和藥品、醫(yī)療器械，并處違法所得二倍以上四倍以下罰款。值得注意的是，上述規(guī)定中的“違法所得不足一萬元”包括沒有違法所得。即使如吳某男所述，吳某清并未從中獲利，也應(yīng)按照一萬元計(jì)算違法所得，并處以違法所得二倍以上四倍以下罰款，并非吳某男所理解的無違法所得即無罰款。所以，某市衛(wèi)健委依據(jù)上述規(guī)定，決定對吳某清在未取得《醫(yī)師資格證書》《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》的情況下開展針灸治療行為予以最低額20000元罰款的行政處罰，適用法律正確、處罰適當(dāng)。

關(guān)于本案是否存在重復(fù)行政處罰的問題?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第二十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。這里的實(shí)施行政處罰時，包括行政處罰的啟動、調(diào)查取證、決定等全過程。而改正違法行為的具體形式包括停止違法行為、恢復(fù)原狀等。責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為不具有懲戒性，不屬于行政處罰。責(zé)令當(dāng)事人改正的行政行為可以獨(dú)立作出。

（二）二審法院

本院認(rèn)為，《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（2022年修訂）第二十三條規(guī)定：“任何單位或者個人，未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》或者未經(jīng)備案，不得開展診療活動?！薄夺t(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第八十八條規(guī)定，診療活動是指通過各種檢查，使用藥物、器械及手術(shù)等方法，對疾病作出判斷和消除疾病、緩解病情、減輕痛苦、改善功能、延長生命、幫助患者恢復(fù)健康的活動?！吨腥A人民共和國醫(yī)師法》第十三條規(guī)定，國家實(shí)行醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊制度。取得醫(yī)師資格的，可以向所在地縣級以上地方人民政府衛(wèi)生健康主管部門申請注冊。未注冊取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書，不得從事醫(yī)師執(zhí)業(yè)活動。第二十條規(guī)定：“醫(yī)師個體行醫(yī)應(yīng)當(dāng)依法辦理審批或者備案手續(xù)。執(zhí)業(yè)醫(yī)師個體行醫(yī)，須經(jīng)注冊后在醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中執(zhí)業(yè)滿五年；但是，依照本法第十一條第二款規(guī)定取得中醫(yī)醫(yī)師資格的人員，按照考核內(nèi)容進(jìn)行執(zhí)業(yè)注冊后，即可在注冊的執(zhí)業(yè)范圍內(nèi)個體行醫(yī)……”根據(jù)上述規(guī)定，個人從事醫(yī)師執(zhí)業(yè)活動需注冊取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書，且任何單位或者個人，未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》或者未經(jīng)備案，不得開展診療活動，醫(yī)師個體行醫(yī)應(yīng)當(dāng)依法辦理審批或者備案手續(xù)。本案中，被上訴人提交的詢問筆錄、現(xiàn)場筆錄等證據(jù)可以證實(shí)，上訴人在行醫(yī)人員及場所均不符合上述規(guī)定的情況下開展針灸診療活動，同一行為違反兩種法律規(guī)范，一是違反醫(yī)師執(zhí)業(yè)許可規(guī)定，二是違反醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理規(guī)定，關(guān)于具體違反醫(yī)療機(jī)構(gòu)許可規(guī)定還是診所備案規(guī)定，從現(xiàn)有證據(jù)看，上訴人不符合舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基本條件，既未達(dá)到申請醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可的條件，亦未達(dá)到申請?jiān)\所備案的條件，在診所備案制已經(jīng)通過法律規(guī)范條文予以明確的情況下，結(jié)合上訴人行醫(yī)場所的客觀實(shí)際，遵循有利于當(dāng)事人原則，被上訴人從輕認(rèn)定上訴人違反診所備案制而非從重認(rèn)定其違反醫(yī)療機(jī)構(gòu)許可制，合法合理。

