◆2025年8月，法國格拉沃利訥，移民們?cè)噲D登上一艘小艇進(jìn)入英吉利海峽。

文/胡毓堃

編輯/漆菲

2025年歲末，歐洲告別了近幾年的暖冬，萬千移民則迎來“超級(jí)凜冬”。過去一個(gè)月，英吉利海峽兩岸大刀闊斧地收緊移民政策、嚴(yán)打非法移民。

先是11月20日，英國宣布啟動(dòng)50年來最大的移民制度改革，推出“歐洲最嚴(yán)格”的移民政策。12月8日，歐盟召開的成員國內(nèi)政部長會(huì)議旋即跟進(jìn)，初步批準(zhǔn)移民制度改革，大幅收緊難民入境和遣返政策。12月17日，歐洲議會(huì)投票通過兩項(xiàng)旨在收緊移民政策的法案，并得到右翼和極右翼議員聯(lián)盟的支持。

與此同時(shí)，英國和丹麥兩國首相發(fā)表聯(lián)名文章，以輿論工具呼吁歐洲委員會(huì)各成員國重新闡釋《歐洲人權(quán)公約》、強(qiáng)化邊界保護(hù)、慎用庇護(hù)政策。2026年5月，歐盟27個(gè)成員國將發(fā)表關(guān)于難民問題的聯(lián)合宣言。這意味著簽署75年的《歐洲人權(quán)公約》將迎來前所未有的變革。

◆英國首相斯塔默與丹麥?zhǔn)紫喔ダ诐衫锟松?/strong>。

上述一系列措施，乃近來歐洲政壇和民間壓力作用下的大勢(shì)所趨。在右翼民粹席卷歐洲的浪潮下，日趨強(qiáng)硬成為建制派抵御“民粹主義”的唯一辦法�！叭藱�(quán)”與“主權(quán)”之爭(zhēng)向來是歐洲移民問題的焦點(diǎn)，如今的政治氛圍注定天平兩端的砝碼此消彼長。

英國：強(qiáng)硬轉(zhuǎn)向、無奈選擇

此次英國移民制度改革的官方公告篇幅簡潔，但內(nèi)容直截了當(dāng)、字字珠璣。

這篇新聞稿以英國內(nèi)政大臣謝巴娜·馬哈茂德的名義發(fā)表，標(biāo)題是《50年來最大合法移民制度改革公告》，導(dǎo)語拋出了改革重點(diǎn)：非法移民與依賴社會(huì)福利的入境者需等待20年至30年方可（永久）定居，這是“歐洲最嚴(yán)格”的移民政策。

根據(jù)現(xiàn)行制度，通過經(jīng)濟(jì)（包括技術(shù)工人簽證）、家庭、人道主義途徑入境英國的移民，通常需在英國居留滿5年，即可在滿足少數(shù)額外條件后獲得永久居留身份。2025年早些時(shí)候，英國政府宣布未來會(huì)將定居時(shí)限翻倍為10年，只有“對(duì)英國生活做出顯著貢獻(xiàn)者”方可縮短等待期。

后一部分所能覆蓋的群體包括：英國公民的直系家屬、持所謂英國國民（海外）（BNO）護(hù)照的香港人；公共服務(wù)領(lǐng)域的一線技術(shù)人員（比如英國國民保健制度下的醫(yī)護(hù)工作者）；持英國“全球人才簽證”或“創(chuàng)新創(chuàng)始人簽證”滿三年者（只需再等待三年）；額外繳稅人員；積極融入英國社會(huì)，如英語水平高、參與志愿服務(wù)活動(dòng)的人。

相比之下，低薪勞動(dòng)者——尤其是2022至2024年持衛(wèi)生和社會(huì)護(hù)理簽證入境的61.6萬移民及家屬——需要15年的基準(zhǔn)等待期；依賴政府福利救濟(jì)的移民將等待20年（為現(xiàn)行制度4倍時(shí)長、創(chuàng)歐洲最長紀(jì)錄）；非法移民和簽證逾期滯留者最多將等待30年——這基本打消其享受長期居留與保障的可能。

