為公民提供公共服務(wù)是政府的主要職能之一，政府有責(zé)任讓居民通過接受公共服務(wù)來享有社會發(fā)展成果?；竟卜?wù)可及性是公平正義價值取向的本質(zhì)要求，是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯，是實(shí)現(xiàn)共同富裕和中國式現(xiàn)代化的關(guān)鍵支撐，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要途徑。

圖/中經(jīng)視覺

基本公共服務(wù)可及性的政策演進(jìn)

2012年，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確指出，基本公共服務(wù)體系“十二五”時期的主要目標(biāo)之一是“服務(wù)方便可及”，并將這一目標(biāo)具體表述為“以基層為重點(diǎn)的基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全面建立，設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化和服務(wù)規(guī)范化、專業(yè)化、信息化水平明顯提高，城鄉(xiāng)居民能夠就近獲得基本公共服務(wù)”。這是我國政策文件中首次提及基本公共服務(wù)“可及性”，并對內(nèi)涵進(jìn)行闡述。

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出，“完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、可及性”。這是中央文件中首次將“可及性”與“均等化”并列，并將其定位為完善公共服務(wù)體系的核心任務(wù)。

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出，“增強(qiáng)基本公共服務(wù)均衡性和可及性”，并將其作為推動人的全面發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的關(guān)鍵路徑。

2012年以來，基本公共服務(wù)的“可及性”在政府政策文件中被頻頻提及，并從最初隱含于均等化目標(biāo)之中的政策理念，到如今發(fā)展為獨(dú)立的政策維度，這表明“基本公共服務(wù)可及性”已經(jīng)被政府列為基本公共服務(wù)體系建設(shè)的重要價值目標(biāo)。

在“十二五”規(guī)劃的表述中，“可及性”被認(rèn)為是居民獲得基本公共服務(wù)的便利性。隨著政策的演進(jìn)，這一理念逐漸明晰，以破除地理、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)壁壘，確保所有人公平享有服務(wù)機(jī)會為核心要義，最終指向人的全面發(fā)展與共同富裕。當(dāng)前政策在提到“可及性”時，更強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化以及民眾的切實(shí)獲得感。

基本公共服務(wù)可及性的影響因素

本文認(rèn)為基本公共服務(wù)可及性是一個多維度、多層次的概念，它不僅包括基本公共服務(wù)供給的充足性，也包括基本公共服務(wù)需求滿足的便捷性，更包括供給與需求之間的適配性?；竟卜?wù)可及性不單單取決于服務(wù)供給，也不單單取決于需求方面，而更多地受到服務(wù)供給和需求匹配程度的影響。鑒于此，本研究將基本公共服務(wù)可及性的影響因素歸結(jié)為以下三方面。

一是服務(wù)供給因素。服務(wù)供給決定了基本公共服務(wù)的規(guī)模、種類和質(zhì)量，是影響基本公共服務(wù)可及性的重要因素。供給因素具體包括地方政府的經(jīng)濟(jì)水平、財政支出規(guī)模、財政支出結(jié)構(gòu)以及政策因素。

經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定了基本公共服務(wù)供給可能的規(guī)模和質(zhì)量。如果經(jīng)濟(jì)水平高，財政收入水平高，那么政府能夠用來提供基本公共服務(wù)的能力就比較強(qiáng)。財政支出規(guī)模決定了基本公共服務(wù)供給實(shí)際的規(guī)模和質(zhì)量。一般來說，財政支出規(guī)模越大，政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量應(yīng)該越高。財政支出結(jié)構(gòu)決定了基本公共服務(wù)的規(guī)模和種類。如果民生類支出占比較大，那么政府對基本公共服務(wù)的供給規(guī)模也會較大；在民生類支出中，按照基本公共服務(wù)種類劃分的支出比例不同，就直接導(dǎo)致政府提供基本公共服務(wù)的種類有所不同。政策因素決定了基本公共服務(wù)的規(guī)模、種類和質(zhì)量。政府的政策會直接決定政府對基本公共服務(wù)供給什么、供給多少以及供給質(zhì)量水平。

二是服務(wù)需求因素。需求方的狀況也是影響基本公共服務(wù)可及性的重要因素。當(dāng)政府提供了公共服務(wù)，居民是否了解這項(xiàng)公共服務(wù)，是否方便快捷地使用這項(xiàng)公共服務(wù)，以及在使用公共服務(wù)的過程中是否具有較好的體驗(yàn)，在很大程度上與居民自身能力有關(guān)。如果居民不掌握某項(xiàng)基本公共服務(wù)的相關(guān)信息，甚至根本不知道政府提供了免費(fèi)的公共服務(wù)，那么他就很難從該項(xiàng)公共服務(wù)中收益，或者雖然已經(jīng)從中受益但不自知，這就會降低居民的獲得感。如果居民了解某項(xiàng)公共服務(wù)，也希望從中受益，可是由于空間距離和時間成本的限制無法親身體驗(yàn)，這種情況會更大地降低居民的獲得感。如果居民能夠親身體驗(yàn)?zāi)稠?xiàng)公共服務(wù)，但是由于使用服務(wù)的技術(shù)門檻過高，使其無法享受該項(xiàng)服務(wù)的好處，甚至在體驗(yàn)過程中的挫敗感和不適感更為強(qiáng)烈，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了獲得感和幸福感，那么這樣的基本公共服務(wù)很難有較高的可及性。

