本文作者：上海蘭迪（深圳）律師事務(wù)所 海關(guān)與財稅團(tuán)隊 陸怡坤律師

一、引言

2025年6月16日，海關(guān)總署發(fā)布2025年第123號公告（關(guān)于兩用物項出口管制海關(guān)質(zhì)疑有關(guān)事項的公告）。該公告詳細(xì)界定了海關(guān)在面對疑似兩用物項且未見許可證件時的質(zhì)疑權(quán)力與職責(zé)，為海關(guān)執(zhí)法提供了清晰、可執(zhí)行的規(guī)范指引。對于當(dāng)事企業(yè)而言，該公告就案件處理提供了相對明確的預(yù)期。

海關(guān)總署公告2025年第123號雖然只是程序性規(guī)范，其正文篇幅不過五百余字，但是，海關(guān)質(zhì)疑的過程和結(jié)果均會對當(dāng)事企業(yè)的利益產(chǎn)生實質(zhì)影響。加之，兩用物項出口管制的海關(guān)質(zhì)疑程序背后牽涉的法律規(guī)范紛繁復(fù)雜，不少細(xì)節(jié)都潛藏于法律條文中，當(dāng)事企業(yè)容易“后知后覺”甚至“不知不覺”地把自己置于不利境地、招致海關(guān)行政乃至刑事風(fēng)險。

二、兩用物項出口管制海關(guān)質(zhì)疑的法律淵源

如公告所述，兩用物項出口管制海關(guān)質(zhì)疑的法律淵源包括《中華人民共和國海關(guān)法》《中華人民共和國出口管制法》《中華人民共和國兩用物項出口管制條例》等。

（一）《海關(guān)法》及相關(guān)規(guī)定

嚴(yán)格說來，《海關(guān)法》并沒有直接規(guī)定海關(guān)質(zhì)疑權(quán)，該職權(quán)實際上源于其他法律法規(guī)、部門規(guī)章等不同效力層級的規(guī)范性文件，如《進(jìn)出口關(guān)稅條例》（現(xiàn)已失效）《中華人民共和國海關(guān)確定進(jìn)出口貨物計稅價格辦法》《中華人民共和國海關(guān)加工貿(mào)易單耗管理辦法》和《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出口貨物商品歸類管理規(guī)定》等。從海關(guān)質(zhì)疑的類別來看，除本文所提及的兩用物項出口管制海關(guān)質(zhì)疑外，過去主要包括：價格質(zhì)疑、商品歸類質(zhì)疑、單耗質(zhì)疑和原產(chǎn)地質(zhì)疑等。針對不同類型的質(zhì)疑，海關(guān)會制發(fā)不同的文書，并要求出口發(fā)貨人提供相應(yīng)的材料。

就當(dāng)下的實踐看來，兩用物項出口管制海關(guān)質(zhì)疑與商品歸類質(zhì)疑存在一定程度的重合。這是因為，商品編碼是海關(guān)出口管制執(zhí)法的重要參考依據(jù)，不少兩用物項出口管制案件的違法形式往往表現(xiàn)為稅則號列申報不實影響兩用物項出口許可證管理。在海關(guān)總署公告2025年第123號公布之前，大量兩用物項出口管制案件始于商品歸類質(zhì)疑程序。

（二）《出口管制法》

我國《出口管制法》不僅明確了管制范圍和管制措施，還直接規(guī)定了海關(guān)質(zhì)疑條款。該法第十九條第二款規(guī)定：“出口貨物的發(fā)貨人未向海關(guān)交驗由國家出口管制管理部門頒發(fā)的許可證件，海關(guān)有證據(jù)表明出口貨物可能屬于出口管制范圍的，應(yīng)當(dāng)向出口貨物發(fā)貨人提出質(zhì)疑；海關(guān)可以向國家出口管制管理部門提出組織鑒別，并根據(jù)國家出口管制管理部門作出的鑒別結(jié)論依法處置。在鑒別或者質(zhì)疑期間，海關(guān)對出口貨物不予放行。”

此處需要補充一個立法背景。在2017年商務(wù)部公布的《中華人民共和國出口管制法(草案征求意見稿)》中，并未包含出口管制海關(guān)質(zhì)疑的相關(guān)條款。直至2020年，全國人大憲法和法律委員會吸納立法意見，對海關(guān)在出口管制中的職責(zé)和權(quán)限進(jìn)一步予以明確，才新增了海關(guān)質(zhì)疑條款。最終，這一條款在《出口管制法》中得以保留。