此外，無犯罪記錄也是獲得永居權(quán)的必要條件。英國內(nèi)政部指出，本次改革適用于2021年以來抵達(dá)英國的近200萬移民，但已獲得永居資格并在英國生活的移民不受影響。

馬哈茂德聲稱：“在英國永久定居不是權(quán)利（right），而是特權(quán)（privilege），而且必須是爭(zhēng)取來的�！彼J(rèn)為，現(xiàn)行移民制度已經(jīng)“支離破碎”，將要取而代之的是“優(yōu)先考慮貢獻(xiàn)、融入、尊重英國公平競(jìng)爭(zhēng)感”的新制度。

不久前，馬哈茂德發(fā)布了33頁的政策白皮書，揭曉了英國“自二戰(zhàn)以來最嚴(yán)格”的庇護(hù)制度改革方案。該方案將難民身份從永久性（5年保護(hù)期，然后可申請(qǐng)永居身份）改為臨時(shí)性，獲批者只有30個(gè)月的臨時(shí)居留資格（到期后需重新申請(qǐng)），且借鑒了極具爭(zhēng)議的“丹麥模式”——一旦原籍國被認(rèn)定為安全的，難民將被即刻遣返。

按照馬哈茂德的說法，躲避戰(zhàn)亂的烏克蘭人同樣只有暫時(shí)居留身份，暗示該群體需在未來返回母國。

同時(shí)，庇護(hù)申請(qǐng)者不再自動(dòng)享有住房和每周福利，有工作權(quán)利和能力者如拒絕工作、違反法律或非法務(wù)工，都將取消相應(yīng)福利并用個(gè)人財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)住宿費(fèi)用。家庭團(tuán)聚的名義不再是獲得庇護(hù)的萬能理由，反而全家都可能被遣返。至于接收（遣返人員）國家配合不力的問題，英國已對(duì)安哥拉、納米比亞、剛果（金）發(fā)出簽證禁令作為制裁。

12月2日，《2025年邊境安全、庇護(hù)和移民法案》正式生效，為英國打擊移民犯罪、查處非法務(wù)工、加大移民執(zhí)法力度、推動(dòng)強(qiáng)制遣返等政策提供了最新的法律基礎(chǔ)。除了移民群體，英國針對(duì)國際學(xué)生也采取收緊家屬陪讀、縮短畢業(yè)生工作簽證期限等措施，并大幅提高技術(shù)工人簽證的薪資和學(xué)歷門檻要求。

◆英國邊境部隊(duì)的巡邏船只。

英國移民政策改革的靈感來自其他歐洲國家，特別是丹麥。英國內(nèi)政部表示，丹麥的嚴(yán)格政策將庇護(hù)申請(qǐng)數(shù)量降至40年來的最低水平，而且95%的被拒申請(qǐng)者遭遣返。為此，內(nèi)政部高級(jí)官員曾專程訪問哥本哈根進(jìn)行考察和學(xué)習(xí)。

作為老牌中左翼大黨，工黨原本被視為對(duì)移民相對(duì)友好，可執(zhí)政一年多的舉措一反常態(tài)，標(biāo)志該國移民政策的重大轉(zhuǎn)向。強(qiáng)硬改革的背后，是工黨政府面對(duì)移民數(shù)量居高不下、財(cái)政經(jīng)濟(jì)不堪重負(fù)、公眾不滿愈演愈烈、民粹主義勢(shì)力威脅擴(kuò)大而做出的無奈選擇。

2020年完成脫歐后，英國面臨的非法移民壓力不減反增，特別是乘小船橫渡英吉利海峽的偷渡客和以庇護(hù)為名的申請(qǐng)者。英國政府的數(shù)據(jù)顯示，2022年，僅搭乘小船偷渡的非法移民就達(dá)到4.6萬人的歷史峰值。盡管此后兩年保守黨和工黨政府都采取了嚴(yán)厲措施，顯著降低偷渡人數(shù)，但截至2025年6月底的一年內(nèi)，非法登陸人數(shù)反彈至超過4.9萬人（其中乘小船偷渡客占89%）。

