裁判要旨

1.行政賠償要彌補當事人的實際損失。無論是土地整治所導致的青苗清理，還是土地征收所導致的青苗清理，都應對實際產生的損失進行填平，不應因產生原因不同而采取不同的標準。行政相對人要求依法補償的，人民法院應予支持。

2.依法行政是國家行使公權力的核心原則，在行政補償、賠償程序中，行政機關行使行政職權確定補償、賠償標準時應當遵守合法合理、程序正當等基本原則，不應在缺乏明確法定事由的情形下以內部函件等形式降低相應補償、賠償標準。人民法院應當支持依法行政，監(jiān)督行政機關依法承擔賠償責任，保護行政相對人合法權益，維護社會和諧穩(wěn)定。

案例詳情

基本案情

2020年，廣西壯族自治區(qū)平南縣人民政府組建土地綜合整治工作領導小組，推動實施平南縣土地綜合整治項目。2021年8月20日，土地綜合整治工作專班向成員單位廣西壯族自治區(qū)平南縣農文旅投資發(fā)展有限公司（以下簡稱農文旅公司）作出《關于平南縣土地綜合整治項目青苗補償款標準的復函》（以下簡稱《復函》）載明：青苗補償款按照《平南縣人民政府辦公室關于印發(fā)平南縣新一輪被征土地青苗和地上附著物拆遷補償標準的通知》（平政辦發(fā)〔2020〕11號）（以下簡稱11號文件）相關要求進行計算。同時縣委縣政府要求，石硤龍眼和柑桔類賠補不得高于人民幣1萬元（幣種下同）每畝。但是11號文件載明：龍眼、荔枝樹根據樹冠、胸徑等不同，補償標準為每畝1千元—3萬元。2021年12月10日，原告余某仕種植的2.668畝龍眼樹被強制清理。余某仕提起訴訟稱，其龍眼樹自1993年開始種植，符合最高等級條件，應當按照11號文件規(guī)定的最高每畝3萬元進行賠償。
2023年10月27日，廣西壯族自治區(qū)貴港市中級人民法院作出（2023）桂08行初10號行政判決：一、確認平南縣政府強制清除余某仕種植土地上附著物的行為違法；二、責令平南縣政府采取補救措施，對余某仕實際被清表土地面積及地上附著物進行查實,并于本判決發(fā)生法律效力之日起60日內協商賠償或作出賠償決定；三、駁回余某仕的其他訴訟請求。2023年10月27日，廣西壯族自治區(qū)高級人民法院作出（2023）桂行終 964 號行政判決：維持一審判決第一項、第三項；撤銷一審判決第二項；責令平南縣政府于判決生效之日起30日內賠償余某仕地上物損失2.668萬元。宣判后，余某仕申請再審。最高人民法院作出（2023）最高法行申 3824 號行政裁定：本案由本院提審。2024年11月11日，最高人民法院作出（2023）最高法行再230號行政判決：一、維持貴港市中級人民法院（2023）桂08行初10號行政判決第一項；二、撤銷貴港市中級人民法院（2023）桂08行初10號行政判決第二項、第三項；三、撤銷廣西壯族自治區(qū)高級人民法院（2023）桂行終964號行政判決；四、責令平南縣政府于本判決生效之日起30日內賠償再審申請人余某仕地上物損失80040元。

裁判理由

最高人民法院經審查認為，涉案強制清理行為發(fā)生于平南縣政府組織實施的土地綜合整治工作中，其法律責任應由平南縣政府承擔；強制清理行為未取得實際種植人余某仕的同意，應當確認違法；以及土地面積應按照余某仕起訴的面積進行認定，一、二審法院已經詳細論述，予以認可，不再贅述，故本案再審階段的核心是賠償標準問題。

其一，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第四十七條第一款規(guī)定，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款的規(guī)定，在行政賠償、補償案件中，因被告的原因導致原告無法就損害情況舉證的，應當由被告就該損害情況承擔舉證責任。平南縣政府清理前未充分做好青苗清點、登記工作，現已不具備重新核查條件，現有證據顯示余某仕自1993年開始在案涉土地上種植龍眼，距強制清理時已有28年，余某仕認為涉案龍眼樹符合11號文件規(guī)定的最高等級標準具有合理性，且沒有相反證據推翻，故應當予以支持。

其二，《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2022〕10號）第二十七條規(guī)定，違法行政行為造成公民、法人或者其他組織財產損害，不能返還財產或者恢復原狀的，按照損害發(fā)生時該財產的市場價格計算損失。市場價格無法確定，或者該價格不足以彌補公民、法人或者其他組織損失的，可以采用其他合理方式計算。由此可見，賠償的基本要求是要彌補當事人的實際損失。就本案而言，雖然不是土地征收，而是土地整治工作，但是土地整治所導致的青苗清理，和土地征收所導致的青苗清理，后果相同，都應當對實際產生的損失進行填平，不應當因產生原因不同而采取不同的標準。對于土地征收過程中的青苗損失補償，11號文件規(guī)定了明確的標準，其中龍眼樹根據樹冠、胸徑、實生或嫁接等因素規(guī)定了九個等級，每畝補償價格一千元至三萬元不等。《復函》規(guī)定石硤龍眼和柑桔類賠補不得高于每畝一萬元，明顯低于11號文件規(guī)定的標準，且11號文件的制發(fā)時間距強制清理僅僅一年，故應認為《復函》規(guī)定的標準不能彌補當事人的實際損失，不能采用該標準進行賠償。

其三，11號文件系平南縣政府第80次常務會議討論通過，而《復函》是平南縣政府成立的土地綜合整治工作專班向農文旅公司制發(fā)的內部函件，僅僅通過一個復函的形式，就排除了11號文件的適用，將石硤龍眼和柑桔類的最高補償標準從3萬元降低到1萬元，程序上缺乏正當性。

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