黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》），將新型基礎設施建設提升至現代化產業(yè)體系支撐的戰(zhàn)略高度，明確提出“適度超前建設新型基礎設施，推進信息通信網絡、全國一體化算力網、重大科技基礎設施等建設和集約高效利用，推進傳統(tǒng)基礎設施更新和數智化改造”。這一部署既是對“十四五”時期建設成果的繼承深化，更是應對科技革命浪潮、培育新質生產力的關鍵舉措。在“十五五”這一夯實現代化基礎的關鍵時期，亟需精準把握政策新要求、科學研判發(fā)展新形勢、系統(tǒng)謀劃實施路徑，以新型基礎設施的“硬支撐”激活高質量發(fā)展的“軟動能”。

圖/中經視覺

“十五五”規(guī)劃建議對新型基礎設施提出新要求

戰(zhàn)略定位新升級：從“基礎支撐”到“先行引領”。《建議》首次將新型基礎設施建設與新質生產力發(fā)展直接掛鉤，明確其“先行引領”的戰(zhàn)略價值。與“十四五”時期側重補短板、建規(guī)模不同，新階段的“適度超前”具有鮮明的目標導向：一方面，要支撐新能源、低空經濟等戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群發(fā)展；另一方面，需前瞻布局量子科技、具身智能等未來產業(yè)所需的底層設施。這種超前布局不是簡單的時間維度考慮，而是基于技術趨勢、產業(yè)發(fā)展和國家戰(zhàn)略的統(tǒng)籌謀劃，通過前瞻性建設新興產業(yè)和未來產業(yè)發(fā)展所需的新型基礎設施，使我國在人工智能時代持續(xù)保持全球領先地位。

建設布局新維度：從“分散推進”到“系統(tǒng)集約”。《建議》突出“全國一盤棋”的系統(tǒng)思維，破解“十四五”時期存在的布局碎片化問題。在空間維度上，強調信息通信網絡、算力網等基礎設施的全國一體化布局，通過“東數西算”升級、城市群設施協(xié)同等方式優(yōu)化資源配置。在建設模式上，明確“集約高效利用”原則，要求深化行業(yè)內及跨行業(yè)共享，避免重復建設與資源浪費。例如，在算力設施建設中，不僅追求規(guī)模擴張，目標較“十四五”末期實現算力翻倍；更注重算網協(xié)同與綠色集約，推動算力資源向可再生能源富集地區(qū)適度傾斜。

技術發(fā)展新方向：從“規(guī)模普及”到“質效突破”。《建議》明確了技術升級的三大主攻方向：一是通信網絡向“智聯(lián)泛在”演進，推進5G-A網絡重點覆蓋，加速萬兆光網規(guī)?；瘧?，啟動6G技術研發(fā)與標準制定。二是算力設施向“智能集約”升級，構建全國一體化算力網，破解算力分布不均、利用效率不高的結構性矛盾。三是創(chuàng)新設施向“原始創(chuàng)新”聚焦，強化重大科技基礎設施建設，為集成電路、工業(yè)母機等領域攻關提供支撐。這種從“量的積累”到“質的飛躍”的轉變，彰顯了新基建與科技自立自強內在邏輯的高度一致。

價值實現新路徑：從“單體建設”到“融合賦能”?！巴七M傳統(tǒng)基礎設施更新和數智化改造”的部署，構建了新基建與傳統(tǒng)基建融合發(fā)展的新范式。一方面，要推動“新基建+工業(yè)化”，以工業(yè)互聯(lián)網、物聯(lián)網、標識解析體系為核心，賦能制造業(yè)數字化轉型，實現智能生產、柔性制造和協(xié)同創(chuàng)新；另一方面，要推動“新基建+城鎮(zhèn)化”，結合智慧城市、智能交通、智慧能源等場景，構建城市“數字孿生”體，提升城市治理現代化水平和居民生活品質。此外，在農業(yè)、醫(yī)療、教育、金融等傳統(tǒng)行業(yè)，新基建的應用也將從“錦上添花”變?yōu)椤安豢苫蛉薄?，成為行業(yè)變革的核心驅動力。