◆2018年1月至2025年6月，違規(guī)入境英國的人數(shù)變化。圖源：UK Home Office

與此同時(shí)，截至2025年6月的一年間，超過11.1萬人申請(qǐng)庇護(hù)，比上一年多出14%，更超過2002年的歷史峰值（約10.3萬人），使得過去四年英國接收的庇護(hù)申請(qǐng)者約40萬人，而非法移民總數(shù)預(yù)計(jì)可達(dá)70萬至90萬人。由于英國傳統(tǒng)庇護(hù)制度基于庇護(hù)申請(qǐng)者住宿和福利補(bǔ)貼，非法移民和難民聚集形成了巨大的財(cái)政和公共服務(wù)資源壓力。

當(dāng)前英國經(jīng)濟(jì)增長乏力、通脹壓力回落趨緩、財(cái)政壓力積重難返。盡管工黨政府在最近公布的秋季財(cái)政預(yù)算案中宣稱，可憑借擴(kuò)大稅基和結(jié)構(gòu)性調(diào)整創(chuàng)造約220億英鎊的“緩沖空間”，但英國公共債務(wù)規(guī)模高達(dá)2.9萬億英鎊。加上經(jīng)濟(jì)增幅多年低于歷史均值，通脹回落充滿變數(shù)，企業(yè)投資活力和預(yù)期收入依舊低迷，居民實(shí)際工資幾無增長，這進(jìn)一步放大了移民問題的壓力。

更不用說在紙面數(shù)據(jù)之外，移民涌入沖擊著教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)和資源，對(duì)英國社會(huì)的影響體現(xiàn)在方方面面。

英國輿觀調(diào)查公司2025年12月9日發(fā)布的民調(diào)顯示，移民和難民庇護(hù)被民眾視為國家最重要的議題，而主打反移民的極右翼英國改革黨已在選民投票意向中穩(wěn)居榜首（27%），明顯高于工黨（19%）和保守黨（18%）。

移民和庇護(hù)問題正將英國改革黨從政壇邊緣推向主流舞臺(tái)，前所未有地威脅到英國傳統(tǒng)的兩黨政治格局。英國首相斯塔默坦承，如再不反映選民關(guān)切，民粹主義者就會(huì)獲勝——這意味著針對(duì)非法移民的打擊力度只會(huì)有增無減。

◆英國民眾的政黨投票傾向。圖源：YouGov

歐盟：列名單、設(shè)中心、促遣返

就移民問題，大西洋彼岸的特朗普政府掀起新一輪對(duì)歐洲的抨擊炮火。在最近出爐的新版《國家安全戰(zhàn)略》中，白宮把“文明消亡”描述為歐洲最嚴(yán)峻的衰退跡象，點(diǎn)名指出歐洲的移民政策“正在改變（歐洲）大陸并制造沖突”。

然而，上述抨擊忽略了一個(gè)重要事實(shí)：歐洲近年來加強(qiáng)對(duì)非法移民的打擊，導(dǎo)致庇護(hù)申請(qǐng)和非法入境人數(shù)均有減少。歐盟統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，截至2024年底，歐洲境內(nèi)的尋求庇護(hù)者人數(shù)為100萬，比2023年下降了11%。另據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)，2024年，歐洲海岸記錄到的非法移民人數(shù)接近20萬，比2015年（130萬）有了大幅下降。

12月8日，歐盟司法與內(nèi)政部長理事會(huì)在布魯塞爾召開會(huì)議，初步批準(zhǔn)了歐盟委員會(huì)提交的三項(xiàng)法律提案，以簡化流程、加快遣返未獲批準(zhǔn)的庇護(hù)申請(qǐng)者。

12月17日，歐洲議會(huì)投票通過兩項(xiàng)法案。其中一項(xiàng)允許將尋求庇護(hù)者送往歐盟認(rèn)定的“安全第三國”，即使這些國家并非其原籍國。極左翼議員卡雷姆稱此舉是“送給梅洛尼的圣誕禮物”，意指這位意大利總理在阿爾巴尼亞建立移民處理中心的計(jì)劃，該計(jì)劃如今面臨法律阻礙。

