深化戶籍制度與土地制度改革

—— 要素市場化配置改革的突破與孟曉蘇視角的啟示

2025年9月8日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全國部分地區(qū)要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案的批復(fù)》即國函86號文件，批準(zhǔn)自即日起兩年內(nèi)在10個區(qū)域開展要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)，包括北京城市副中心、蘇南重點(diǎn)城市、杭甬溫、合肥都市圈、福廈泉、鄭州市、長株潭、粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市、重慶市和成都市。這一重大決策標(biāo)志著中國要素市場化改革進(jìn)入縱深推進(jìn)階段，旨在通過區(qū)域性試點(diǎn)探索，打破阻礙要素自由流動的體制機(jī)制障礙，為全國統(tǒng)一大市場建設(shè)提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

看到改革涉及到兩大關(guān)鍵領(lǐng)域——戶籍制度改革與土地制度改革，試點(diǎn)要求與孟曉蘇先生的長期建議意見高度一致。本文分析試點(diǎn)方案的核心突破、實(shí)踐路徑與深遠(yuǎn)影響，探討這些改革如何為促進(jìn)要素自由流動、提升配置效率提供制度保障，并向這些改革的長期倡導(dǎo)者致敬。

一、戶籍制度改革：從身份管理向居住地管理的重大轉(zhuǎn)變

1、試點(diǎn)方案的核心舉措

各試點(diǎn)方案在戶籍制度改革方面呈現(xiàn)高度一致性，主要創(chuàng)新體現(xiàn)在以下幾個方面：

· 全面實(shí)施居住地登記制度：多個試點(diǎn)地區(qū)提出試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。鄭州市方案明確要求"全面放寬中心城區(qū)落戶條件，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度"。福廈泉方案也提出"全面放開試點(diǎn)地區(qū)落戶限制，推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度"。這一制度意味著公民離開常住戶口所在地到其他城鎮(zhèn)連續(xù)居住半年以上，滿足合法穩(wěn)定就業(yè)或合法穩(wěn)定住所(含租賃)條件的，即可申請辦理戶口遷移登記。

推動戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)：蘇南重點(diǎn)城市、長株潭等試點(diǎn)方案提出實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)地區(qū)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)，探索居住證互通互認(rèn)制度。這一政策將有效打破城市群內(nèi)部的人口流動壁壘。

健全與常住人口掛鉤的公共服務(wù)機(jī)制：各試點(diǎn)普遍要求建立健全與地區(qū)常住人口規(guī)模相適應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、住房供應(yīng)、教師醫(yī)生編制等保障機(jī)制，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)由常住地供給并全面覆蓋常住人口。

表：主要試點(diǎn)地區(qū)戶籍制度改革舉措比較

2、孟曉蘇視角的印證與深化

孟曉蘇先生早在2013年就綜合多位專家意見，明確提出“取消與生俱來的城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口身份的區(qū)分”是城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求。他認(rèn)為戶籍制度改革的核心是"人的城鎮(zhèn)化"，必須打破阻礙勞動力流動的制度壁壘。近年來他進(jìn)一步主張“取消戶籍差別，讓農(nóng)村宅基地與城市土地同價同權(quán)，讓農(nóng)民富起來”。

這些觀點(diǎn)與此次試點(diǎn)改革方向高度一致。孟曉蘇強(qiáng)調(diào)，戶籍制度改革不僅是身份認(rèn)定的變化，更是基本公共服務(wù)均等化的前提條件。只有實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)與戶籍脫鉤，才能真正促進(jìn)人力資源的自由流動。試點(diǎn)方案中“健全以身份證為標(biāo)識、與就業(yè)居住年限相掛鉤的基本公共服務(wù)供給制度”，正是這一理念的制度化體現(xiàn)。

二、土地制度改革：喚醒沉睡資產(chǎn)的戰(zhàn)略突破

1、農(nóng)村土地改革的試點(diǎn)創(chuàng)新

此次試點(diǎn)在土地制度改革方面推出了多項(xiàng)突破性舉措：

盤活閑置農(nóng)房與宅基地：多個試點(diǎn)方案提出探索通過出租、入股、合作等方式盤活利用閑置農(nóng)房的有效路徑。北京市副中心方案還明確探索進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地的具體辦法。

