【作者】梅揚（武漢大學(xué)法學(xué)院副教授）

【來源】北大法寶法學(xué)期刊庫《中國政法大學(xué)學(xué)報》2025年第6期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內(nèi)容提要：作為現(xiàn)代行政法治的核心原則，比例原則以其嚴(yán)密的內(nèi)在邏輯架構(gòu)展現(xiàn)出鮮明的可操作性，現(xiàn)已被人民法院廣泛運用于行政審判實踐，成為審查判斷行政行為合理性的重要基準(zhǔn)。然而，當(dāng)前人民法院在適用比例原則時存在適用范圍受限、審查強度模糊、裁判法依據(jù)不統(tǒng)一以及釋法說理不充分等諸多問題，消弱了司法裁判的權(quán)威性和公信力。為此，人民法院應(yīng)推動比例原則適用模式從“行為類型本位”向“裁量空間本位”轉(zhuǎn)型，構(gòu)建分層分類的審查強度體系，明晰“濫用職權(quán)”“明顯不當(dāng)”等裁判法依據(jù)的界限，并在此基礎(chǔ)上強化比例原則的論證說理，提升司法裁判的說服力，進(jìn)而推動行政爭議的實質(zhì)性化解。

關(guān)鍵詞：比例原則；行政審判；實質(zhì)審查；審查強度；裁判法依據(jù)

目次 一、比例原則司法適用的實踐樣態(tài) 二、比例原則司法適用的價值功能 三、比例原則司法適用的現(xiàn)實問題 四、比例原則司法適用的優(yōu)化路徑 結(jié)語

比例原則濫觴于19世紀(jì)的德國警察法學(xué)，在“十字架山案”“藥房案”等系列案件中逐步形成了適當(dāng)性、必要性以及均衡性三層審查結(jié)構(gòu)。經(jīng)過數(shù)百年的演進(jìn)和發(fā)展，比例原則已經(jīng)形成系統(tǒng)化的理論框架，并因其嚴(yán)密的適用邏輯與較強的實踐操作性獲得了中外行政法學(xué)界的廣泛關(guān)注，甚至呈現(xiàn)出“席卷全球”的擴張態(tài)勢。比例原則旨在通過調(diào)整行政手段與行政目的之間的關(guān)系，確保行政行為不僅在形式上合法，更在實質(zhì)上體現(xiàn)公平與合理。作為實現(xiàn)實質(zhì)正義的重要準(zhǔn)則，比例原則在規(guī)范和限制行政裁量權(quán)方面發(fā)揮著非常重要的作用。

隨著法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，越來越多的國家將比例原則明確載入本國憲法和法律之中，人民法院在行政審判實踐中運用該原則進(jìn)行裁判的現(xiàn)象也日益普遍。在我國，雖然已經(jīng)有部分法律規(guī)定體現(xiàn)了比例原則的理念和精神，但尚未直接出現(xiàn)“比例原則”一詞。比例原則在我國的引入主要體現(xiàn)在行政審判實踐領(lǐng)域。自1999年最高人民法院作出比例原則適用第一案以來，人民法院在行政審判中援引比例原則的案例逐年增加。經(jīng)查詢檢索，截至2025年7月26日，筆者在北大法寶司法案例庫中搜索到5000余份行政訴訟判決書中出現(xiàn)“比例原則”一詞，其中人民法院直接適用“比例原則”進(jìn)行裁判的判決書共有1253份?？梢姡谖覈男姓徟袑嵺`中越來越多地適用比例原則，已然成為一種趨勢。

作為行政法的一項核心原則，比例原則發(fā)揮著審查行政權(quán)力行使合理性的功能，被認(rèn)為是“權(quán)利限制的限制”。在行政審判中適用比例原則，對于規(guī)范與約束行政裁量權(quán)，保障公民實質(zhì)權(quán)益，實現(xiàn)個案正義具有重要意義。然而，當(dāng)前人民法院在適用比例原則時也存在諸多問題，這消弱了司法裁判的權(quán)威性和公信力，進(jìn)而影響行政爭議的實質(zhì)性化解。我國已經(jīng)有部分學(xué)者關(guān)注到比例原則的司法適用問題，并就其適用現(xiàn)狀展開較為詳盡地梳理和評析，但鮮有學(xué)者系統(tǒng)研究該原則的司法適用困境及其完善方案問題。對此，本文在梳理我國行政審判實踐領(lǐng)域適用比例原則基本概況的基礎(chǔ)上，深入探討適用該原則所面臨的現(xiàn)實問題，并提出針對性的優(yōu)化路徑，進(jìn)而為比例原則的規(guī)范化適用提供智識參考。

一

比例原則司法適用的實踐樣態(tài)

隨著我國行政法治理念的逐步深化與行政法治實踐的不斷發(fā)展，比例原則在行政審判實踐中的適用也呈現(xiàn)出動態(tài)調(diào)整的趨勢。有學(xué)者曾指出，我國比例原則在司法裁量控制中的實際運作方式“呈現(xiàn)出在中國司法實踐中較為罕見的判例色彩”。為了全面展現(xiàn)我國行政審判實踐中適用比例原則的真實圖景，本部分將從比例原則的適用場域、適用位階以及裁判法依據(jù)三個維度切入。

（一）比例原則的適用場域

隨著比例原則影響力的持續(xù)提升，其適用范圍已經(jīng)從傳統(tǒng)警察行政領(lǐng)域逐步擴展至工商、交通、衛(wèi)生、環(huán)境等各類行政領(lǐng)域，并在我國司法審查體系中適用于行政處罰、行政強制、行政征收、行政許可以及行政協(xié)議等多種類型的行政行為?；趯ο鄬θ水a(chǎn)生的法律效果的不同，可以將行政行為進(jìn)一步劃分為三種基本類型：侵益性行政行為、授益性行政行為以及互益性行政行為。

侵益性行政行為主要是指增加行政相對人義務(wù)與責(zé)任的行政行為。由于此類行為一般具備單方性、強制性、負(fù)擔(dān)性等特征，其設(shè)定與執(zhí)行大都具有明確的法律依據(jù)。盡管行政機關(guān)在侵益性行政行為中的裁量空間和權(quán)限受到嚴(yán)格限制，但行政裁量權(quán)并未被完全排除。比例原則作為規(guī)制行政裁量權(quán)的重要工具，在侵益性行政行為的司法審查中發(fā)揮著裁量治理的功能。比如，在“陳某訴濟南市城市公共客運管理服務(wù)中心行政處罰案”（以下簡稱“陳某案1”）中，人民法院在對行政機關(guān)的行政處罰決定進(jìn)行合理性審查時，明確指出行政處罰行為應(yīng)當(dāng)遵循比例原則。人民法院簡要闡述了均衡性原則的內(nèi)涵，并運用該項子原則對行政機關(guān)的行政處罰行為進(jìn)行審查。類似地，在“郭某軍訴諸暨市國土資源局行政處罰案”（以下簡稱“郭某軍案”）中，人民法院指出行政執(zhí)法中行政裁量必須遵循執(zhí)法成本和執(zhí)法收益的均衡，應(yīng)當(dāng)符合比例原則。在本案中，行政機關(guān)所作出的處罰決定并未合理判斷違法行為的社會危害性，其裁量行為違反了比例原則。

授益性行政行為主要是指行政行為在法律效果上旨在增進(jìn)相對人的權(quán)益。長期以來，我國行政領(lǐng)域的立法主要集中在侵益性行政領(lǐng)域，法律體系相對成熟。相反，授益性行政領(lǐng)域的立法長期不受重視，立法動力不足、進(jìn)程緩慢，行政機關(guān)在處理此類事項時通常擁有較大的裁量空間?！霸谛姓C關(guān)給予資助、補助、補償、獎勵等行為中，多數(shù)沒有確定和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。”正因此，比例原則在授益性行政行為中的適用尤顯重要，其不僅為行政機關(guān)設(shè)定合理裁量的邊界，也為行政審判提供審查標(biāo)準(zhǔn)。比如，在“駱某明訴佛山市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局城鄉(xiāng)建設(shè)案”（以下簡稱“駱某明案”）中，人民法院認(rèn)為舊樓加裝電梯雖然有助于提升居住條件，但同時改變原有建設(shè)許可條件，可能對部分業(yè)主權(quán)益構(gòu)成侵害，因此撤銷或調(diào)整原許可行為應(yīng)綜合考慮比例原則。類似地，在“陳某芬訴海林規(guī)劃局撤銷行政許可案”（以下簡稱“陳某芬案”）中，人民法院指出行政機關(guān)在缺乏事實基礎(chǔ)的情況下撤銷已核發(fā)的規(guī)劃許可證，屬于行政手段與違法程度不匹配的過度干預(yù)，這違反了比例原則所要求的手段與目的相稱原則。