“十五五”時期新型基礎設施建設機遇與挑戰(zhàn)

從發(fā)展機遇來看：一是政策支持力度持續(xù)加大。《建議》明確提出“適度超前建設新型基礎設施”，將其納入現代化基礎設施體系的核心構成。政府將通過財政補貼、融資支持等多種方式，加大對新型基礎設施建設的支持力度。例如，中央財政設立新型基礎設施建設專項基金，地方政府通過發(fā)行地方政府專項債券、開發(fā)性金融等手段，引導社會資本參與新型基礎設施建設。這些政策措施為新型基礎設施建設提供了堅實的資金保障，降低了企業(yè)的運營成本，提高了盈利能力，激發(fā)了經營主體的投資熱情。

二是技術創(chuàng)新驅動發(fā)展。新一輪科技革命和產業(yè)變革加速演進，為新型基礎設施建設提供了強大的技術支撐。5G、大數據、人工智能、區(qū)塊鏈等前沿技術的快速發(fā)展，推動了新型基礎設施的智能化、數字化、網絡化升級。例如，5G技術的低延時、高帶寬、大連接特性，為工業(yè)互聯(lián)網、智能交通、智慧醫(yī)療等領域的發(fā)展提供了可能；人工智能技術的廣泛應用，提高了新型基礎設施的運營效率和管理水平；區(qū)塊鏈技術的去中心化、不可篡改等特性，為數據安全和隱私保護提供了解決方案。技術創(chuàng)新不僅催生了新的經濟增長點，也為新型基礎設施建設帶來了新的發(fā)展機遇。

三是市場需求持續(xù)釋放。隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，對新型基礎設施的需求日益旺盛。在產業(yè)數字化方面，傳統(tǒng)產業(yè)對數字化轉型的需求迫切，需要新型基礎設施提供強大的算力、數據存儲和傳輸能力。例如，制造業(yè)企業(yè)通過工業(yè)互聯(lián)網平臺實現設備的互聯(lián)互通和數據的實時采集分析，提高了生產效率和產品質量；農業(yè)領域利用物聯(lián)網技術實現精準種植和智能灌溉，提升了農業(yè)生產的智能化水平。在數字產業(yè)化方面，新興產業(yè)的快速發(fā)展對新型基礎設施提出了更高的要求。例如，人工智能、大數據、云計算等產業(yè)的發(fā)展需要大規(guī)模的數據中心和算力網絡支持；電子商務、在線教育、遠程醫(yī)療等新業(yè)態(tài)的興起，也需要高速穩(wěn)定的網絡基礎設施保障。

四是區(qū)域協(xié)調發(fā)展帶來新空間?！督ㄗh》強調增強區(qū)域發(fā)展協(xié)調性，推動東中西、南北方協(xié)調發(fā)展。這為新型基礎設施建設在區(qū)域間的布局優(yōu)化提供了契機。一方面，東部地區(qū)可以依托其技術、人才和產業(yè)優(yōu)勢，加快新型基礎設施的創(chuàng)新應用和高端發(fā)展，打造具有國際競爭力的數字產業(yè)集群；另一方面，中西部地區(qū)可以充分發(fā)揮其資源優(yōu)勢，承接東部地區(qū)的運算需求，建設大規(guī)模數據中心等新型基礎設施，推動“瓦特”產業(yè)向“比特”產業(yè)轉化。例如，“東數西算”工程的實施，將東部地區(qū)的算力需求有序引導到西部地區(qū)，促進了區(qū)域間的資源優(yōu)化配置和協(xié)同發(fā)展。