推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市：各試點(diǎn)普遍按照國家統(tǒng)一部署，有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，探索建立產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。鄭州市方案提出"完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度"。

創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地配置方式：推行產(chǎn)業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓、長期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)等靈活供地方式。杭州市方案鼓勵對存量工業(yè)用地采取增加建筑密度、建設(shè)多層廠房等措施拓展用地空間。

探索土地指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)：合肥都市圈方案提出在圈內(nèi)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨縣域調(diào)劑使用；長株潭方案則探索推進(jìn)范圍內(nèi)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域統(tǒng)籌。

2、孟曉蘇觀點(diǎn)的前瞻性印證

孟曉蘇先生關(guān)于土地制度的觀點(diǎn)在此次改革中得到了充分體現(xiàn)。他長期主張：“允許農(nóng)村建設(shè)土地包括農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)，維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益”，對于農(nóng)民自發(fā)轉(zhuǎn)讓土地給城鎮(zhèn)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”遺留問題，他主張“修改法律承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房合法”。農(nóng)民群眾土地是在建國初期土地改革分到的，集體所有制土地是永久性的土地，必須要受到憲法保護(hù)。

孟曉蘇提出的“讓農(nóng)村宅基地與城市土地同價同權(quán)”理念，在此次試點(diǎn)中有了實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革使得農(nóng)村土地與國有建設(shè)用地“同權(quán)同價”成為可能，為農(nóng)民增加了財(cái)產(chǎn)性收入渠道。

此外，孟曉蘇多年前就提出的“讓農(nóng)民全家?guī)е仄边M(jìn)城”設(shè)想，在本次試點(diǎn)方案中被表述為“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地的具體辦法”，方案與他的建議在理念上一致，都是為了讓農(nóng)民群眾能夠帶著土地權(quán)益進(jìn)城，實(shí)現(xiàn)更加完整、更順暢的市民化。

三、改革聯(lián)動效應(yīng)：戶籍與土地制度改革的協(xié)同效能

此次試點(diǎn)方案的突出特點(diǎn)是注重不同要素改革之間的聯(lián)動性，尤其是戶籍制度改革與土地制度改革的協(xié)同推進(jìn)。

1、雙向破除流動壁壘

戶籍制度改革解決了“人往哪里去”的問題，通過放寬落戶條件、實(shí)施居住地登記制度，為農(nóng)村人口向城市流動提供了制度保障；土地制度改革則解決了“地從哪里來”和“錢從哪里來”的問題，通過盤活閑置資產(chǎn)、推動集體土地入市，為城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興提供了土地要素支撐。兩項(xiàng)改革相互配合，形成了要素流動的良性循環(huán)。

2、權(quán)益保障與價值實(shí)現(xiàn)

2025年的新政策明確了四類人員，即使遷出農(nóng)村戶口也能保留或恢復(fù)農(nóng)村土地權(quán)益。包括服務(wù)鄉(xiāng)村振興的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)精英、孝老敬親的贍養(yǎng)者、奉獻(xiàn)國防的轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人、因特殊原因返鄉(xiāng)的困難群體。這一政策創(chuàng)新解決了進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂，實(shí)現(xiàn)了孟曉蘇所說的“讓農(nóng)民帶著土地權(quán)益進(jìn)城”的理念。

同時，通過土地制度改革，農(nóng)民可以通過出租、入股、合作等方式盤活閑置資產(chǎn)，獲得財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”的轉(zhuǎn)換。這與孟曉蘇主張的“讓農(nóng)村宅基地能值城市價，讓農(nóng)民富起來”的觀點(diǎn)完全契合。

3、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度基礎(chǔ)