互益性行政行為主要是指行政行為在法律效果上表現(xiàn)為對行政主體和相對人都有益處。相較于單方命令式的行政行為，互益性行政行為融入私法要素，但行政機關(guān)作為公共利益的代表，仍然享有一定的行政優(yōu)益權(quán)與裁量空間。為防止行政權(quán)力濫用，保障行政相對人的合法權(quán)益，行政機關(guān)在行使行政優(yōu)益權(quán)時仍需受到規(guī)范與約束。此時，比例原則作為規(guī)制行政裁量權(quán)的工具，在行政協(xié)議糾紛中的適用非常關(guān)鍵。比如，在“湖北草本工房飲料有限公司訴荊州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會案”（以下簡稱為“草本公司案”）中，最高人民法院指出雖然行政協(xié)議賦予行政機關(guān)一定的優(yōu)益權(quán)（如單方解除協(xié)議等），但該權(quán)力不能濫用，應(yīng)受到比例原則的嚴(yán)格限制。行政機關(guān)如擬單方解除協(xié)議，必須就該決定所基于的公共利益目標(biāo)作出明確釋明，并確保解除行為在必要性、適當(dāng)性與最小侵害性方面具有正當(dāng)性與合理性。換言之，解除行為不僅應(yīng)有合法依據(jù)，還必須權(quán)衡對相對人權(quán)益的影響，將可能造成的不利后果控制在合理范圍之內(nèi)。

（二）比例原則的適用方式

相較于其他法律原則，比例原則之所以更具操作性，是因為它內(nèi)含三項子原則，即適當(dāng)性原則、必要性原則以及均衡性原則。這三項子原則各自承擔(dān)不同功能，共同構(gòu)建出一套層次清晰、邏輯嚴(yán)密的適用框架，為比例原則的實際操作提供可執(zhí)行的審查標(biāo)準(zhǔn)。盡管理論上比例原則內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有一定位階次序，但在具體司法實踐中其適用未必嚴(yán)格遵循該位階次序。在不同類型案件中，法官可能根據(jù)案情需要靈活調(diào)整審查順序，這展現(xiàn)出比例原則的靈活性與開放性。

在實踐中，有部分案件較為系統(tǒng)地貫徹比例原則的三階段審查邏輯。這種適用方式不僅是對比例原則內(nèi)在邏輯的尊重，也是提升判決可接受性和正當(dāng)性的需要。比如，“鄭某慶訴哈爾濱市國土資源局行政處罰案”（以下簡稱“鄭某慶案”）即展現(xiàn)了人民法院對比例原則三項子原則的明確區(qū)分與實質(zhì)運用。人民法院在該案中明確指出，首先在適當(dāng)性層面，盡管行政目的正當(dāng)，但行政手段仍須具備適當(dāng)性，即應(yīng)當(dāng)與實現(xiàn)該目的存在合理關(guān)聯(lián)；其次在必要性層面，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)在多種可能手段中選擇侵益最小者，最大限度避免對公共利益或行政相對人權(quán)益造成不當(dāng)損害；最后均衡性要求行政裁量在執(zhí)法成本與收益之間取得合理比例，使手段與目的之間形成有效匹配。類似地，在“陳某訴遼寧省莊河市公安局不予行政賠償決定案”（以下簡稱為“陳某案2”）中，人民法院不僅詳細(xì)界定適當(dāng)性、必要性以及均衡性三項子原則的功能定位與審查內(nèi)涵，而且還嚴(yán)格按照位階邏輯和順序，在結(jié)合案件事實的基礎(chǔ)上對比例原則的操作流程進(jìn)行系統(tǒng)化展開，依次考察行政機關(guān)所采取的施救措施在各階段是否符合比例原則的要求。

在多數(shù)行政案件中，人民法院并不總是全面適用比例原則的所有子原則。這是因為只要行政行為違反其中任意一項子原則，法院即有權(quán)撤銷該行為，因此無需逐一適用所有子原則。在三項子原則中，人民法院很少單獨適用適當(dāng)性原則。這是因為大多數(shù)行政行為至少在形式上都具有一定的促進(jìn)作用，難以因違反適當(dāng)性原則而被判違法。相比之下，人民法院最常適用必要性原則，通過認(rèn)定行政手段未達(dá)到“損害最小”的標(biāo)準(zhǔn)，從而推翻行政決定。比如，在“陳某案1”中，人民法院主要依據(jù)必要性原則作出判斷。人民法院認(rèn)為行政處罰應(yīng)與行為人的違法行為性質(zhì)、情節(jié)和危害程度相當(dāng)。原告并未單獨實施整個違法行為，行政機關(guān)卻將全部法律責(zé)任加諸原告，處罰數(shù)額嚴(yán)重超出其行為所應(yīng)承擔(dān)的法律后果，明顯構(gòu)成過度處罰。除必要性原則外，受到我國人民法院青睞的還有均衡性原則。比如，在“郭某軍案”中，人民法院指出行政執(zhí)法中行政裁量必須遵循執(zhí)法成本和執(zhí)法收益的均衡，應(yīng)符合比例原則。行政機關(guān)作出的處罰決定并未對違法行為的社會危害性及處罰力度做出合理判斷，其裁量行為違反了比例原則。

除了全面適用與選擇適用之外，實踐中還存在一種整體適用的方式，即人民法院直接判斷行政行為是否整體符合比例原則。這種適用方式在形式上淡化甚至回避比例原則的規(guī)范層次，而是采取簡化方式直接對行政行為是否整體違反比例原則作出判斷。比如，在“裘某護(hù)、熊某富等訴南昌市灣里區(qū)人民政府房屋行政強制案”（以下簡稱“裘某護(hù)案”）中，人民法院指出行政機關(guān)未對房屋內(nèi)物品采取妥善保護(hù)措施，未充分考慮原告財產(chǎn)權(quán)，甚至造成部分樹木損毀，未能在手段與目的之間保持必要平衡，構(gòu)成比例原則上的失衡。在“曾某勇訴福建省安溪縣人民政府等不履行職責(zé)及行政賠償案”（以下簡稱“曾某勇案”）中，人民法院認(rèn)為行政機關(guān)的防汛救助行為符合相關(guān)規(guī)范，案件中突發(fā)強降雨引發(fā)內(nèi)澇的情況屬于不可抗力因素，行政機關(guān)已盡到合理防范職責(zé)。在此情形下，要求其突破技術(shù)規(guī)范，迅速排洪以規(guī)避個別損失，不符合比例原則的合理限度。

（三）比例原則的裁判法依據(jù)

從行政訴訟制度的運行來看，法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)事人的具體訴訟請求，“最終借助裁判類型來實現(xiàn)對行政行為效力的終極處分，這就實現(xiàn)了司法對‘行為法依據(jù)’和‘裁判法依據(jù)’的雙重適用結(jié)構(gòu)”。比例原則雖然承擔(dān)著平衡公權(quán)力與私權(quán)利的功能，可為行政裁量提供正當(dāng)性依據(jù)，但由于法律原則的規(guī)范內(nèi)容缺乏明確具體的法律約束力，其在司法適用中難以直接作為獨立的裁判法依據(jù)。因此，當(dāng)行政行為違反比例原則時，人民法院需要從實定法的角度出發(fā)將案件事實與《行政訴訟法》中的具體條款進(jìn)行對應(yīng)匹配，從而構(gòu)建合適的裁判基礎(chǔ)。

從立法演進(jìn)來看，1989年《行政訴訟法》在確立“合法性審查”原則的同時，通過引入“濫用職權(quán)”“顯失公正”等表述，為合理性審查預(yù)留制度空間。這類條款雖然未正面確立合理性審查的獨立地位，但在實踐中成為法院衡量行政裁量是否越權(quán)、失衡的重要依據(jù)。進(jìn)入21世紀(jì)后，行政行為類型日益多樣，行政裁量空間不斷擴大，傳統(tǒng)的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)已難以完全覆蓋復(fù)雜的行政爭議案件。2014年《行政訴訟法》修訂時引入“明顯不當(dāng)”條款，進(jìn)一步將行政裁量實質(zhì)審查的路徑體系化，標(biāo)志著合理性審查正式從實踐層面的探索走向制度化、條文化的階段。在這一背景下，人民法院在實踐中通常借助“濫用職權(quán)”或“明顯不當(dāng)”條款作為涉及比例原則案件的裁判法依據(jù)。

