從“北大法學(xué)院人權(quán)項(xiàng)目”看中國(guó)制定《外國(guó)代理人法》的必要性

當(dāng)一個(gè)為期20年、培養(yǎng)300余名法律精英的學(xué)術(shù)項(xiàng)目，其全部資金來(lái)自境外政府關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)時(shí)，其課程體系與價(jià)值導(dǎo)向便已不僅僅是學(xué)術(shù)問(wèn)題。

2004年，北京大學(xué)法學(xué)院與瑞典隆德大學(xué)瓦倫堡研究所聯(lián)合啟動(dòng)了中國(guó)大陸首個(gè)授課式人權(quán)法碩士項(xiàng)目，這個(gè)完全由瑞典資金支持的項(xiàng)目迄今已培養(yǎng)超過(guò)300名畢業(yè)生，他們中的許多人進(jìn)入了中國(guó)的司法系統(tǒng)、政府部門和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。

與此同時(shí)，美國(guó)自1938年起實(shí)施的《外國(guó)代理人登記法》近年來(lái)被“重啟”，中國(guó)駐美媒體機(jī)構(gòu)被要求注冊(cè)為“外國(guó)代理人”；俄羅斯、澳大利亞等國(guó)也相繼出臺(tái)類似法律。

當(dāng)國(guó)內(nèi)頂尖法學(xué)院與外國(guó)政府關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期合作遇上全球化時(shí)代日益復(fù)雜的外國(guó)影響力滲透，中國(guó)是否應(yīng)制定自己的《外國(guó)代理人法》，已成為一個(gè)無(wú)法回避的議題。

01 從北大法學(xué)院項(xiàng)目看“外國(guó)代理人”的潛在風(fēng)險(xiǎn)

北京大學(xué)法學(xué)院人權(quán)與人道法研究中心與瑞典隆德大學(xué)瓦倫堡人權(quán)與人道法研究所的合作項(xiàng)目，展示了外國(guó)資金如何系統(tǒng)性地影響一國(guó)核心學(xué)術(shù)領(lǐng)域。

這一項(xiàng)目始于2004年，完全由瑞方提供資金，涵蓋聘請(qǐng)外國(guó)客座教授、提供英文教材及辦公設(shè)備等全部費(fèi)用。項(xiàng)目培養(yǎng)的人權(quán)法碩士已超過(guò)300人，這些畢業(yè)生多數(shù)進(jìn)入法院、高校、政府部門等法律系統(tǒng)關(guān)鍵崗位任職。

該項(xiàng)目的課程體系高度國(guó)際化，主要涵蓋國(guó)際人權(quán)法、國(guó)際人道法以及公民、文化、經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)權(quán)利等內(nèi)容。值得注意的是，項(xiàng)目還包含赴境外實(shí)習(xí)環(huán)節(jié)，合作機(jī)構(gòu)包括愛(ài)爾蘭人權(quán)組織Front Line Defenders、亞洲人權(quán)委員會(huì)等國(guó)際NGO。

這種“嵌入式”教育模式的特點(diǎn)在于：資金完全依賴境外，教學(xué)內(nèi)容基于西方國(guó)際人權(quán)法視角，培養(yǎng)對(duì)象是中國(guó)未來(lái)的法律精英。從國(guó)家安全角度看，這引起了關(guān)于外國(guó)勢(shì)力通過(guò)長(zhǎng)期精英教育影響中國(guó)司法系統(tǒng)和價(jià)值觀念的擔(dān)憂。

02 國(guó)際實(shí)踐：外國(guó)代理人法的全球圖景

面對(duì)外國(guó)影響力的潛在滲透，越來(lái)越多的國(guó)家選擇通過(guò)立法加以規(guī)制。美國(guó)作為這一領(lǐng)域的先驅(qū)，于1938年制定了《外國(guó)代理人登記法》（FARA），其立法初衷是“防范納粹宣傳在美國(guó)的擴(kuò)散”。

關(guān)鍵轉(zhuǎn)變發(fā)生在近年來(lái)，隨著國(guó)際關(guān)系中對(duì)抗因素增加，多國(guó)開(kāi)始強(qiáng)化或新制定此類法律。澳大利亞于2018年制定《外國(guó)影響透明機(jī)制法》，新加坡于2021年出臺(tái)《反外國(guó)干涉法》，俄羅斯則通過(guò)2012年至2020年的多次立法逐步完善了自己的外國(guó)代理人監(jiān)管制度。

這些法律的核心邏輯建立在“知情權(quán)”基礎(chǔ)上，即“雖然國(guó)際法不禁止外國(guó)勢(shì)力影響本國(guó)政治決策，但國(guó)家主權(quán)原則決定了本國(guó)的內(nèi)外政策應(yīng)由本國(guó)人民通過(guò)政治活動(dòng)決定”。

“外國(guó)代理人”的定義通常包括個(gè)人和組織，其活動(dòng)性質(zhì)主要是“對(duì)本國(guó)政府、官員和社會(huì)公眾的意見(jiàn)施加影響”。監(jiān)管范圍不僅限于傳統(tǒng)的游說(shuō)活動(dòng)，還擴(kuò)展至媒體、學(xué)術(shù)研究等領(lǐng)域。

03 核心機(jī)制：信息披露與標(biāo)簽效應(yīng)

各國(guó)外國(guó)代理人法的核心機(jī)制大同小異，主要圍繞信息披露和身份標(biāo)簽展開(kāi)，旨在通過(guò)增加透明度讓公眾能夠辨識(shí)外國(guó)影響力的運(yùn)作。