從主要挑戰(zhàn)來看：一是核心技術受制于人。盡管我國在新型基礎設施建設領域取得了顯著成就，但在一些關鍵核心技術方面仍存在短板，必須依靠自主創(chuàng)新突破瓶頸。例如，高端芯片、關鍵軟件、操作系統(tǒng)、數據庫管理系統(tǒng)等核心技術仍然依賴進口，面臨風險和信息安全隱患。核心技術受制于人，不僅增加了新型基礎設施建設的成本，也影響了我國在全球科技競爭中的地位。

二是區(qū)域發(fā)展不平衡。我國新型基礎設施建設存在明顯的區(qū)域差異。東部地區(qū)由于經濟發(fā)達、科技資源豐富，在5G網絡、數據中心等建設方面走在前列。而中西部地區(qū)受資金、技術等因素限制，基礎設施建設相對滯后。這種區(qū)域不平衡不僅影響了全國新型基礎設施整體效能的發(fā)揮，也加劇了地區(qū)之間的發(fā)展差距。例如，東部地區(qū)的5G基站密度遠高于中西部地區(qū)，在發(fā)展數字產業(yè)時具有明顯的基礎設施優(yōu)勢。此外，新型基礎設施的布局尚未與各地區(qū)的資源稟賦有效匹配，制約了其可持續(xù)發(fā)展。

三是安全風險日益凸顯。隨著新型基礎設施的廣泛應用，網絡安全、數據安全等問題愈發(fā)突出。黑客攻擊、數據泄露等事件頻發(fā)，給個人隱私、企業(yè)利益乃至國家安全帶來嚴重威脅。在新型基礎設施建設過程中，云計算、大數據、人工智能、物聯(lián)網等數字智能技術的廣泛應用，也將自身的安全風險嵌入了新型基礎設施建設、應用和管理之中。數字設備和系統(tǒng)的芯片、架構、傳感器等核心零部件的供給穩(wěn)定性、安全性等風險，在新型基礎設施規(guī)?；瘧弥薪豢椃糯?。

四是商業(yè)運營有待優(yōu)化。新型基礎設施建設投資規(guī)模大、回收周期長，對建設企業(yè)的資金實力提出了更高要求。同時，新型基礎設施的運營維護也需要大量的資金投入，包括設備更新、技術升級、人員培訓等方面。此外，新型基礎設施的市場化運營機制尚不完善，部分項目存在重建設輕運營的現象，導致設施利用率不高、經濟效益不佳。例如，一些數據中心建成后，由于缺乏有效的市場對接和運營模式創(chuàng)新，算力資源閑置浪費，無法形成可持續(xù)的商業(yè)模式。

政策建議

強化頂層設計，構建統(tǒng)籌協(xié)調新機制。建議成立國家層面的“新型基礎設施建設協(xié)調機制”，統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)改、工信、科技、網信、財政、自然資源等部門，打破部門壁壘和地方保護主義。制定發(fā)布“十五五”新型基礎設施建設發(fā)展規(guī)劃，明確總體目標、重點任務、空間布局和實施路徑。建立全國統(tǒng)一的新基建項目庫和統(tǒng)計監(jiān)測體系，避免盲目投資和重復建設，確?！耙粡埶{圖繪到底”。

聚焦核心技術，打好自主創(chuàng)新攻堅戰(zhàn)。實施“新基建強基工程”，將新基建領域的核心技術攻關列為國家重大科技專項。一是加大基礎研究投入，通過國家自然科學基金、國家重點研發(fā)計劃等，長期穩(wěn)定支持高校和科研院所在下一代通信、基礎軟件、核心算法、新材料等領域開展前沿探索。二是強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，鼓勵龍頭企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，對攻克關鍵核心技術的企業(yè)給予研發(fā)費用加計扣除、政府采購、首臺（套）保險等政策傾斜。三是培育產業(yè)生態(tài)，圍繞國產芯片、操作系統(tǒng)等，打造開源社區(qū)和產業(yè)聯(lián)盟，吸引產業(yè)鏈上下游企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，形成自主可控的產業(yè)閉環(huán)。