在實踐中，“王某萍訴中牟縣交通局行政賠償糾紛案”（以下簡稱“王某萍案”）與“鄭某華不服福建省莆田市建設(shè)局拆遷行政裁決案”（以下簡稱“鄭某華案”）是以“濫用職權(quán)”條款作為裁判法依據(jù)的典型案例。在“王某萍案”中，人民法院指出明顯不合理的具體行政行為構(gòu)成濫用職權(quán)，被訴行政行為不符合合理、適當(dāng)?shù)囊?，是濫用職權(quán)。本案中行政機關(guān)所作出的暫扣車輛決定缺乏合理性，違反了行政比例原則，已構(gòu)成濫用職權(quán)。在“鄭某華案”中，人民法院在判決中指出，被訴拆遷裁決在裁量行使上存在明顯不合理之處，未能遵循比例原則所要求的必要性與適度性，構(gòu)成濫用職權(quán)。人民法院依據(jù)《行政訴訟法》中“濫用職權(quán)”之規(guī)定，依法撤銷行政機關(guān)作出的房屋拆遷糾紛裁決書?！瓣惸嘲?”與“陳某案1”則是以“明顯不當(dāng)”條款作為裁判法依據(jù)的典型案例。在“陳某案2”中，人民法院指出交通警察在無法以其他方式開啟已嚴(yán)重變形車門的情況下，為及時救出韓某不得已采取氣焊切割手段。該方法雖可能導(dǎo)致車門損壞甚至整車報廢，但與挽救生命的重要性相比，財產(chǎn)損失顯然屬于較小的權(quán)益犧牲。因此，該施救行為在手段與目的之間保持了合理均衡，未構(gòu)成明顯不當(dāng)，符合比例原則的要求。在“陳某案1”中，人民法院指出行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，處罰結(jié)果必須與相對人違法行為的性質(zhì)、情節(jié)及其危害性大小相當(dāng)。本案中行政機關(guān)對相對人作出了與其違法行為不相當(dāng)?shù)奶幜P，處罰數(shù)額畸重，屬于明顯不當(dāng)?shù)男姓袨椤Ｗ罱K，法院依據(jù)《行政訴訟法》中“明顯不當(dāng)”之規(guī)定作出了撤銷判決。

二

比例原則司法適用的價值功能

我國人民法院之所以在行政審判實踐中頻繁適用比例原則，主要源于比例原則自身所具有的獨特優(yōu)勢和價值功能。相較于其他法律原則，比例原則不僅具備填補法律規(guī)則空白等共通功能，更因其結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、標(biāo)準(zhǔn)清晰而展現(xiàn)出較強的可操作性，繼而為人民法院行政審判提供了明確、系統(tǒng)的實質(zhì)審查路徑。

（一）作為規(guī)則空缺填補工具的比例原則

法律原則之所以漸漸成為人民法院審查的依據(jù)，是因為其具備補充法律之欠缺或改善法律適用之僵化這種不合理狀況的重要功能。隨著行政治理領(lǐng)域逐步擴展至數(shù)字平臺監(jiān)管、社會風(fēng)險控制等新興場景，法律規(guī)則的適用性和可操作性面臨挑戰(zhàn)。既有法律規(guī)則可能無法全面規(guī)定權(quán)力邊界，尤其在自由裁量權(quán)的適用、緊急權(quán)力的運用等方面存在規(guī)范空白與適用模糊，此時就需要借助法律原則加以引導(dǎo)。在此情境下，法律原則不僅可以提供裁量的價值指引，也有助于增強司法審查的柔性與合理性。比例原則正是在此背景下進(jìn)入審判實務(wù)的視野，成為人民法院開展實質(zhì)審查，推進(jìn)法治化進(jìn)程的重要載體。

在現(xiàn)代法治國家，裁量權(quán)是不可或缺的，它充斥于各項國家權(quán)力的行使過程之中，具有帶動實質(zhì)法治、促進(jìn)個案正義等多種價值功能。傳統(tǒng)上，法治通常是以客觀規(guī)則為標(biāo)志的，而裁量作為人類對事物考慮之內(nèi)部心理意識的過程，卻更多地呈現(xiàn)出行為者的主觀意志，它滿懷一種“人治”的色彩。正因如此，如何在法治與裁量之間尋求合理平衡，成為現(xiàn)代國家治理亟需回答的核心問題。隨著社會事務(wù)日益增多且變得日趨復(fù)雜和專業(yè)，人們對實質(zhì)法治的追求不斷增強。國家機關(guān)不僅被要求消極遵循法律條文，更需要積極回應(yīng)社會需求、合理處理復(fù)雜問題。在這一過程中，裁量權(quán)逐漸滲透到各項國家權(quán)力運作之中，并與法治形成相互補充、相互促進(jìn)的關(guān)系。作為行政法的一項基本原則，比例原則構(gòu)成裁量權(quán)治理的一種路徑，其任務(wù)“是對公權(quán)力主體限制基本權(quán)利時的手段裁量加以限定”。在具體適用中，比例原則不僅是一種形式判斷工具，更是一種價值衡量和實質(zhì)審查的思維方式。尤其是在現(xiàn)行法律規(guī)則缺位或條文抽象的情況下，比例原則可以成為彌補法律不足、實現(xiàn)法治目標(biāo)的重要工具。例如，在人民法院審查行政行為時，若遇到裁量權(quán)的行使是否越權(quán)、濫權(quán)或造成權(quán)利過度侵害的問題，比例原則就能夠發(fā)揮核心作用。比例原則通過要求行政機關(guān)在手段與目的之間保持合理比例，司法審查得以對行政權(quán)進(jìn)行實質(zhì)性限制，從而提升司法判決的公正性與社會認(rèn)同度。此外，比例原則的適用還具有制度引導(dǎo)功能，能夠反向塑造行政機關(guān)的行為邏輯與決策方式。隨著人民法院在案件中不斷適用比例原則進(jìn)行審查論證，在法律規(guī)則缺位或條文抽象的情形下，行政機關(guān)在作出具體行政行為前可以借助比例原則展開對比例性要求的內(nèi)在回應(yīng)，即主動評估行為對個體權(quán)益的潛在影響，并尋求適當(dāng)?shù)闹卫硎侄?，從而在行政決策中內(nèi)嵌比例權(quán)衡。這種“司法審查——行政改進(jìn)”的良性互動，推動了行政治理模式從以命令控制為核心的傳統(tǒng)行政邏輯，向以權(quán)利保障與規(guī)范治理并重的新型治理邏輯轉(zhuǎn)變。同時，比例原則以其對公民基本權(quán)利的高度重視，強化了行政權(quán)力行使的邊界意識，促使行政權(quán)力在制度框架內(nèi)規(guī)范運行，最終形成權(quán)力受限、權(quán)利救濟的良性法治秩序。

比例原則在我國行政審判中所展現(xiàn)的功能，并不僅僅是對法律規(guī)范不足的技術(shù)性補充，更是一種對法治精神的深度回應(yīng)。隨著行政訴訟制度的完善與司法實踐的深入，比例原則必將更加全面地彰顯其制度價值與現(xiàn)實意義。

（二）作為實質(zhì)審查操作路徑的比例原則

比例原則作為行政法中的基本原則，其核心價值不僅在于實現(xiàn)公權(quán)力行使與私權(quán)利保障之間的實質(zhì)平衡，更在于其制度設(shè)計具備邏輯嚴(yán)密性和可操作性。比例原則通過適當(dāng)性、必要性與均衡性三項子原則，構(gòu)建出一套邏輯較為清晰的審查框架，為人民法院判斷行政行為合理性提供了基準(zhǔn)。特別是在審查行政機關(guān)的裁量行為是否正當(dāng)時，比例原則作為一種實現(xiàn)實質(zhì)法治的重要工具，可以為司法介入提供實質(zhì)性依據(jù)，有效增強了司法審查的規(guī)范性和說服力。