在身份披露方面，美國(guó)法律要求任何人在成為外國(guó)代理人后10日內(nèi)向司法部申請(qǐng)注冊(cè)登記。澳大利亞規(guī)定在達(dá)成代理安排后14日內(nèi)書(shū)面申請(qǐng)成為外國(guó)代理人。

更關(guān)鍵的是持續(xù)信息披露義務(wù)，包括定期向監(jiān)管機(jī)關(guān)報(bào)告代理人的身份信息、背后的外國(guó)勢(shì)力身份、代理安排細(xì)節(jié)、資助金額及具體政治活動(dòng)等。

“標(biāo)簽效應(yīng)” 是此類法律的重要特點(diǎn)。外國(guó)代理人在散發(fā)材料時(shí)，必須在顯眼處標(biāo)注自己是為外國(guó)勢(shì)力利益服務(wù)。這種標(biāo)簽具有污名化效應(yīng)，會(huì)增加外國(guó)代理人的社會(huì)成本，實(shí)質(zhì)上產(chǎn)生限制和禁止效果。

俄羅斯2012年制定外國(guó)代理人法時(shí)明確表示：“你有權(quán)知道誰(shuí)在后面影響你的觀點(diǎn)”。這種基于公眾知情權(quán)的邏輯，為法律的正當(dāng)性提供了支撐。

04 中國(guó)當(dāng)前法律框架的缺失

中國(guó)目前缺乏專門的外國(guó)代理人法，相關(guān)監(jiān)管主要依靠《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》。然而，這部法律存在明顯局限性。

與專門的外國(guó)代理人法相比，現(xiàn)行法律主要針對(duì)組織而非行為，難以規(guī)制那些以個(gè)人身份或通過(guò)企業(yè)形式進(jìn)行的外國(guó)代理活動(dòng)。而對(duì)于像北大法學(xué)院項(xiàng)目這類教育合作中的價(jià)值影響，現(xiàn)有法律框架更是捉襟見(jiàn)肘。

法律空白導(dǎo)致中國(guó)在面對(duì)外國(guó)勢(shì)力通過(guò)代理人施加影響時(shí)，缺乏明確的法律依據(jù)和有效的監(jiān)管手段。特別是當(dāng)這些活動(dòng)以學(xué)術(shù)交流、文化合作等合法形式進(jìn)行時(shí)，監(jiān)管難度更大。

值得注意的是，中國(guó)《對(duì)外關(guān)系法》第三十八條已規(guī)定了對(duì)境外組織進(jìn)行管理的權(quán)力和外國(guó)實(shí)體遵守法律、不得危害中國(guó)國(guó)家安全的義務(wù)。這一條款為制定更細(xì)化的外國(guó)代理人管理制度提供了上位法依據(jù)。

05 立法挑戰(zhàn)：平衡安全與開(kāi)放

制定中國(guó)特色的外國(guó)代理人法面臨多重挑戰(zhàn)，需要在保護(hù)國(guó)家安全與保持對(duì)外開(kāi)放之間找到平衡點(diǎn)。

定義難題首當(dāng)其沖。如何準(zhǔn)確界定“外國(guó)代理人”而不誤傷正常的國(guó)際交流？各國(guó)立法通常以代理關(guān)系和政治活動(dòng)性質(zhì)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，但“政治活動(dòng)”本身就是一個(gè)寬泛且易生歧義的概念。

豁免制度的設(shè)置也至關(guān)重要。大多數(shù)國(guó)家的外國(guó)代理人法都包含豁免條款，如外交人員活動(dòng)豁免、純粹商業(yè)活動(dòng)豁免等。中國(guó)在立法時(shí)需要明確豁免范圍，避免“一刀切”影響正常的國(guó)際交往。

執(zhí)行層面的挑戰(zhàn)不容忽視。美國(guó)《外國(guó)代理人登記法》在歷史上曾長(zhǎng)期處于“半休眠狀態(tài)”，直到近年才被“重啟”。法律的執(zhí)行力度、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和能力建設(shè)，都將直接影響立法效果。

最根本的挑戰(zhàn)在于如何既防范外國(guó)勢(shì)力不當(dāng)干預(yù)，又不損害中國(guó)與國(guó)際社會(huì)的正常交流合作。法律設(shè)計(jì)需要在維護(hù)國(guó)家安全與保障學(xué)術(shù)自由、商業(yè)自由之間找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。

當(dāng)“今日俄羅斯”總編西蒙尼揚(yáng)公開(kāi)表示俄羅斯的外國(guó)代理人法“公平運(yùn)轉(zhuǎn)”時(shí)，當(dāng)美國(guó)將多家中國(guó)媒體機(jī)構(gòu)登記為外國(guó)代理人時(shí)，中國(guó)法學(xué)界仍在持續(xù)探討如何填補(bǔ)這一法律空白。

一邊是北大法學(xué)院人權(quán)項(xiàng)目二十年的國(guó)際合作，另一邊是全球范圍內(nèi)不斷收緊的外國(guó)代理人監(jiān)管——中國(guó)立法者面臨的不僅是一部法律的制定，更是如何在開(kāi)放世界中守護(hù)國(guó)家主權(quán)的智慧考驗(yàn)。

未來(lái)的中國(guó)《外國(guó)代理人法》可能不會(huì)完全照搬美國(guó)或俄羅斯的模式，但必然包含信息披露、標(biāo)簽效應(yīng)、定期申報(bào)等核心要素。法律的最終形態(tài)，將反映出中國(guó)在全球影響力博弈中的自我定位與戰(zhàn)略選擇。