戶籍與土地制度聯(lián)動改革為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了制度基礎(chǔ)。一方面，通過戶籍制度改革實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，使更多農(nóng)村人口能夠享受城市公共服務(wù)；另一方面，通過土地制度改革實(shí)現(xiàn)要素的市場化配置，使農(nóng)村土地資源得到更高效利用。這兩方面結(jié)合，正是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心要義。

四、挑戰(zhàn)與展望：改革深水區(qū)的突破路徑

1、面臨的主要挑戰(zhàn)

利益平衡難題：土地增值收益如何在全國、集體和農(nóng)民之間合理分配，是需要謹(jǐn)慎處理的復(fù)雜問題。

制度銜接問題：新政策與現(xiàn)有法律體系的銜接需要完善，如《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法規(guī)可能需要相應(yīng)調(diào)整。

風(fēng)險防控挑戰(zhàn)：宅基地大規(guī)模流轉(zhuǎn)可能帶來的糧食安全、農(nóng)民權(quán)益保障等風(fēng)險需要建立有效的防范機(jī)制。

2、孟曉蘇觀點(diǎn)的啟示

孟曉蘇先生曾指出：“土地財(cái)政不可能馬上取消，在土地財(cái)政和未來新的稅收制度此消彼漲的過程中，一定能找到一個適當(dāng)?shù)陌l(fā)展模型”。這一觀點(diǎn)提示我們，改革需要循序漸進(jìn)，注重過渡期的制度設(shè)計(jì)。

他認(rèn)為農(nóng)村改革應(yīng)當(dāng)“打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的戶籍制度，包括改變城鄉(xiāng)分割的土地制度”。此次試點(diǎn)正是在這一方向上的實(shí)質(zhì)性邁進(jìn)。實(shí)現(xiàn)這一愿景仍需持續(xù)努力。

3、未來展望

基于試點(diǎn)方案和孟曉蘇的相關(guān)觀點(diǎn)，未來改革可能在以下方向繼續(xù)深化：

—— 從試點(diǎn)走向全國：將試點(diǎn)成功的經(jīng)驗(yàn)盡快推廣到全國范圍，加快構(gòu)建全國統(tǒng)一的要素市場體系。

—— 從經(jīng)濟(jì)權(quán)益到完整權(quán)利：不僅實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)價值的市場化，更要完善農(nóng)民作為權(quán)利主體的完整產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

——從單一改革到系統(tǒng)集成：加強(qiáng)戶籍、土地、財(cái)稅、金融等改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性，形成制度合力。

五、推動又一次“不花錢的改革”

要素市場化配置改革試點(diǎn)，特別是戶籍制度和土地制度改革，標(biāo)志著中國城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整進(jìn)入了新階段。這些孟曉蘇先生多年來的政策主張，已經(jīng)成為中央關(guān)于要素市場化配置決策部署的具體落實(shí)。

通過推行以經(jīng)常居住地登記戶口的制度，中國正在構(gòu)建更加開放、包容的人口管理機(jī)制；通過深化土地制度改革，正在喚醒長期沉睡的農(nóng)村土地資產(chǎn)，為農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村振興注入新動能。兩項(xiàng)改革的協(xié)同推進(jìn)，將有效破除阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動的體制機(jī)制障礙，為促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展、構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提供堅(jiān)強(qiáng)支撐。

孟曉蘇先生的觀點(diǎn)為我們理解這些改革提供了有價值的角度：改革的核心是保障農(nóng)民權(quán)益，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同富裕，路徑是市場化配置。未來的改革深化仍需堅(jiān)持這些基本原則，讓要素市場化配置真正惠及廣大人民，推動中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

正如孟曉蘇所言，讓農(nóng)民財(cái)富通過明確土地權(quán)益迅速增長，將是像當(dāng)年農(nóng)村承包制那樣，是又一次“不花錢的改革”。它不需要政府投入資金，而是通過改革政策調(diào)動市場機(jī)制，有效推動“讓全體人民共同富裕”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此次要素市場化配置改革試點(diǎn)，正讓我國走進(jìn)這樣一場新的偉大改革。

繁橋

2025年9月14日