關(guān)于控制行政裁量濫用的實質(zhì)性判斷，世界各國主要探索出了兩條基準(zhǔn)，即英國的行政合理性原則與德國的比例原則。就我國而言，在此方面總體上受英美法系的影響大些。20世紀(jì)80年代，隨著行政法制建設(shè)的發(fā)展以及行政法學(xué)的初步形成，行政合理性原則作為行政法的一項基本原則迅速為我國行政法學(xué)界所公認(rèn)。相對于行政合理性原則，比例原則在我國似乎有些姍姍來遲。直至21世紀(jì)后，國內(nèi)介紹比例原則的文獻(xiàn)才紛至沓來，相關(guān)研究開始陸續(xù)展開，部分行政法教科書也嘗試將比例原則列為我國行政法的基本原則之一。二者相比，相關(guān)主體在對行政機關(guān)行為開展合理審查時，適用比例原則之基準(zhǔn)要比行政合理性原則之基準(zhǔn)更具優(yōu)勢。一方面，比例原則具有更強的可操作性。行政合理性原則注重經(jīng)驗主義的傳統(tǒng)，遵循的是從“個案到一般”的思維邏輯。行政合理性原則強調(diào)行政行為應(yīng)當(dāng)符合法律賦予的目的，排除無關(guān)因素的干擾。這一原則體現(xiàn)了自然正義的基本要求，有助于防止恣意執(zhí)法。然而在實踐中，行政合理性原則由于缺乏明確的適用與操作程序，往往導(dǎo)致司法審查缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，難以形成可預(yù)期的裁判路徑。這種抽象性的審查方式不僅增加了人民法院解釋的主觀性，也削弱了其制約行政權(quán)力的實效性。相較于行政合理性原則，比例原則注重抽象思維的傳統(tǒng)，遵循的是從“一般到個案”的思維邏輯。時至今日，比例原則通過三個層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣的子原則，即適當(dāng)性、必要性以及均衡性，構(gòu)建并形成了一套普適性的操作規(guī)則。適當(dāng)性原則要求行政措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)合法目的；必要性原則強調(diào)在可選方案中，應(yīng)優(yōu)先選擇對個人權(quán)利侵害最小的手段；均衡性原則進(jìn)一步要求權(quán)利限制所帶來的負(fù)擔(dān)不得超過實現(xiàn)公共利益的收益。這一系列標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成了一個比例審查框架，使人民法院在面對不同類型的行政行為時，能夠從目的正當(dāng)、手段選擇、權(quán)利影響等方面進(jìn)行全面衡量，從而增強了司法審查的可操作性。另一方面，比例原則更加符合裁量權(quán)的治理邏輯。根據(jù)立法機關(guān)授予裁量權(quán)之初衷，裁量權(quán)行使需要滿足人們的雙重期待：既要堅持增進(jìn)執(zhí)法效能的原則，以維護(hù)社會公共利益，又要堅守人權(quán)保障的底線，以保障公民個人利益，繼而確保公共利益與個人利益之間的基本平衡。比例原則要求法院評估決策者決定的平衡性如何（在公共利益與個人利益之間），而不僅僅關(guān)注其是否屬于理性或合理之決定。比例原則在關(guān)于行政措施之公益追求與私益損失的平衡中，既旗幟鮮明地顯示了對私人利益的關(guān)愛和尊重，也迎合了當(dāng)今時代關(guān)于矛盾沖突的雙邊關(guān)系處置上“雙贏”價值追求的時代潮流。行政合理性原則則不同，其內(nèi)涵中出現(xiàn)的往往只是行政主體，而行政相對人或多或少地被排斥在視野之外。這與立法機關(guān)授予行政機關(guān)裁量權(quán)之初衷有所違背。

總之，相較于行政合理性原則，比例原則憑借其制度設(shè)計的嚴(yán)密性與實踐操作的可行性，不僅成為彌補法律規(guī)范不足的工具，也逐漸被人民法院用于指引裁量行為的合理性判斷。比例原則具備清晰的多維審查結(jié)構(gòu)，不僅有利于統(tǒng)一司法裁判標(biāo)準(zhǔn)，也為構(gòu)建以權(quán)利保障為核心的行政裁量控制機制提供了堅實支撐。

三

比例原則司法適用的現(xiàn)實問題

在行政審判中適用比例原則，對于規(guī)范與約束行政裁量權(quán)，保障公民實質(zhì)權(quán)益具有重要意義。然而，當(dāng)前我國人民法院在適用比例原則時也存在諸多現(xiàn)實問題，這消弱了司法裁判的權(quán)威性和公信力，進(jìn)而影響行政爭議的實質(zhì)性化解。

（一）適用范圍受限

我國在理論和實務(wù)中不斷吸收和發(fā)展比例原則的精神，在《行政處罰法》《行政強制法》等法律中對比例原則的制度化表達(dá)，為其成為行政法基本原則奠定了法律基礎(chǔ)。如今，比例原則已經(jīng)發(fā)展成為“在行政法全部領(lǐng)域可以獨立地存在并發(fā)生作用的法律原則”。既然將比例原則上升為行政法的一項基本原則，就不能將其局限于傳統(tǒng)的侵益性行政行為領(lǐng)域，而應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其普適性與統(tǒng)領(lǐng)性功能，作為統(tǒng)一規(guī)范行政裁量、保障法益平衡、推動法治政府建設(shè)的重要準(zhǔn)則。

然而在理論和實踐中，對比例原則司法適用的關(guān)注主要集中于侵益性行政案件。在理論層面，學(xué)者對于比例原則適用規(guī)則的研究主要是圍繞侵益性行政行為而建構(gòu)，其核心意涵是“最小侵害”。在實踐層面，有學(xué)者檢索分析1999年至2019年涉及比例原則核心內(nèi)容的有效分析樣本218份，其中涉及侵益性行政行為的案件共163件，占總案件74％；涉及授益性行政行為的案件共10件，占總案件4.5%；涉及互益性行政行為的案件共3件，占總案件1.3%。需要注意的是，即便是在授益性或互益性行政案件中適用比例原則，所涉及行政行為的終局形態(tài)多表現(xiàn)為撤銷行政許可或解除行政協(xié)議，實質(zhì)上仍應(yīng)歸屬于加重行政相對人義務(wù)與責(zé)任的侵益性行政行為的范疇。事實上，比例原則的適用對象并非特定行為類型，而是國家行政機關(guān)行使裁量權(quán)的過程。不論行政行為是對相對人賦權(quán)、合作抑或加以限制，只要存在裁量空間，比例原則就具備介入和規(guī)制的合理性與必要性。以授益性行政行為為例，盡管其突破了傳統(tǒng)的“治民”觀念，彰顯為人民服務(wù)的理念，但在公共行政過程中很大程度上仍然是國家機關(guān)的單方意志之輸送。我國法律體系中專門針對授益性行政行為的規(guī)范較少，現(xiàn)有規(guī)定散見于各類法律法規(guī)之中且內(nèi)容多為缺乏細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)。此時，授益性行政行為在國家機關(guān)的單方意志主導(dǎo)之下，容易因裁量不當(dāng)導(dǎo)致行政不公或資源分配失衡，比例原則對于其裁量權(quán)的限制便顯得尤為關(guān)鍵。在互益性行政行為中，比例原則的裁量規(guī)制作用同樣不可忽視。行政協(xié)議作為其代表形態(tài)，是行政機關(guān)為實現(xiàn)行政目的，引入私主體參與公共事務(wù)的一種制度工具。然而，行政協(xié)議并非民法合同的簡單延伸，而是兼具行政與民事之雙重屬性。這導(dǎo)致其裁量權(quán)通常具有隱蔽性，主要體現(xiàn)在行政優(yōu)益權(quán)的行使上，具體包括是否行使行政優(yōu)益權(quán)、行使何種行政優(yōu)益權(quán)、行政優(yōu)益權(quán)行使到何種程度等。在此結(jié)構(gòu)中，行政機關(guān)往往享有諸如單方變更、單方解除協(xié)議等行政優(yōu)益權(quán)。這些行政優(yōu)益權(quán)的行使直接體現(xiàn)為行政裁量，并可能對協(xié)議另一方相對人的利益造成重大影響。當(dāng)前，我國在行政協(xié)議制度方面立法滯后，尤其在行政優(yōu)益權(quán)的范圍、行使條件及限度等方面缺乏明確界定。這種制度空白容易導(dǎo)致行政機關(guān)在行使優(yōu)益權(quán)時缺乏約束，從而產(chǎn)生權(quán)力濫用的風(fēng)險。對此，比例原則可為權(quán)力的行使提供必要的規(guī)制工具，在互益性行政行為中發(fā)揮其校正與制衡功能，避免濫用行政優(yōu)益權(quán)所帶來的過度干預(yù)。

總而言之，在所有存在裁量空間的行政行為中，比例原則是控制權(quán)力、維護(hù)法治與實現(xiàn)公私利益均衡的重要保障機制。這不僅符合比例原則的制度本義，也與合作行政、風(fēng)險共擔(dān)與利益共享的治理理念相契合。將比例原則確立為適用于所有行政裁量領(lǐng)域的基本原則，是實現(xiàn)良善治理與實質(zhì)正義的必要路徑。

（二）審查強度模糊

不同于判斷行政行為是否越權(quán)、是否遵循程序的形式合法性審查，比例原則要求法官“相機行事，適時而動”，在具體個案中展開事實與價值的深度分析。此時，比例原則適用強度如何設(shè)置，間接影響著司法審查能否在監(jiān)督與尊重之間取得平衡。若審查強度設(shè)置不當(dāng)，既可能侵蝕行政機關(guān)裁量空間，亦可能“制衡不足”，反之則有助于降低不確定性，避免“干預(yù)過度”。只有在二者之間找到恰當(dāng)分寸，比例原則才能真正發(fā)揮作用，實現(xiàn)司法監(jiān)督與行政裁量的動態(tài)平衡。