三是供需匹配因素。基本公共服務(wù)供給和需求的匹配程度，更是會大大影響基本公共服務(wù)的可及性。當(dāng)政府供給的服務(wù)并非居民所需，那么供給的數(shù)量再多、質(zhì)量再高，都不可能提高居民在服務(wù)中的獲得感。只有服務(wù)供給無論是種類、數(shù)量還是供給方式都能與服務(wù)需求相匹配，這樣的公共服務(wù)才是最具可及性的服務(wù)。

提升吉林省農(nóng)村基本公共服務(wù)可及性的對策建議

從供給端看，吉林省財政資金緊張，涉農(nóng)資金整合度不足，零基預(yù)算覆蓋率低；從需求端看，省內(nèi)農(nóng)村居民居住分散、收入偏低、數(shù)字素養(yǎng)不足；從供需匹配看，農(nóng)村居民需求表達(dá)渠道不暢，大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用尚未普及，供給和需求的結(jié)構(gòu)錯配、差異化需求難以滿足。上述狀況導(dǎo)致吉林省農(nóng)村基本公共服務(wù)可及性存在供給規(guī)模不足、城鄉(xiāng)差距顯著和供需錯配加劇的問題，這不僅限制了農(nóng)村居民幸福感的提升，而且會成為實(shí)現(xiàn)共同富裕的障礙。

提升吉林省農(nóng)村基本公共服務(wù)可及性，可以從以下五方面入手。

第一，強(qiáng)化基本民生財政精準(zhǔn)保障機(jī)制。增加財政支出是提高基本公共服務(wù)供給水平的基礎(chǔ)。一是建立基本民生類財政支出增長的剛性機(jī)制。嚴(yán)格規(guī)定民生類財政支出的絕對金額和相對占比的增長率，這樣才能保證在財政支出壓力較大的情況下，基本公共服務(wù)供給仍能夠持續(xù)提高。二是加大對基層政府的財政支持力度。省級政府應(yīng)該在財政支出上對基層縣鄉(xiāng)政府和農(nóng)村進(jìn)行適當(dāng)傾斜，通過增量的不均衡彌補(bǔ)存量差距。三是充分利用財政轉(zhuǎn)移支付。用好一般性轉(zhuǎn)移支付，將其支出結(jié)構(gòu)向基本公共服務(wù)供給傾斜；用足共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格?？顚Ｓ?，堅決杜絕轉(zhuǎn)移支付資金的跨項(xiàng)支出；爭取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)項(xiàng)目庫管理，做好項(xiàng)目立項(xiàng)的充足準(zhǔn)備，從而增加基本公共服務(wù)的供給力度。

第二，提高財政支出效率。吉林省財政資金匱乏是一個客觀存在的事實(shí)，在這種情況下，除了努力保證基本公共服務(wù)支出增長之外，提高財政支出效率是更為現(xiàn)實(shí)的措施。一方面，強(qiáng)化零基預(yù)算編制改革，提高預(yù)算的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，不僅能夠緩解中短期的財政收入矛盾，而且能夠以零基預(yù)算改革為契機(jī)，提高吉林省財政管理能力，為吉林省長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障提供更加有力的制度支持；另一方面，強(qiáng)化績效考核機(jī)制，不僅能夠提高預(yù)算審核的科學(xué)性，而且也便于部門從評價的角度更好地完善預(yù)算編制。

第三，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式。一是供給方式創(chuàng)新。建議政府采用流動性服務(wù)、精準(zhǔn)性服務(wù)和人性化服務(wù)的方式，進(jìn)行公共服務(wù)下沉創(chuàng)新，提高農(nóng)村居民在基本公共服務(wù)使用中的獲得感。二是供給主體創(chuàng)新。靈活運(yùn)用政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營和PPP模式，實(shí)現(xiàn)供給主體多元化，既能緩解政府財政資金的壓力，又能提高供給對需求的回應(yīng)效率。

第四，建立公共服務(wù)供給決策的需求響應(yīng)機(jī)制。提高居民需求在公共服務(wù)供給決策中的參與度，有利于基本公共服務(wù)可及性的提高。一是加強(qiáng)公共需求意愿表達(dá)。建議政府可以充分利用網(wǎng)絡(luò)，鼓勵居民表達(dá)意愿；同時利用大數(shù)據(jù)分析居民需要，掌握公共服務(wù)需求方的信息，進(jìn)而為居民提供不同層次、不同類型的公共服務(wù)，以回應(yīng)不同人群的需求。二是加強(qiáng)公共需求意愿反饋。建議政府可以將居民需求反饋納入財政支出績效評價指標(biāo)體系，通過績效評價對支出預(yù)算的約束，促進(jìn)公共服務(wù)供給對需求的回應(yīng)。

第五，提高農(nóng)村居民公共服務(wù)接受能力。政府應(yīng)該有意識地通過加強(qiáng)宣傳、開展培訓(xùn)等方式，提高農(nóng)村居民公共服務(wù)接受能力，進(jìn)而提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的可及性。一是要加強(qiáng)基本公共服務(wù)宣傳，首先要讓農(nóng)村居民充分了解自己對公共服務(wù)享用的權(quán)利，其次要讓農(nóng)村居民充分掌握政府提供了哪些基本公共服務(wù)，最后要鼓勵農(nóng)村居民提高維權(quán)意識。二是要開展針對性培訓(xùn)。政府應(yīng)充分考慮到農(nóng)村居民的特點(diǎn)，幫助其提高公共服務(wù)使用的能力。政府可以在農(nóng)村開展系列公益講座，提升農(nóng)村居民的數(shù)字素養(yǎng)，提高農(nóng)村居民使用在線醫(yī)療、電商操作等公共服務(wù)的能力。

（吉林財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院財政系主任、副教授 郭雅嫻）