上訴人涉案行為同時違反兩種法律規(guī)范，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)按照對其罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰，而“罰款數(shù)額高”的比較標(biāo)準(zhǔn)為罰則最高幅度的比較。本案中，根據(jù)被上訴人認(rèn)定的上訴人違法所得數(shù)額，依據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（2022年版）第四十三條第二款“違反本條例第二十三條規(guī)定，診所未經(jīng)備案執(zhí)業(yè)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門責(zé)令其改正，沒收違法所得，并處3萬元以下罰款；拒不改正的，責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動”的規(guī)定，處罰最高限為3萬元。依據(jù)《中華人民共和國醫(yī)師法》第五十九條“違反本法規(guī)定，非醫(yī)師行醫(yī)的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門責(zé)令停止非法執(zhí)業(yè)活動，沒收違法所得和藥品、醫(yī)療器械，并處違法所得二倍以上十倍以下的罰款，違法所得不足一萬元的，按一萬元計(jì)算”的規(guī)定，違法所得不足一萬元按一萬元計(jì)算，處罰最高幅度為十萬元。兩種罰則相比，對上訴人非法行醫(yī)適用《中華人民共和國醫(yī)師法》的罰款最高幅度高于適用《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（2022年版），因此，本案應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國醫(yī)師法》的規(guī)定進(jìn)行處罰。被上訴人適用《中華人民共和國醫(yī)師法》的規(guī)定，結(jié)合違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度，參照裁量基準(zhǔn)作出被訴行政處罰決定，并無不當(dāng)。

關(guān)于上訴人主張的首違不罰等問題，上訴人提交的案例庫案例均系市場監(jiān)管管理領(lǐng)域行政處罰案件，與本案醫(yī)療衛(wèi)生管理行政處罰案件不同，被上訴人基于本案案情以及法益保護(hù)的特殊性，認(rèn)為吳某清涉案行為不屬于《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條、第三十三條規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕”“不予行政處罰”“可以不予行政處罰”的情形，亦無不當(dāng)。

四、案例評析

（一）三類醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系

國家推行“證照分離”改革以來，關(guān)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行準(zhǔn)入的“雙軌制”，即診所和中醫(yī)診所實(shí)行備案制，其余醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行執(zhí)業(yè)登記（許可）制。國家層面分別出臺《診所備案管理暫行辦法》、《中醫(yī)診所基本標(biāo)準(zhǔn)（2023版）》與較早年出臺的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（含后期補(bǔ)充或修訂的個別醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本標(biāo)準(zhǔn)）形成醫(yī)療機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的“三足鼎立”之勢。中醫(yī)類診所仍被區(qū)分為中醫(yī)診所和中醫(yī)（綜合）診所，從性質(zhì)上看，前者是指在中醫(yī)藥理論指導(dǎo)下，運(yùn)用中藥和針灸、拔罐、推拿等非藥物療法開展診療服務(wù)，以及提供中藥調(diào)劑、湯劑煎煮等中藥藥事服務(wù)的診所，中醫(yī)藥治療率100%，后者是指以提供中醫(yī)藥門診診斷和治療為主的診所，中醫(yī)藥治療率不低于85%；從診療科目設(shè)置上看，前者診療科目限于中醫(yī)科、民族醫(yī)學(xué)科，后者診療科目可以設(shè)置中醫(yī)科、中西醫(yī)結(jié)合科、民族醫(yī)學(xué)科；從人員配置上看，前者至少具有1名符合下列條件之一的執(zhí)業(yè)醫(yī)師：具有中醫(yī)類別《醫(yī)師資格證書》并經(jīng)注冊后在醫(yī)療機(jī)構(gòu)中執(zhí)業(yè)滿5年;具有《中醫(yī)(專長)醫(yī)師資格證書》，經(jīng)注冊依法執(zhí)業(yè)。后者則要求個人設(shè)置中醫(yī)（綜合）診所的，須取得中醫(yī)類別執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格，經(jīng)注冊后在醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中執(zhí)業(yè)滿五年。單位設(shè)置中醫(yī)（綜合）診所的，診所主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)符合上述要求。且診所可聘用具有《中醫(yī)（專長）醫(yī)師資格證書》，經(jīng)注冊依法執(zhí)業(yè)的醫(yī)師執(zhí)業(yè)；從房屋設(shè)置上看，前者的使用面積和建筑布局滿足診療科目醫(yī)療需求即可，后者要求建筑面積不少于40平方米，建筑布局應(yīng)當(dāng)滿足診療科目醫(yī)療需求?？偟膩砜?，中醫(yī)診所的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)要略低于中醫(yī)（綜合）診所，前者適用的是《中醫(yī)診所備案管理暫行辦法》，后者適用的是《診所備案管理暫行辦法》。從許可類醫(yī)療機(jī)構(gòu)和備案類醫(yī)療機(jī)構(gòu)的角度看，首先，準(zhǔn)入條件不同。前者要求機(jī)構(gòu)具備與診療活動相適應(yīng)的場所、設(shè)備、人員及管理制度，審批程序較為嚴(yán)格，原則上應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)場審查經(jīng)公示后作出許可決定。后者則依據(jù)《診所備案管理暫行辦法》或《中醫(yī)診所備案管理暫行辦法》的要求，僅需提交備案材料即可，材料齊全當(dāng)場發(fā)放備案憑證；其次，監(jiān)管重心不同。前者側(cè)重于事前審查，后者側(cè)重事后監(jiān)管。筆者認(rèn)為，本案最為值得借鑒的地方為法院重點(diǎn)評述了不同法律之間所側(cè)重保護(hù)法益的取舍邏輯，即“上訴人不符合舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基本條件，既未達(dá)到申請醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可的條件，亦未達(dá)到申請?jiān)\所備案的條件，在診所備案制已經(jīng)通過法律規(guī)范條文予以明確的情況下，結(jié)合上訴人行醫(yī)場所的客觀實(shí)際，遵循有利于當(dāng)事人原則，被上訴人從輕認(rèn)定上訴人違反診所備案制而非從重認(rèn)定其違反醫(yī)療機(jī)構(gòu)許可制，合法合理?！边@是對事實(shí)層面的厘清，也是結(jié)合行政法基本理念所投射到案件的法理。行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應(yīng)避免“先入為主”的誤區(qū)，辦案中堅(jiān)持對案件的全面系統(tǒng)評價方為“正道”。