當(dāng)前，比例原則只是要求“手段合乎目的”“手段對私權(quán)侵害最小”“公私法益間平衡”，但當(dāng)面對眾多可能有助于達(dá)致目的的手段時，對于究竟如何從中挑選出一個對私權(quán)侵害最小的手段，并權(quán)衡手段所促進(jìn)的公共利益與手段所侵害的個人利益之間是否成比例，比例原則本身并沒有提供任何具體、有效的實質(zhì)性分析工具。這就使得比例原則在具體適用的過程中可裁量的空間過大，容易走向主觀化，繼而導(dǎo)致適用結(jié)果出現(xiàn)偏差。例如，在合目的性審查時，手段是有助于目的部分實現(xiàn)，還是全部實現(xiàn)；在最小侵害性審查時，是采用最小侵害標(biāo)準(zhǔn)，還是較小侵害標(biāo)準(zhǔn)；在法益均衡性審查時，是遵循法益嚴(yán)重失衡標(biāo)準(zhǔn)，還是一般失衡標(biāo)準(zhǔn)。在“駱某明案”中，人民法院指出舊樓加裝電梯雖能改善居住條件，但會改變原有建設(shè)許可條件，并可能損害部分業(yè)主權(quán)益，因此撤銷或調(diào)整許可應(yīng)綜合考慮比例原則及利益平衡。然而，人民法院并未進(jìn)一步闡釋如何把握“綜合考慮”的程度，即此處應(yīng)當(dāng)要求行政行為結(jié)果與目的之間不存在顯著不成比例即可，還是力求行政行為結(jié)果與目的達(dá)到高度均衡之標(biāo)準(zhǔn)。類似地，在“陳佩芬案”中，人民法院雖然認(rèn)定行政機關(guān)在缺乏充分事實基礎(chǔ)下撤銷規(guī)劃許可證，屬于手段與目的不相稱的“過度干預(yù)”，但是對于“過度”的判定依據(jù)，人民法院同樣沒有細(xì)化闡釋。依據(jù)必要性原則的邏輯，此時是否只需判斷行政行為不存在明顯更溫和的替代措施即可，還是應(yīng)當(dāng)要求將損害盡可能降至絕對意義上的最低。除此之外，在“陳寧案”中，人民法院認(rèn)為在緊急搶救生命的情形下，交警采取氣焊切割車門的措施雖可能造成車輛毀損，但其對人的生命價值的保護(hù)明顯優(yōu)先于財產(chǎn)損失，因此符合比例原則。與前面幾個案件相比，該案中所涉及的行政行為屬于緊急救助行為，人民法院既未說明此時所適用的比例原則是否應(yīng)當(dāng)比常規(guī)狀態(tài)下適用比例原則在審查強度上更寬松一些，也未進(jìn)一步解釋在何種突發(fā)事件下可以適度弱化比例原則的審查強度，放寬幅度的邊界又應(yīng)當(dāng)如何設(shè)定等問題。

由此來看，比例原則在裁判文書中雖被援引，卻往往停留在籠統(tǒng)、抽象的表述，缺乏可供操作的判斷標(biāo)準(zhǔn)，從而在一定程度上削弱了比例原則作為實質(zhì)審查工具的應(yīng)有功能?，F(xiàn)代社會事務(wù)復(fù)雜多樣，國家維護(hù)的公共利益在重要性與緊迫性上層次不一，所涉?zhèn)€人權(quán)利的種類與價值位階也各不相同。如果比例原則始終以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)適用于不同場景，可能會陷入單一化與僵化，進(jìn)而導(dǎo)致判斷出現(xiàn)偏差。

（三）裁判法依據(jù)不統(tǒng)一

比例原則作為審查行政行為合理性的重要規(guī)范，具有限制公權(quán)與保障私權(quán)的雙重功能。然而，人民法院在司法實踐中往往無法直接援引比例原則作為裁判法依據(jù)，而是通過《行政訴訟法》中的“濫用職權(quán)”以及“明顯不當(dāng)”條款進(jìn)行轉(zhuǎn)化適用。這種路徑在一定程度上實現(xiàn)了比例原則與成文法條文之間的銜接，使比例原則具備形式上的適用通道。但人民法院在選擇適用何種條款時缺乏標(biāo)準(zhǔn)，比例原則與具體條文之間的關(guān)系未形成穩(wěn)定的對應(yīng)規(guī)則。這不僅影響裁判說理的邏輯清晰性，也削弱了比例原則的實質(zhì)審查功能，進(jìn)而影響司法裁判的規(guī)范性與可預(yù)期性。

在實踐中，部分人民法院在選擇適用條款時存在裁量標(biāo)準(zhǔn)不清、選擇邏輯不明的問題。在行政訴訟法制定之初，濫用職權(quán)的審查根據(jù)即確立，其含義卻存在分歧，實踐中的做法也比較混亂。例如，在“王某萍案”與“鄭某華案”等將“濫用職權(quán)”作為裁判法依據(jù)的案件中，人民法院未進(jìn)一步闡明比例原則與濫用職權(quán)之間的實質(zhì)聯(lián)系。人民法院并未界定違反比例原則在何種程度上可以被認(rèn)定為濫用職權(quán)，也未提出判斷兩者之間邊界的明確標(biāo)準(zhǔn)。若所有比例失衡的行為均可歸入“濫用職權(quán)”的范疇，勢必擴大該條款的適用范圍；反之，若僅特定類型的比例失衡構(gòu)成濫用職權(quán)，則應(yīng)明確其界定依據(jù)。與此同時，在“陳某案2”與“陳某案1”等將“明顯不當(dāng)”作為裁判法依據(jù)的案件中，人民法院對于“明顯不當(dāng)”條款的適用標(biāo)準(zhǔn)同樣未被清晰界定。在實踐中，明顯不當(dāng)具有廣泛的適用場合，包括事實認(rèn)定、法律適用、處理方式明顯不當(dāng)?shù)??！斑@些說法本身也許都沒有問題，問題在于不同的審查根據(jù)如何銜接。在多個司法審查根據(jù)并存的情況下，對任何一個審查根據(jù)的解釋都需要照顧體系的和諧，確保不同審查根據(jù)既有區(qū)分又能銜接?！比欢S著司法實踐中對該條款的廣泛援引，其適用范圍已經(jīng)顯著擴展，“明顯不當(dāng)”的外延已經(jīng)超出了立法者當(dāng)初所設(shè)想的客觀結(jié)果，甚至涵蓋部分原應(yīng)歸屬“濫用職權(quán)”的行為類型，造成條款功能的重疊與邊界模糊。這種條款適用的交叉現(xiàn)象進(jìn)一步加劇了比例原則適用的裁判不確定性。此外，在不同案件中，不同法院在“濫用職權(quán)”與“明顯不當(dāng)”之間的適用選擇缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，甚至存在同類案件適用不同條款的情況，而裁判文書往往未能提供充分的說理以解釋其選擇依據(jù)。此類適用差異意味著人民法院在比例原則與裁判條款之間尚未建立起穩(wěn)定對應(yīng)關(guān)系。人民法院在選擇條款時未結(jié)合比例原則適用的類型、強度以及具體侵益結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)分析，導(dǎo)致裁判理由缺乏層次性與規(guī)范性。若無法厘清比例原則與裁判條款之間的適用關(guān)系、明確條款適用的情境標(biāo)準(zhǔn)，比例原則將在司法實踐中難以發(fā)揮應(yīng)有的實質(zhì)審查作用。

當(dāng)前的裁判實踐主要依賴原則向條款的形式性轉(zhuǎn)化，但由于“濫用職權(quán)”與“明顯不當(dāng)”在外延與功能上的不斷擴張，條款選擇呈現(xiàn)高度不確定性，使得比例原則在司法審查中的適用效果有待提升。為此，有必要推動構(gòu)建比例原則的類型化適用路徑，明確與裁判條款之間的銜接機制，確保司法裁判的合理性、可預(yù)期性與規(guī)范性，從而更好地服務(wù)于依法治國和法治政府建設(shè)的整體目標(biāo)。

（四）釋法說理深度不足

釋法說理是司法裁判正當(dāng)性的基礎(chǔ)，是增強人民群眾法治認(rèn)同與司法公信的重要手段，也是人民法院推動法治信仰建設(shè)的重要體現(xiàn)。比例原則本質(zhì)上是對行政裁量合理性的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，其判斷涉及適當(dāng)性、必要性以及均衡性三個層面，具有一定的價值判斷色彩。此時，更需借助條理清晰、邏輯嚴(yán)密的釋法說理，將法律推理的脈絡(luò)清晰呈現(xiàn)，以促使當(dāng)事人真正理解并信服裁判結(jié)果。