深化融合應用，打造數字經濟新引擎。實施“新基建賦能千行百業(yè)”行動計劃。一是開展行業(yè)示范，在智能制造、智慧能源、智慧物流、智慧農業(yè)等重點領域，遴選一批國家級融合應用試點示范項目，總結可復制、可推廣的經驗模式。二是降低應用門檻，鼓勵電信運營商、云服務商等推出普惠性的“上云用數賦智”服務包，為中小企業(yè)數字化轉型提供低成本、快部署的解決方案。三是培育應用生態(tài)，舉辦新基建應用創(chuàng)新大賽，開放政府和公共數據資源，鼓勵開發(fā)面向具體場景的創(chuàng)新應用，催生一批“殺手級”應用，形成“建設—應用—收益—再投資”的良性循環(huán)。

完善數據治理，激活數據要素新價值。加快構建數據基礎制度體系。一是加快立法進程，推動出臺數據要素市場方面的法律法規(guī)，明確數據產權、流通規(guī)則、定價機制和責任劃分。二是培育多層次市場，支持北京、上海等地數據交易所高質量發(fā)展，鼓勵區(qū)域性、行業(yè)性數據交易場所開展特色化經營，形成全國統(tǒng)一、分工明確的數據交易市場網絡。三是發(fā)展可信流通技術，大力支持隱私計算、區(qū)塊鏈、聯(lián)邦學習等技術的研發(fā)和應用，建立數據安全可信的流通環(huán)境，讓數據“敢流通、愿流通”。

創(chuàng)新投融資模式，拓寬資金來源新渠道。構建政府引導、市場主導、社會參與的多元化投融資格局。一是發(fā)揮政府投資撬動作用，設立國家級新基建發(fā)展引導基金，通過股權投資、債權投資等方式，吸引社會資本參與。二是深化政府和社會資本合作（PPP），在智慧城市、智能交通等領域，推出一批收益機制清晰、商業(yè)模式成熟的PPP項目。三是創(chuàng)新金融支持，支持符合條件的新基建企業(yè)在科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板上市融資，發(fā)行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs），盤活存量資產。

筑牢安全屏障，構建綜合保障新體系。堅持總體國家安全觀，將安全理念貫穿新基建始終。一是建立安全審查機制，對新基建的核心設備、技術、服務實施嚴格的安全審查和準入制度。二是提升內生安全能力，推動新基建在規(guī)劃設計階段就同步考慮安全防護，發(fā)展內生安全、動態(tài)防御等新技術。三是強化供應鏈韌性，建立關鍵設備和技術的備份系統(tǒng)，推動供應鏈多元化，降低對單一來源的依賴，確保在極端情況下新基建能夠穩(wěn)定運行。

堅持綠色發(fā)展，引領可持續(xù)建設新方向。將綠色低碳作為新基建的硬約束。一是制定強制性標準，修訂和新建數據中心、5G基站等設施的能效標準，并加強監(jiān)督檢查。二是推廣綠色技術，鼓勵采用液冷、浸沒式冷卻等先進節(jié)能技術，推動新基建項目直接采購綠電，建設“源網荷儲”一體化項目。三是賦能全社會減排，鼓勵開發(fā)基于新基建的碳監(jiān)測、碳管理平臺，為工業(yè)、建筑、交通等領域的節(jié)能降碳提供數字化解決方案。

“十五五”時期，是我國全面建設社會主義現代化國家的關鍵階段，也是新型基礎設施建設承上啟下、深化發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期。必須深刻領會和把握新階段的新要求，清醒認識面臨的機遇與挑戰(zhàn)，以更大的決心、更實的舉措，推動新基建從“鋪路筑網”向“賦能增效”的深刻轉變，為加快發(fā)展新質生產力、推進中國式現代化建設，提供堅如磐石的數字基石。

（中國電子信息產業(yè)發(fā)展研究院政策法規(guī)研究所所長 彭健）