（二）同一違法行為的判斷邏輯

《行政處罰法》第二十九條確立了“一事不再罰”原則，但如何界定“同一違法行為”？一方面，“同一個違法行為”是指當(dāng)事人實(shí)施了一個違反行政法規(guī)范的行為或者說一個違反行政管理秩序的行為，當(dāng)事人在客觀上僅有一個獨(dú)立完整的違法事實(shí)，違法行為的實(shí)施主體是同一違法行為人；另一方面，從違法性構(gòu)成要件來看，兩種法律責(zé)任均以“行醫(yī)（執(zhí)業(yè)）”作為成立要件，即無論吳某清未取得醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證還是其作為非醫(yī)師在違法行為，亦或未經(jīng)備案執(zhí)業(yè)構(gòu)成要件上必須滿足“行醫(yī)（執(zhí)業(yè)）”這個基本要件。本案中，吳某清的無證行醫(yī)行為同時違反《醫(yī)師法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《中醫(yī)診所備案管理暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，法院認(rèn)定其屬于“同一違法行為”，并依據(jù)“擇一重罰”原則選擇適用《醫(yī)師法》。筆者認(rèn)為其裁判邏輯可以理解為：第一，行為同一性的核心標(biāo)準(zhǔn)。考察行為主體（吳某清）、主觀過錯（故意）、行為對象（患者鄧某榮）及侵害法益（醫(yī)師執(zhí)業(yè)許可制度與醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理制度）是否同一。盡管侵害雙重法益，但行為具有單一性（一次針灸診療），故屬“一行為觸犯多法益”；第二，規(guī)范競合的處理原則。當(dāng)多個法律規(guī)范對同一行為均有處罰規(guī)定時，若處罰種類不同（如沒收違法所得與罰款），可并行適用；若處罰種類相同（如罰款），則需“擇一重罰”。本案中，《醫(yī)師法》第五十九條罰款上限更高，故優(yōu)先適用；第三，“責(zé)令改正”與行政處罰的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法初期下達(dá)的《衛(wèi)生監(jiān)督意見書》要求吳某清停止診療活動，屬《行政處罰法》第二十八條規(guī)定的“責(zé)令改正”，是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，獨(dú)立于行政處罰，二者性質(zhì)不同，旨在及時制止違法行為，與后續(xù)罰款處罰不構(gòu)成重復(fù)評價。筆者認(rèn)為，衛(wèi)生健康行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在辦案中需嚴(yán)格區(qū)分行為性質(zhì)與處罰類型，既要避免重復(fù)處罰損害當(dāng)事人權(quán)益，也要防止遺漏評價削弱執(zhí)法權(quán)威。