然而，在司法實踐中，人民法院在適用比例原則過程中仍存在多種形式化、抽象化的適用方式，缺乏細(xì)致的釋法說理。這種抽象適用具體表現(xiàn)可以分為“簡單等同型適用”與“簡化概括型適用”。“簡單等同型適用”是比例原則抽象適用較為常見的表現(xiàn)形式，其特征在于人民法院雖援引比例原則這一核心用語，但僅停留在結(jié)果正當(dāng)化層面，裁判說理簡化為直觀的“大小”判斷。例如，在“皮某等訴金溪縣建設(shè)局城鄉(xiāng)建設(shè)案”中，人民法院認(rèn)為依據(jù)比例原則，如果撤銷被訴行政行為所獲得的利益確實大于行政相對人將因此損失的利益，則應(yīng)撤銷被訴行為。這種判斷實際上是將比例原則簡單等同于成本收益分析，即以利益得失的大小比較作為裁判理由。不可否認(rèn)，成本收益分析與比例原則的均衡性要求在邏輯上具有一定契合度，能夠推動比例原則適用的理性化，但絕不可將比例原則簡單等同于成本收益分析。比例原則追求的是“價值理性”，它強調(diào)在具體案件中對權(quán)利、利益以及公共目的之間進(jìn)行平衡與權(quán)衡，而成本收益分析則是一種典型的“工具理性”，側(cè)重于效用最大化與成本最小化的定量計算。比例原則在適用過程中除了要運用技術(shù)化色彩較為濃厚的定量分析方法外，同時還要采用價值上的定性分析方法?！昂喕爬ㄐ瓦m用”是比例原則抽象適用的另一種表現(xiàn)形式，其特征在于人民法院在判決中較為完整地引入比例原則，并結(jié)合案件事實作出一定程度的法律判斷，但未構(gòu)建清晰的邏輯鏈條，導(dǎo)致說理存在跳躍或銜接斷裂的問題。在“裘某護(hù)案”與“鄭某華案”中，人民法院提出了“行政手段失衡”“裁量不當(dāng)”等表述，并援引比例原則對行政行為的合理性加以評析。但在“裘名護(hù)案”中，人民法院未進(jìn)一步論證為何行政機關(guān)沒有采取妥善方式保護(hù)原告財產(chǎn)權(quán)構(gòu)成違反必要性原則，應(yīng)當(dāng)以何種標(biāo)準(zhǔn)予以判斷。類似地，在“鄭某華案”中，人民法院雖認(rèn)定拆遷決定存在不當(dāng)，但是未明確說明其拆遷決定與最小侵害要求之間的沖突邏輯。在此類案件中，比例原則雖然被置于裁判論證的框架之內(nèi)，卻未能真正發(fā)揮其作為邏輯工具和價值衡量標(biāo)準(zhǔn)的作用。

比例原則釋法說理的充分性直接關(guān)系到司法裁判的公信力和權(quán)威性。當(dāng)前，比例原則在司法適用中呈現(xiàn)出多層次的適用路徑，但該原則的釋法說理多停留于形式援引或簡化判斷，缺乏系統(tǒng)論證。這種抽象性適用不僅會削弱比例原則的司法審查力度，還可能導(dǎo)致裁判結(jié)果流于機械，喪失其應(yīng)有的正義衡量。

四

比例原則司法適用的優(yōu)化路徑

針對當(dāng)前我國人民法院在適用比例原則時所存在的諸多問題，應(yīng)當(dāng)拓展比例原則的適用范圍，推動其裁量規(guī)制的適用邏輯從“行為類型本位”轉(zhuǎn)向“裁量空間本位”，并構(gòu)建分層化的比例原則審查強度體系，明晰裁判法依據(jù)之間的界限，在此基礎(chǔ)上深化對比例原則的論證說理，繼而助力行政爭議的實質(zhì)性化解。

（一）拓寬比例原則司法適用場域

比例原則被認(rèn)為主要適用于行政處罰、行政強制等侵益性行政行為，這種認(rèn)識偏差與比例原則最初產(chǎn)生于限制國家權(quán)力的歷史背景相關(guān)。然而，隨著現(xiàn)代行政國家形態(tài)的演變，比例原則已被確立為行政法的基本原則，其功能定位就不應(yīng)局限于權(quán)力“干預(yù)”的克制工具，而應(yīng)上升為規(guī)范一切行政裁量行為的普遍準(zhǔn)則。

首先，應(yīng)當(dāng)厘清比例原則的適用邏輯。比例原則所具備的價值功能決定了其適用邏輯并非取決于行政行為的具體類型，而是應(yīng)當(dāng)根植于行政裁量的存在。無論是侵益性行政行為，還是授益性行政行為和互益性行政行為，只要行政機關(guān)在作出決定時享有一定的裁量空間，比例原則都應(yīng)作為基本規(guī)范介入其中，并對裁量權(quán)的行使形成規(guī)制。例如，在授益性行政行為中，行政機關(guān)對是否授予、授予范圍、附加條件的設(shè)定存在廣泛裁量，若無比例原則的介入，容易出現(xiàn)裁量失衡、資源配置不公等問題。同樣，在互益性行政行為中，行政優(yōu)益權(quán)的運用若缺乏比例衡量，也可能導(dǎo)致對協(xié)議另一方當(dāng)事人權(quán)益的過度干預(yù)。因此，推進(jìn)比例原則適用邏輯的轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在于從“行為類型本位”轉(zhuǎn)向“裁量空間本位”。

其次，應(yīng)當(dāng)明晰比例原則在不同類型行為中的具體適用規(guī)則。“現(xiàn)代行政法學(xué)應(yīng)當(dāng)對公共行政進(jìn)行分門別類地考察并根據(jù)各自特征展開有序規(guī)制。”比例原則也不例外，要想更加精準(zhǔn)地發(fā)揮其價值功能，必須基于不同類型行政行為的內(nèi)在邏輯關(guān)注比例原則適用的差異化。侵益性行政行為的內(nèi)在邏輯是國家機關(guān)為了維護(hù)社會秩序而對個人利益進(jìn)行減損。侵益性行政行為往往直接涉及公民權(quán)利的限制，因此比例原則在此類案件中適用的核心在于強調(diào)“限制權(quán)力”。具體而言，適當(dāng)性原則要求國家采取的手段必須有助于實現(xiàn)“維護(hù)社會秩序”的立法目的；必要性原則要求在手段中選取對公民權(quán)益“最小侵害者”；均衡性原則要求手段造成的損害不能超過所追求目的的價值。授益性行政行為的內(nèi)在邏輯是國家機關(guān)通過許可、給付等方式賦予或增進(jìn)公民利益。由于行政機關(guān)在準(zhǔn)予與否、條件設(shè)定等方面享有裁量，若缺乏約束容易導(dǎo)致資源分配失衡。因此，比例原則在此類案件中適用的核心在于突出“利益保障”。適當(dāng)性原則要求手段必須有助于實現(xiàn)“增進(jìn)公共福祉”的立法目的；必要性原則要求手段應(yīng)由“最小侵害”轉(zhuǎn)向“最大保護(hù)”，即選擇對相對人最有利的手段，以實現(xiàn)利益最大化；均衡性原則要求在保護(hù)相對人利益的同時考慮國家財政承受能力，避免超越現(xiàn)實經(jīng)濟條件的過度給付?；ヒ嫘孕姓袨榈膬?nèi)在邏輯是國家與私主體通過契約合作共同實現(xiàn)行政目的。由于行政協(xié)議帶有明顯的公權(quán)力色彩，行政機關(guān)享有單方變更或解除協(xié)議等行政優(yōu)益權(quán)，容易對協(xié)議另一方當(dāng)事人的利益造成影響。因此，比例原則在此類案件中適用的核心在于“規(guī)制行政優(yōu)益權(quán)”。適當(dāng)性原則要求行政協(xié)議調(diào)整必須與行政目的具有合理關(guān)聯(lián)；必要性原則要求行政機關(guān)在可行方案中選擇對相對人權(quán)益影響最小者；均衡性原則要求行政目的的追求與對協(xié)議另一方當(dāng)事人利益的損害保持比例，避免權(quán)力濫用。

（二）構(gòu)建比例原則審查強度分層體系

在現(xiàn)代社會，國家機關(guān)所面對的公共事務(wù)復(fù)雜多樣，既涉及不同層次和緊迫程度的公共利益，也關(guān)乎種類繁多、位階各異的個人權(quán)利。在此背景下，比例原則若一概以單一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對各類情境，難免陷入僵化與機械，進(jìn)而導(dǎo)致適用出現(xiàn)偏差。此外，比例原則的重要優(yōu)勢在于其內(nèi)在的靈活性，這一特征為適用者在具體案件中展開開放性法律推理與價值判斷提供了空間，使司法裁判能夠結(jié)合不同情境實現(xiàn)個案正義。因此，有必要通過類型化的審查強度體系提高比例原則適用的理性程度?！皹?gòu)建類型化的比例原則審查基準(zhǔn)體系，是實現(xiàn)司法能動主義下司法監(jiān)督功能的現(xiàn)實需要，是克服比例原則的抽象性缺陷以增加司法理性的必然要求。”