◆阿爾巴尼亞一處非法移民拘留中心。

另一項(xiàng)是建立一份歐盟認(rèn)定的“安全原籍國”名單，這將使這些國家的公民更難在歐盟尋求庇護(hù)。該名單包括科索沃、孟加拉國、哥倫比亞、埃及、印度、摩洛哥和突尼斯，目的是加快庇護(hù)申請(qǐng)?zhí)幚�，并簡化遣返程序。極右翼議員法布里斯萊格里稱，這些措施是“減輕成員國因無根據(jù)的庇護(hù)申請(qǐng)而承受巨大壓力”的必要之舉。

為解決成員國協(xié)同合作的“老大難”，歐盟還提出設(shè)立4.3億歐元的“團(tuán)結(jié)池”（solidarity pool），幫助“處于特別（移民）壓力下的國家”，比如塞浦路斯、希臘、意大利、西班牙。

◆2025年6月27日，希臘萊斯博斯島上的卡拉特佩臨時(shí)難民營，一名難民在帳篷里。

具體來說，歐盟要求其他成員國安置尋求庇護(hù)者，以減輕上述四國的壓力，否則需按照每人2萬歐元的標(biāo)準(zhǔn)向“移民高壓”國家提供資金支持。例如比利時(shí)本應(yīng)接收更多的庇護(hù)申請(qǐng)者，但可選擇支付1300萬歐元支持作為替代義務(wù)。

有著“遣返模范”稱號(hào)的丹麥身為歐盟現(xiàn)任輪值主席國，積極推動(dòng)各成員國討論這一方案。與2024年相比，歐盟2025年的非法入境人數(shù)減少了約20%，可真正執(zhí)行非法移民遣返令的只有20%，各國面臨的經(jīng)濟(jì)、資源、社會(huì)與政治壓力有增無減。歐盟移民和內(nèi)政事務(wù)專員馬格努斯·布倫納直言：“讓人們重新感到我們能掌控局勢(shì)，這一點(diǎn)至關(guān)重要�！�

毫無疑問，歐盟邁出快速遣返的強(qiáng)硬步伐，直接原因來自于各成員國極右翼政黨的壓力和“反移民政治”的起勢(shì)。如果說極右翼政黨在英國尚未通過選舉進(jìn)入權(quán)力舞臺(tái)中央，其在歐洲大陸的同道中人已將移民問題這一公眾主要關(guān)切“變現(xiàn)”。從法國到波蘭，主打反移民牌的極右翼政黨屢有斬獲，直接影響到各國政府的移民政策。

在中右和極右翼議員的作用下，歐洲議會(huì)早在2024年4月通過了全新的《移民與庇護(hù)公約》，將于2026年6月在成員國層面實(shí)施。該公約為入境篩查、快速遣返、成員國分擔(dān)庇護(hù)責(zé)任等方面建立了指導(dǎo)和執(zhí)行機(jī)制，也為歐盟近期的行動(dòng)奠定了法律框架。

左翼團(tuán)體、支持難民的國際組織對(duì)此表示強(qiáng)烈反對(duì)。非政府組織“人權(quán)觀察”發(fā)文指責(zé)歐盟“加倍推行倒退、殘酷的政策”，質(zhì)疑設(shè)置“遣返中心”、進(jìn)行“篩查”和遣返至第三國等政策缺乏適用法律依據(jù)和問責(zé)機(jī)制，可能引發(fā)監(jiān)控與種族歧視問題，更違背了歐盟所說的“人權(quán)”和“法治”。

談到責(zé)任和投資分配問題，難免會(huì)引發(fā)成員國之間的摩擦。德國內(nèi)政部長多布林特率先發(fā)難，稱德國既不會(huì)在2027年下半年之前通過“團(tuán)結(jié)池”機(jī)制接收額外的庇護(hù)申請(qǐng)者，也不會(huì)為處于移民高壓下的成員國提供資金支持。德國所承諾的只是在2026年6月之前不再把經(jīng)希臘入境的庇護(hù)申請(qǐng)者送回希臘。