（三）行政處罰法律適用的考量因素

法律適用需結(jié)合個案事實(shí)，在裁量基準(zhǔn)框架內(nèi)進(jìn)行價值權(quán)衡。本案中，某市衛(wèi)健委對吳某清處以2萬元罰款，即《醫(yī)師法》第五十九條的最低幅度，其合理性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，違法情節(jié)的認(rèn)定。吳某清未收取診療費(fèi)用，但依據(jù)《醫(yī)師法》第五十九條，“違法所得不足一萬元的，按一萬元計(jì)算”。行政機(jī)關(guān)未機(jī)械認(rèn)定“無違法所得即無罰款”，而是基于法律擬制進(jìn)行處罰，體現(xiàn)了對公共衛(wèi)生法益的優(yōu)先保護(hù)；第二，社會危害性的評估。非法行醫(yī)的違法性不僅在于實(shí)際損害結(jié)果，更在于其對醫(yī)療秩序的破壞及潛在風(fēng)險(xiǎn)。法院認(rèn)為，即便吳某清系首次違法且未造成損害，其行為仍具有社會危害性，不適用《行政處罰法》第三十三條“首違不罰”，對比《醫(yī)師法》第五十九條（側(cè)重公共衛(wèi)生秩序）與《行政處罰法》第三十三條（側(cè)重個體情節(jié)），本案優(yōu)先保護(hù)前者，符合法律適用的一般原則；第三，比例原則的適用。行政機(jī)關(guān)在裁量時需權(quán)衡處罰力度與違法程度。本案中，某市衛(wèi)健委選擇最低罰款額度，既未突破《某省衛(wèi)生健康行政處罰裁量基準(zhǔn)（2022版）》第二十二條的裁量幅度，也考慮到了當(dāng)事人無違法所得等個體因素。本案有一個問題需要特殊考量，即偶發(fā)的、單一的非營利性互助診療是否可以通過設(shè)定豁免條件而予以免罰？法律剛性平衡與個案正義保障如何“兼得”？值得我們深思。

無證行醫(yī)案件的查處，是法律剛性約束與個案柔性裁量的角力場。透過本案可見，行政行為的“特性”在于嚴(yán)格遵循法定事實(shí)與證據(jù)規(guī)則前提下厘清行政行為屬性，通過事實(shí)的“定性”推演依據(jù)的“定量”，任何“非全面評價”均可能動搖執(zhí)法的合法性；處罰裁量的“個性”則體現(xiàn)在法律框架內(nèi)對違法情節(jié)、社會危害、當(dāng)事人情況的綜合權(quán)衡，需通過裁量基準(zhǔn)與比例原則實(shí)現(xiàn)“過罰相當(dāng)”。隨著醫(yī)療業(yè)態(tài)的多元化（如互聯(lián)網(wǎng)診療、家庭醫(yī)生簽約），無證行醫(yī)的認(rèn)定與處罰可能面臨更多挑戰(zhàn)，衛(wèi)生健康行政部門需進(jìn)一步細(xì)化裁量基準(zhǔn)，司法部門則應(yīng)通過類案指導(dǎo)統(tǒng)一裁判尺度，真正實(shí)現(xiàn)在捍衛(wèi)醫(yī)療秩序的同時，守護(hù)法律的溫度與公信。