比例原則的適用強度應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件具體情境差異化設(shè)定，而非一概而論。通過對公共利益、個人權(quán)利與專業(yè)性因素的綜合評估，可以建立三層審查強度的類型化判斷基準(zhǔn)。首先，這三層審查強度分別為寬松審查、中度審查和嚴(yán)格審查。在寬松審查中，只要行政行為不存在明顯失衡，即推定其符合法律要求。此時，適當(dāng)性原則要求手段只需部分有助于實現(xiàn)行政目的即可，必要性原則要求只要不存在明顯更溫和的替代手段即可，均衡性原則要求只要結(jié)果與目的之間不存在顯著不成比例的情形即可。在中度審查中，側(cè)重審查行政決策的法律推理過程。此時，適當(dāng)性原則要求手段對目的的實現(xiàn)具有較高程度的助益，必要性原則要求在可選方案中選取損害相對較小的手段，均衡性原則要求結(jié)果與目的保持合理比例，避免出現(xiàn)明顯失衡。在嚴(yán)格審查中，法官往往推定行為不合比例，以自身判斷取代行政或立法判斷。適當(dāng)性原則要求手段接近完全實現(xiàn)目的，必要性原則要求損害盡可能降至最低，均衡性原則力求結(jié)果與目的達(dá)到高度均衡。

其次，這三層審查強度分別適用于不同情形。寬松審查適用于公共利益極為重大且情勢高度緊迫、所涉權(quán)利位階較低或者事務(wù)具有高度專業(yè)性的情形。例如，在涉及重大公共安全、公共衛(wèi)生等高度緊迫事項時，行政機關(guān)在政策裁量上享有更大空間，司法審查強度可相對寬松。在突發(fā)事件下，國家利益或者公共利益面臨重大、緊迫威脅，社會形勢變化極為迅速，事態(tài)的發(fā)展也難以準(zhǔn)確預(yù)測。為此，突發(fā)事件法律一般都會賦予國家機關(guān)有別于一般權(quán)力的緊急權(quán)力，以使其迅速決策、及時采取措施，避免局勢惡化。因此，對緊急權(quán)力行為進(jìn)行比例原則審查，應(yīng)當(dāng)盡可能地保持較大克制，采取一種較為寬松的適用標(biāo)準(zhǔn)，借此表達(dá)對國家機關(guān)及其工作人員主觀能動性及其自由裁量權(quán)的尊重，確保其能夠積極、有效地維護(hù)國家安全和社會公共利益。中度審查適用于公共利益與個人權(quán)利的重要性均處于中等水平，或兩者一高一低但行政行為具有較強專業(yè)性的情形。按照權(quán)力分工原則，對于一些專業(yè)性特別強的事項，在法律上負(fù)有管轄權(quán)限的國家機關(guān)通過長期的管理實踐以及經(jīng)驗積累，在這方面更具優(yōu)勢，可以作出更加專業(yè)的判斷。而在此方面，“由于知識局限，法院無法自證其判斷比行政判斷更具正當(dāng)性和準(zhǔn)確性?！贝祟惽樾沃?，司法既要尊重行政判斷，又要防止權(quán)利被輕易讓渡。嚴(yán)格審查用于涉及高位階權(quán)利或權(quán)利侵害程度嚴(yán)重、事務(wù)專業(yè)性不高的情形，即使公共利益重大也不得輕易降低審查門檻。從個人利益的視角來看，嚴(yán)格審查一般適用于人身自由、生命健康等人身性權(quán)利。這類權(quán)利在公民權(quán)利位階體系中占據(jù)較高位階，對于公民個人具有非常重要的價值，必須受到特殊保護(hù)。

（三）明晰比例原則裁判法依據(jù)適用界限

厘清比例原則與具體裁判條款的適用關(guān)系，是破解當(dāng)前裁判法依據(jù)混亂困境的突破口。人民法院在適用“濫用職權(quán)”“明顯不當(dāng)”等條款時存在邊界不清、邏輯混亂的問題，影響了司法裁判的規(guī)范性和可預(yù)見性。為此，可以構(gòu)建比例原則類型化的適用框架，細(xì)化審查內(nèi)容與適用情境，形成比例原則與具體裁判條款的匹配機制，減少隨意性和適用交叉，進(jìn)一步提升司法審查的科學(xué)性與一致性。

首先，應(yīng)當(dāng)厘清“濫用職權(quán)”與“明顯不當(dāng)”的適用邊界。我國《行政訴訟法》自施行之初，便規(guī)定人民法院可以撤銷行政機關(guān)“濫用職權(quán)”的行政行為。2014年《行政訴訟法》修訂時將“明顯不當(dāng)”的行政行為納入司法審查范圍，與“濫用職權(quán)”并列作為撤銷行政行為的事由。自此，濫用裁量權(quán)的表現(xiàn)已不僅限于“濫用職權(quán)”，還包括“明顯不當(dāng)”?！霸趯嵸|(zhì)性審查的基礎(chǔ)上，‘濫用職權(quán)’與‘明顯不當(dāng)’分別承擔(dān)了行政裁量合理性審查中主觀與客觀兩個層面的審查任務(wù)。”理論上，“濫用職權(quán)”專注于行政機關(guān)主觀惡性的審查，即行政機關(guān)明知行為違法但基于非正當(dāng)目的仍實施行為。例如，行政機關(guān)通過形式合法的方式規(guī)避法律限制，從而謀取部門利益或其他私利，其核心在于意圖不純與目的不當(dāng)，即以合法形式達(dá)成非法目的。相比之下，“明顯不當(dāng)”更多針對客觀上的不合理行為，不要求主觀過錯，適用于無法明確主觀意圖或無惡意的情形。

其次，應(yīng)當(dāng)梳理比例原則與“濫用職權(quán)”“明顯不當(dāng)”兩條法律條款的內(nèi)在邏輯關(guān)系。比例原則作為行政裁量審查的核心方法，包含適當(dāng)性、必要性以及均衡性三個層次，而“濫用職權(quán)”與“明顯不當(dāng)”可分別對應(yīng)比例原則的不同環(huán)節(jié)。“濫用職權(quán)”條款側(cè)重適用于比例原則中的“適當(dāng)性”與“必要性”審查。它針對的是行政機關(guān)在行使裁量權(quán)時存在明顯主觀惡意的情形，即審查行政行為是否超越了合法權(quán)力范圍或是否采用了明顯不合理的手段。當(dāng)行政行為采取的措施明顯超過達(dá)成目的的必要限度時，即可認(rèn)定為“濫用職權(quán)”。本質(zhì)上，這是一種因主觀惡意或目的不正而導(dǎo)致的裁量濫用。與此不同，“明顯不當(dāng)”條款則應(yīng)聚焦于比例原則中的“均衡性”審查。它針對的是行政行為雖未直接違反法律禁止性規(guī)定，但在結(jié)果或方式上顯失公允、不合情理或違背公正要求的情形。此類行為不以行政機關(guān)存在主觀惡意為前提，適用于無法明確主觀動機或主觀上無明顯過錯的情況，這種情形屬于客觀上的比例失衡，直接損害比例原則在結(jié)果公平和利益衡量方面的要求。

最后，可以結(jié)合典型案例建立清晰的司法適用指引。通過對最高人民法院及各級人民法院適用“濫用職權(quán)”與“明顯不當(dāng)”的判決案例進(jìn)行系統(tǒng)梳理，總結(jié)裁判理由中的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，提煉出具有可操作性的判斷要素與適用情境。這種標(biāo)準(zhǔn)化工作不僅能為法官審理案件提供清晰的操作指引，減少裁判隨意性與地區(qū)差異，也能為行政機關(guān)在行使裁量權(quán)時提供前置的合規(guī)參考，促進(jìn)行政行為在決策階段即遵循比例原則和合理性要求，推動行政行為走向規(guī)范化與透明化。

（四）強化比例原則釋法說理深度

釋法說理作為人民法院彰顯司法公正的重要制度工程，推動了裁判實踐由“看得見的正義”向“說得出的正義”轉(zhuǎn)型。在行政審判領(lǐng)域，伴隨該理念的廣泛貫徹，比例原則的釋法說理已不再是形式性附注，而是成為檢驗司法透明度、公信力及權(quán)力運行正當(dāng)性的關(guān)鍵指標(biāo)，對行政法治秩序的完善具有重要意義。

首先，應(yīng)當(dāng)明確比例原則的解釋責(zé)任，強化司法說理的制度約束。比例原則作為行政裁量審查的核心方法，其價值不僅在于形式上的援引，更在于通過層層遞進(jìn)的邏輯展開，展現(xiàn)法律推理的內(nèi)在合理性。當(dāng)前人民法院適用比例原則時往往表現(xiàn)為結(jié)論先行、結(jié)構(gòu)缺位，即法官直接作出結(jié)論，卻未能對其三階段審查邏輯進(jìn)行系統(tǒng)論證。這種“重援引輕論證”的現(xiàn)象削弱了比例原則作為法律規(guī)范的功能表達(dá)，使其淪為形式化的修辭工具。為此，對于援引比例原則進(jìn)行裁判的案件，人民法院應(yīng)對其適用路徑進(jìn)行結(jié)構(gòu)性展現(xiàn)，清晰說明行政手段是否有助于實現(xiàn)合法目的（適當(dāng)性）、是否為實現(xiàn)目的的最小必要手段（必要性）、行政行為對相對人造成的不利影響是否與其實現(xiàn)的公共利益相適衡（均衡性）。