自2025年5月上臺(tái)以來，德國總理默茨實(shí)施了更嚴(yán)格的庇護(hù)政策。截至2025年11月初，德國收到的庇護(hù)申請(qǐng)數(shù)量比2024年減少了一半以上。多布林特在最近的采訪中勾勒出德國2026年的移民與安全議程，表明盡管歐盟層面將進(jìn)行改革，嚴(yán)格的邊境檢查和加快庇護(hù)審查仍將是其核心措施。

◆2025年2月2日，德國柏林，大批民眾舉行示威活動(dòng)，抗議基民盟在選舉前與極右翼選擇黨合作。

常與歐盟唱反調(diào)的匈牙利極右翼總理歐爾班更是在社交平臺(tái)X上批評(píng)“團(tuán)結(jié)池”機(jī)制“不可接受”，指責(zé)布魯塞爾“強(qiáng)迫匈牙利額外付費(fèi)或引進(jìn)移民”。他認(rèn)為匈牙利已斥巨資保護(hù)歐盟外部邊境，因此“不會(huì)接收1個(gè)移民，也不會(huì)為其他國家的移民買單”。

重新定義《歐洲人權(quán)公約》？

作為歐盟前成員，英國和歐盟圍繞庇護(hù)收容和移民遣返的爭(zhēng)執(zhí)從“脫歐”之前延續(xù)到“后脫歐”時(shí)代。

2025年8月，英法達(dá)成的“一換一”計(jì)劃正式生效，英國每向法國遣返1名乘船偷渡者，就從法國接收1名通過檢驗(yàn)的庇護(hù)申請(qǐng)者。此后，英歐在遣返問題上具有更多共識(shí)，包括共同應(yīng)對(duì)外部阻力——“人權(quán)”爭(zhēng)議。

12月9日，斯塔默與丹麥?zhǔn)紫嗝诽亍じダ诐衫锟松谟缎l(wèi)報(bào)》發(fā)表聯(lián)名文章，強(qiáng)調(diào)保護(hù)邊境的迫切性，并將其與“捍衛(wèi)民主”、阻止民粹主義掛鉤。文章矛頭直指現(xiàn)行庇護(hù)制度，稱之為另一個(gè)時(shí)代的產(chǎn)物，不適用于人口大規(guī)模流動(dòng)的當(dāng)今世界：“我們將始終保護(hù)逃離戰(zhàn)爭(zhēng)和恐懼的人們，但世界已變，庇護(hù)制度必須隨之改變�！�

◆斯塔默和弗雷澤里克森發(fā)表的聯(lián)名文章。圖源：英國《衛(wèi)報(bào)》

歐洲兩國領(lǐng)導(dǎo)人選在此時(shí)聯(lián)合發(fā)文，明顯是為了次日在法國斯特拉斯堡舉行的歐洲委員會(huì)司法部長會(huì)議做輿論鋪墊，目的在于呼吁該組織各成員國重新討論《歐洲人權(quán)公約》（ECHR，全名為《歐洲保障人權(quán)和基本自由公約》）部分條款的定義，使之不再成為歐洲國家快速遣返非法移民的阻礙。

1949年成立的歐洲委員會(huì)，歷史比歐盟更悠久，成員國也更多（46個(gè)）。所有加入歐盟的國家無一例外都需要先成為歐洲委員會(huì)成員。歐洲委員會(huì)無法像歐盟那樣制定具有約束力的法律，但基于維護(hù)歐洲“人權(quán)、民主、法治”的宗旨，該組織全體成員國締結(jié)、1953年正式生效的《歐洲人權(quán)公約》是其最具實(shí)質(zhì)影響力的國際公約。

