黃群慧 第十四屆全國政協(xié)委員，中國社科院經(jīng)濟研究所原所長

以下觀點整理自黃群慧在CMF宏觀經(jīng)濟熱點問題研討會（第113期）上的發(fā)言

本文字數(shù)：3924字

閱讀時間：12分鐘

堅持有效市場和有為政府相結(jié)合，是一個非常重大的原則和主題。當前，對于“十五五”開局之年，圍繞這一原則有一系列問題值得深入探討，例如，具體包括通過加快推進國內(nèi)統(tǒng)一大市場建設，進一步完善有效市場與有為政府結(jié)合的制度基礎(chǔ)；通過統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，以豐富有效市場與有位政府結(jié)合的政策內(nèi)涵；通過聚焦深入整治“內(nèi)卷式”競爭，以積累有效市場與有為政府結(jié)合的治理經(jīng)驗；通過深化國資國企改革，以建設有效市場與有為政府結(jié)合的高效平臺；通過完善差異化地方政府考核體系，探索有效市場與有為政府結(jié)合的激勵機制。我認為，當前地方政府行為雖然“有為”，但存在“越位”、“缺位”、“錯位”等一系列問題，其問題在于地方政府缺乏一套符合高質(zhì)量發(fā)展的績效考核體系，未能建立起促進有效市場和有為政府相結(jié)合的激勵約束機制?；诖?，我今天的發(fā)言題目是《完善差異化地方政府考核評價體系，推進有效市場和有為政府相結(jié)合》，主要圍繞地方政府考核評價體系談幾點思考。

一、“十五五”期間完善差異化考核評價體系的必要性

今年中央經(jīng)濟工作會議明確提出，各地區(qū)、各部門應結(jié)合實際，因地制宜全面落實黨中央關(guān)于經(jīng)濟工作的任務與思路，樹立并踐行正確的政績觀，自覺按規(guī)律辦事，特別是要完善差異化的考核評價體系。一套科學的地方政府考核評價體系，既是有為政府發(fā)揮作用的“指揮棒”，也是黨和政府推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度工具。長期以來，“唯GDP”的考核導向雖在實現(xiàn)經(jīng)濟趕超方面發(fā)揮了重要作用，但也引發(fā)了結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境污染、區(qū)域差距及城鄉(xiāng)差距等一系列發(fā)展不平衡、不充分的問題。進入新時代，中國經(jīng)濟已經(jīng)從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，這就要求加快形成一套涵蓋指標、政策、標準、統(tǒng)計、績效及政績考核的完整體系，以替代單一的GDP考核。

立足于“十五五”開局之年，黨的二十屆四中全會明確了未來的發(fā)展戰(zhàn)略及重大任務，例如因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、推進全國統(tǒng)一大市場建設、構(gòu)建新發(fā)展格局，以及堅持內(nèi)需主導、提振消費等。若將這些重大戰(zhàn)略任務落腳到地方政府層面，要求其協(xié)調(diào)推動，則必須建立一套差異化的考核指標體系。鑒于京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等高質(zhì)量發(fā)展動力源與東中西、南北各區(qū)域之間確實存在發(fā)展的不平衡、不充分問題，且差距較大，要實現(xiàn)統(tǒng)一大市場建設與整體最優(yōu)目標的統(tǒng)一，同時兼顧創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，必須通過完善的考核指標進行探索與引導。我認為在“十五五”期間完善一套差異化的考核指標體系十分必要，這主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，推動高質(zhì)量發(fā)展迫切需求完善地方差異化考核評價體系。當前已進入高質(zhì)量發(fā)展階段，必須徹底改變各級干部的“GDP數(shù)字崇拜”，實現(xiàn)考核指標體系的整體變革。盡管受制于既有體制機制約束，改革難度較大，但這必須成為明確的導向。我們要引導各級政府真正將精力集中于創(chuàng)新驅(qū)動、區(qū)域協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及綠色轉(zhuǎn)型，特別是“十五五”要體現(xiàn)“投資于人”的民生改善要求。在未來的財政支出結(jié)構(gòu)中，應配置更多資金資源用于人力資本投資，這需要相應的指標體系予以考核和推動，是高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要求。

第二，深入貫徹新發(fā)展理念對完善差異化考核指標體系提出了新要求。新發(fā)展理念的五大維度在現(xiàn)實執(zhí)行中并不天然具有內(nèi)在統(tǒng)一性，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享之間可能存在張力。例如，科技創(chuàng)新雖是第一動力，但其成果未必能自動實現(xiàn)全民共享。以無人駕駛汽車為例，鼓勵其發(fā)展無疑屬于先進生產(chǎn)力的創(chuàng)新，但若將其貿(mào)然引入出租車行業(yè)，且政府未能妥善解決現(xiàn)有出租車司機的就業(yè)替代問題，雖然在技術(shù)實驗層面具有意義，卻未能實現(xiàn)全體人民共享發(fā)展成果，甚至可能引發(fā)收入極化。因此，政府在推動此類發(fā)展時，必須建立包含包容性發(fā)展的指標體系，既推動科技創(chuàng)新，又解決職業(yè)替代后的就業(yè)問題。此外，還需防止以倡導綠色理念為借口進行“懶政”，或因強調(diào)國內(nèi)大循環(huán)而忽視對外開放，這些都需要通過一套內(nèi)在統(tǒng)一的指標體系來引導和激勵約束干部。