其次，可以建立比例原則適用的結(jié)構(gòu)化裁判模板，統(tǒng)一司法適用框架。比例原則的判斷過程天然具有結(jié)構(gòu)性與遞進(jìn)性，具備構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化裁判說理模板的條件。因此，可以在司法系統(tǒng)內(nèi)部推動比例原則裁判邏輯的模板化構(gòu)建，以強化人民法院之間在裁量審查中的解釋一致性。具體而言，可依照比例原則三階層次的判斷模式，構(gòu)建包括案件事實與爭點界定、比例原則適用基礎(chǔ)、適當(dāng)性分析、必要性審查、利益衡量論證與結(jié)論判斷等要素的裁判結(jié)構(gòu)模板。這種結(jié)構(gòu)化模式有助于法官在書寫裁判文書時避免論證鏈條的斷裂，也能為當(dāng)事人提供清晰的思路，幫助其理解裁判的合理性。需要注意的是，此類模板并非要將比例原則僵化為公式化的操作手冊，而應(yīng)當(dāng)作為最低的邏輯標(biāo)準(zhǔn)和審查深度要求。對于常見類型案件，法官可依照模板展開分析，保證基本邏輯完整，而對于涉及重大公共利益、基本權(quán)利沖突等重大復(fù)雜疑難案件，則應(yīng)鼓勵法官在模板基礎(chǔ)上進(jìn)行擴展性論證，展開更細(xì)致的價值衡量與說理。同時，通過典型案例發(fā)布機制逐步建立比例原則適用的公開范式，使其在司法適用中具有更強的穩(wěn)定性與制度化力量。

最后，應(yīng)當(dāng)完善裁判文書說理機制，增強司法裁判結(jié)論的可接受性與信服力。裁判文書是人民法院與社會溝通的橋梁，比例原則的實質(zhì)控制功能能否有效發(fā)揮，在很大程度上取決于裁判文書說理的質(zhì)量。在當(dāng)前類案檢索、裁判一致性逐漸制度化的背景下，比例原則的說理質(zhì)量不僅影響單一案件裁判的正當(dāng)性，更會對未來類案形成路徑依賴。因此，有必要進(jìn)一步規(guī)范裁判文書中比例原則適用的表達(dá)方式與論證邏輯。對于是否符合比例原則，法官應(yīng)當(dāng)給出實質(zhì)性的正當(dāng)理由，避免僅以“處罰畸重”“手段失衡”等抽象表述替代系統(tǒng)論證。對于具有普遍指導(dǎo)意義的案件，裁判文書應(yīng)當(dāng)詳盡解釋比例原則適用的邏輯展開，并適度回應(yīng)當(dāng)事人的主要抗辯主張，從而體現(xiàn)裁判的開放性、回應(yīng)性與透明度。尤其在涉及基本權(quán)利限制、公共資源配置或重大社會政策的案件中，裁判文書的釋法說理應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)公眾理解國家權(quán)力運作背后的正當(dāng)性判斷，展現(xiàn)司法如何在不同價值之間尋求平衡。通過此類解釋，司法不僅能增強當(dāng)事人對個案裁判的信服，也能在更廣泛層面上推動社會公眾對比例原則的理解和認(rèn)同。

結(jié)語

在全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治政府的時代語境中，比例原則的制度化發(fā)展已非學(xué)理探討之奢談，而是行政法治運行的現(xiàn)實需求?，F(xiàn)行法律體系中比例原則的適用仍呈現(xiàn)出領(lǐng)域割裂、標(biāo)準(zhǔn)不一的狀況，尤其在許可、協(xié)議等行政行為類型中，缺乏具有普遍約束力的法律依據(jù)。這種碎片化與模糊化，不僅影響了司法審查的可預(yù)見性和穩(wěn)定性，也削弱了比例原則作為權(quán)利保障工具的制度功能。

從比較法經(jīng)驗來看，無論是德國將比例原則升華為憲法性審查基準(zhǔn)，還是葡萄牙、西班牙等國家在行政程序中廣泛適用比例原則，其核心價值在于構(gòu)建統(tǒng)一、可操作的規(guī)則體系，以實現(xiàn)對行政裁量的全方位規(guī)范。若要充分發(fā)揮比例原則的功能，應(yīng)在立法層面推動比例原則的統(tǒng)一化表達(dá)，在適用規(guī)則上實現(xiàn)具體化與可操作化。不可否認(rèn)，比例原則的制度化建構(gòu)并非一蹴而就，它不僅需要立法的統(tǒng)一規(guī)范，更需要司法在實踐中不斷累積案例、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，形成法律與判例的雙重支撐。未來，如何在堅持比例原則價值導(dǎo)向的同時平衡行政效率與權(quán)利保障之間的張力，在規(guī)則統(tǒng)一與個案靈活之間找到最佳契合點，仍是一個有待深入探討的問題。比例原則的生命力正是在不斷適用與完善的過程中得到真正彰顯。

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《中國政法大學(xué)學(xué)報》2025年第6期目錄

【綠色發(fā)展】

1.生態(tài)環(huán)境法典編纂視域下黨政同責(zé)的規(guī)范表達(dá)

孫佑海、孔垂鵬（5）

2.供應(yīng)鏈碳排放私人規(guī)制：邏輯、難題及其應(yīng)對

魏圣香（16）

【人文哲思】

3.權(quán)力批判：卡夫卡文學(xué)想象的基石

盛百卉（27）

4.關(guān)于先鋒文學(xué)的幾個問題

張曉峰（38）

5.藝術(shù)問題的美學(xué)困局

潘知常（54）

【社科前沿】

6.數(shù)據(jù)“三分法”的完善

——基于主體與行為的二元界定模式

萬豐閣（74）

7.教育強國背景下高校科研管理創(chuàng)新研究

杜學(xué)亮（89）

8.關(guān)鍵礦產(chǎn)安全與涉外斗爭

——基于美國對華鎳遏制及其應(yīng)對的考察

印波、李佳燚（99）

【法治文化】

9.監(jiān)督與共治視角下的府檢聯(lián)動：制度邏輯與實踐進(jìn)路

秦前紅、馬睿（116）

10.清代秋審“改實”的理性審視

趙天寶、楊蕊溶（124）

【熱點聚焦 | 行政訴訟與國家治理現(xiàn)代化】

特邀組稿：張力

11.行政訴訟管轄制度變遷、問題和變革方向

楊偉東（142）

12.行政訴訟起訴不停止執(zhí)行制度之反思與完善

——從三起行政處罰案談起

耿寶建、蔣蔚（158）

13.我國行政訴訟制度的體系化問題芻議

王天華（169）

14.論行政裁量的個案正義實現(xiàn)

陳越峰（183）

15.行政訴訟管轄調(diào)整的政策邏輯與技術(shù)路徑

李大勇（200）

16.行政判決效力的發(fā)展及體系構(gòu)建

馬立群（213）

17.行政程序司法審查的雙重基準(zhǔn)：行為不法與結(jié)果不法

嚴(yán)益州（228）

18.比例原則司法適用的實踐檢視與優(yōu)化路徑

梅揚（244）

19.行政訴訟“一行為一訴”規(guī)則的困境及勘正

申耀（260）

【法學(xué)前沿】

20.對國際法體系碎片化現(xiàn)象的再闡釋

——從雙邊主義、建制主義到人類命運共同體理念

鄭蘊（276）

21.《民法典》體系下成年限制行為能力人遺囑能力釋論

孫驥韜（292）

《中國政法大學(xué)學(xué)報》創(chuàng)辦于2007年9月，是由國家教育部主管、中國政法大學(xué)主辦、《學(xué)報》編輯部負(fù)責(zé)編輯出版的綜合性人文社會科學(xué)學(xué)術(shù)刊物?，F(xiàn)為雙月刊，大16開本，每期160頁，逢單月10日出版，設(shè)有：“法治文化”、“學(xué)術(shù)論衡”、“學(xué)人講壇”等欄目?！秾W(xué)報》堅持學(xué)術(shù)自由、兼容并包的編輯取向，崇尚扎實創(chuàng)新的學(xué)風(fēng)，積極推進(jìn)學(xué)術(shù)交流與對話，得到了學(xué)術(shù)界、期刊界同行的充分肯定，對中國的法治建設(shè)和法學(xué)發(fā)展發(fā)揮著積極的作用和影響。創(chuàng)刊以來，《學(xué)報》首發(fā)論文被人大復(fù)印資料等刊物轉(zhuǎn)載的篇次在國內(nèi)政法類院校學(xué)報中名列前茅。其中我刊重點、特色欄目“法治文化”編發(fā)文章近百篇，已有二十篇文章被《新華文摘》等轉(zhuǎn)載，產(chǎn)生了良好社會反響。近年來，環(huán)境資源法學(xué)的論文也正在成為我刊編發(fā)文章的又一個亮點，引起學(xué)界的廣泛關(guān)注。

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責(zé)任編輯 | 郭晴晴

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