根據(jù)公約第19條設(shè)立的歐洲人權(quán)法院，有權(quán)審判締約國違反公約、侵害人權(quán)的案件，而且接受個(gè)人訴訟。在決心嚴(yán)打非法移民的歐洲國家看來，70多年前締結(jié)的這份公約給它們上了一道“緊箍咒”，尤其是公約第3條（免于酷刑、不人道或侮辱對(duì)待或懲罰）和第8條（尊重私人及家庭生活、住家及通訊隱私權(quán)）。

具體來說，第3條被稱為“絕對(duì)權(quán)利”條款，既不能限制，也不能為了“其他人（民）的權(quán)利”或者“更大的公共利益”而犧牲妥協(xié)；第8條被普遍視為公約中概念最寬泛、最難下定論的條款。

批評(píng)者認(rèn)為，非法移民及其支持者濫用“免于酷刑”的概念，阻撓執(zhí)法行為；所謂“尊重家庭生活”被非法移民等同于“不能與家庭成員分離”，成了不得遣返的一大理由。

◆執(zhí)法人員在克羅地亞的歐盟外部邊境執(zhí)勤。

斯塔默和弗雷澤里克森在文末稱：“如果你犯下嚴(yán)重罪行，你就失去了居留的權(quán)利；這個(gè)原則并不極端——這是常識(shí)。”此言暗示了歐洲國家修正公約定義的方向。果然，12月10日的會(huì)議著重討論的就是《歐洲人權(quán)公約》條款對(duì)當(dāng)前打擊非法移民工作的阻礙及處理辦法。

會(huì)后27國發(fā)表聯(lián)合聲明，在承諾尊重《歐洲人權(quán)公約》、歐洲人權(quán)法院及其司法管轄權(quán)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)捍衛(wèi)“民主的安全”。聲明中一次提到條約第3條、兩次提及第8條，指出前者“不人道和侮辱對(duì)待”的內(nèi)涵應(yīng)局限于“最嚴(yán)重的事件”、不影響各國采取妥善行動(dòng)。

涉及驅(qū)逐“嚴(yán)重犯罪”的外國人、對(duì)移民案件做出審理決定時(shí)，需注重移民犯罪的性質(zhì)與嚴(yán)重性以及公共利益，酌情降低對(duì)當(dāng)事人“隱私與家庭生活權(quán)利”（包括其與居住國社會(huì)、文化、家庭聯(lián)系）的考量。

接下來，歐洲委員會(huì)46個(gè)成員國將討論起草關(guān)于移民問題的政治宣言，計(jì)劃在2026年5月15日的歐洲委員會(huì)外長會(huì)議上發(fā)布。屆時(shí)《歐洲人權(quán)公約》將迎來史上最大一次變革：面對(duì)難以逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)壓力，“人權(quán)”的絕對(duì)性不再絕對(duì)，對(duì)“主權(quán)”的重視勢(shì)必加碼。

類似于在國內(nèi)政策上以“嚴(yán)打移民”抵御“反移民”，歐洲國家在公約問題上也只能以“削弱公約”來避免“反公約”。

作為修改公約內(nèi)涵的主要倡導(dǎo)者，英國工黨政府至少堅(jiān)持留在《歐洲人權(quán)公約》框架內(nèi)。英國主要政黨中，英國改革黨從來就不認(rèn)同公約的約束，保守黨也呼吁應(yīng)徹底退出該公約。

出于反移民的壓力，斯塔默和他的歐洲同事們選擇嚴(yán)厲打擊、快速遣返非法移民，視之為維系“不反移民”制度的必要手段；同理，他們也把重新闡釋《歐洲人權(quán)公約》、調(diào)整實(shí)踐方式作為維護(hù)它的必要手段。在他們看來，“打擊憎恨與分裂力量的最好辦法是證明主流、進(jìn)步政治能解決這一問題。”

只是如此一來，量變是否會(huì)推動(dòng)質(zhì)變，“進(jìn)步政治”是被修正還是被暗中取代？這些仍有待時(shí)間的檢驗(yàn)。（作者系國際政治專欄作家、中國翻譯協(xié)會(huì)會(huì)員）

排版 /李惠雅

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