第三，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場對績效考核體系提出了創(chuàng)新要求。統(tǒng)一大市場建設強調(diào)“五統(tǒng)一、一開放”，即統(tǒng)一制度基礎(chǔ)、基礎(chǔ)設施、要素資源市場、監(jiān)管執(zhí)法以及地方政府的招商引資行為。在招商引資行為統(tǒng)一的背景下，若對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和發(fā)達地區(qū)實行完全一致的考核，顯然不合理。在全國統(tǒng)一大市場中，要素必然流向回報率最高的地方，例如數(shù)據(jù)要素公司或企業(yè)資本可能更傾向于投資杭州等基礎(chǔ)較好的地區(qū)。在此情況下，政府績效考核體系必須進行相應的調(diào)整和差異化設計，不能再以GDP增速為主要指標。

最后，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力及實施各類區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，也要求考核體系的差異化。發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力要求各地基于科研條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和配套能力選擇未來產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，由于各地基礎(chǔ)差異巨大，不能用統(tǒng)一的稅收、增速或產(chǎn)業(yè)提升指標進行考核。從國家層面看，已明確了各大區(qū)域的主體功能及協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，形成了以“兩橫三縱”為主的城市化發(fā)展格局、“七區(qū)二十三帶”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局以及“兩屏三帶”的生態(tài)安全格局。對于地方政府而言，首要任務是完成國家層面的戰(zhàn)略布局。因此，針對城市化發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)安全等不同主體功能要求，必須制定更具個性化、差別化的績效考核體系。這一點在“十五五”期間尤為必要，需進一步完善。

二、構(gòu)建差異化地方政府考核評價體系的思路

第一，指標體系架構(gòu)應保持統(tǒng)一。我們強調(diào)新發(fā)展理念，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享，以及安全發(fā)展理念?！笆奈濉币?guī)劃中衡量經(jīng)濟社會發(fā)展的20個主要指標，正是基于這六個方面構(gòu)建的。因此，作為績效考核指標體系，其頂層設計的大框架應當是統(tǒng)一的。這既貫徹了高質(zhì)量發(fā)展和新發(fā)展理念的要求，也保證了體系框架的合理性與系統(tǒng)性。

第二，指標設計應簡明扼要，權(quán)重分配需體現(xiàn)差異化。首先，指標數(shù)量不宜過多。二三十個指標在實際操作中可能過于繁雜，建議在上述六大一級指標下，選取若干極具代表性的關(guān)鍵指標即可。當然，針對不同地區(qū)、不同層級和不同部門，可以采取“量體裁衣”的方式設計特定指標。其次，權(quán)重的差異化是構(gòu)建差異化指標體系的關(guān)鍵。應根據(jù)各地的功能定位——如經(jīng)濟增長動力區(qū)、生態(tài)安全區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以及邊疆安全區(qū)等具體環(huán)境，有針對性地設置權(quán)重。對于某些特殊地區(qū)，甚至可以設立單獨的個性化指標。只要該地區(qū)完成了這一特定指標，即可在其他通用指標上給予一定的替代或豁免。

第三，指標體系應建立動態(tài)調(diào)整機制。考核指標應根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的階段進行調(diào)整，例如以五年為一個周期進行更新。同時，指標調(diào)整還需適應國家重大政策的變化。例如，在“十五五”開局之年，若面臨“供強需弱”的突出矛盾，政策重心需轉(zhuǎn)向需求側(cè)，考核導向也應隨之動態(tài)調(diào)整，將補齊需求短板列為首要任務。不同階段的政策考核導向存在差異，因此必須保持調(diào)整的動態(tài)化。

第四，考核主體應實現(xiàn)多元化。在具體考核過程中，除了上級政府的縱向考核外，應鼓勵多元主體參與，引入第三方考核體系，實現(xiàn)多手段協(xié)同評價。

總體而言，建立這樣一套差異化且逐步完善的地方政府績效考核體系，旨在圍繞高質(zhì)量發(fā)展目標，充分發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略及主體功能區(qū)戰(zhàn)略的疊加效應。在“十五五”期間，既要優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，又要強調(diào)各地區(qū)在建設統(tǒng)一大市場的框架下行動，避免僅考慮局部利益。我們需要形成一個簡明、全面、差異而公平的評價體系，防止“一刀切”帶來的觀念扭曲，特別是績效觀的扭曲，從而確立正確的績效觀和可持續(xù)發(fā)展導向的制度。

最后需要強調(diào)的是，這套體系的完善過程雖是逐步的，但必須堅持系統(tǒng)推進。所謂系統(tǒng)推進，是指在要求地方政府實施差異化考核指標的同時，必須配套改革中央與地方的財政關(guān)系及一系列相關(guān)制度。這包括轉(zhuǎn)移支付制度、財政體制機制的改革，特別是對于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，必須加大轉(zhuǎn)移支付與生態(tài)補償力度。黨的二十屆三中全會已就建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系做出了全面布局，需要深入實施與貫徹落實。

除了理順財政關(guān)系，從本質(zhì)上看，圍繞高質(zhì)量發(fā)展完善考核體系，是糾正地方政府績效觀、健全高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的關(guān)鍵。堅持有效市場和有為政府相結(jié)合，而界定二者邊界的關(guān)鍵正是在于考核評價體系。缺乏科學的考核體系，地方政府在原有績效觀的指導下，極易產(chǎn)生越位、錯位和缺位行為。當前市場上的一些熱點問題，如預制菜、新能源汽車等行業(yè)的發(fā)展爭議，很大程度上源于政府在產(chǎn)業(yè)標準制定及監(jiān)管實施過程中的缺位。因此，核心任務在于通過一套不斷完善的政府績效考核評價體系，推動高水平社會主義市場經(jīng)濟體制建設，清晰界定政府和市場的邊界，從而真正推動有效市場和有為政府的有機結(jié)合，貫徹落實好黨的二十屆四中全會的重要原則。

以上是我圍繞有效市場和有為政府相結(jié)合，特別是聚焦地方政府考核評價體系所談的一些看法,請批評指正。

文章僅作為學術(shù)交流，不代表CMF立場。