（三）《兩用物項出口管制條例》及相關(guān)規(guī)定

從《兩用物項出口管制海關(guān)質(zhì)疑通知書》范本來看，海關(guān)會要求出口貨物發(fā)貨人提供“商品名稱”“商品編號”“規(guī)格型號”和“目的國（地區(qū)）”等基礎(chǔ)信息。這些信息均可見于出口貨物報關(guān)單，屬于貨物出口的法定申報要素。由此可以反推，海關(guān)主要依據(jù)這些信息來判斷出口貨物是否屬于兩用物項，進(jìn)而形成質(zhì)疑。

2024年9月30日，國務(wù)院發(fā)布《兩用物項出口管制條例》，該條例第十一條規(guī)定，國務(wù)院商務(wù)主管部門依據(jù)出口管制法和本條例的規(guī)定，根據(jù)兩用物項出口管制政策，按照規(guī)定程序會同國家有關(guān)部門制定、調(diào)整兩用物項出口管制清單，并及時公布。2024年11月15日，商務(wù)部等四部門聯(lián)合發(fā)布《兩用物項出口管制清單》，該清單囊括兩用物項、核兩用品、部分導(dǎo)彈及相關(guān)物項、生物兩用品及相關(guān)設(shè)備、監(jiān)控化學(xué)品。

可以說，《兩用物項出口管制清單》是兩用物項出口管制海關(guān)質(zhì)疑的重要依據(jù)，但是，其并非唯一依據(jù)。例如，2025年2月4日，商務(wù)部和海關(guān)總署發(fā)布2025年第10號公告，依據(jù)《兩用物項出口管制條例》等規(guī)定對鎢、碲、鉍、鉬、銦相關(guān)物項實施出口管制。又如，2025年4月4日，商務(wù)部和海關(guān)總署發(fā)布2025年第18號公告，依據(jù)《兩用物項出口管制條例》等規(guī)定對部分中重稀土相關(guān)物項實施出口管制。由此可知，兩用物項的范圍是動態(tài)調(diào)整的，并非局限于《兩用物項出口管制清單》所列物項。

海關(guān)在初步確認(rèn)出口貨物疑似所屬兩用物項的類別后，其可參考《兩用物項和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》《中華人民共和國進(jìn)出口稅則》和《進(jìn)出口稅則商品及品目注釋》和《進(jìn)出口稅則本國子目注釋》等文件，進(jìn)一步確認(rèn)出口貨物是否屬于兩用物項。

三、兩用物項出口管制海關(guān)質(zhì)疑的程序適用

（一）海關(guān)發(fā)起質(zhì)疑的前提條件

如公告所述，海關(guān)有證據(jù)證明未交驗出口管制管理部門頒發(fā)許可證件的出口貨物可能屬于出口管制范圍時，則應(yīng)當(dāng)向出口貨物發(fā)貨人提出質(zhì)疑。根據(jù)該條，我們可知兩用物項出口管制海關(guān)質(zhì)疑的發(fā)起條件有二：第一，未交驗出口管制管理部門頒發(fā)的許可證件，即《兩用物項和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理辦法》所規(guī)定的《兩用物項和技術(shù)出口許可證》；第二，海關(guān)有證據(jù)證明。

關(guān)于未交驗許可證件，公告對該行為的描述顯得相對獨立而中性，實踐中，“未交驗許可證件”往往伴隨著一些發(fā)生背景。以帶有自動駕駛功能的無人機(jī)飛行控制版為例，該商品在實踐中可能被鑒別為《清單》內(nèi)的“自動駕駛儀”，而《清單》供以參照的海關(guān)商品編碼是“9014201010”。對此，部分企業(yè)以“9014201090”申報出口，但未交驗出口許可證；部分企業(yè)則以其他稅號進(jìn)行申報，未交驗出口許可證；還有部分企業(yè)直接以雙清包稅方式“拼箱”出口，未向貨代公司提供稅號，自然亦未交驗出口許可證。三類行為的法律定性及后果不同，但其企業(yè)在海關(guān)啟動質(zhì)疑程序時未必能理解“未交驗許可證件”的附隨后果。

關(guān)于海關(guān)有證據(jù)證明，某種程度而言，這可能被描述為“海關(guān)有線索指向”更顯恰當(dāng)?？傮w而言，海關(guān)發(fā)現(xiàn)違法線索的途徑主要有兩種，一般稱現(xiàn)場查獲和“倒查”。針對現(xiàn)場查獲的貨物，海關(guān)得以在固定物證的情況下快速判斷其是否屬于受出口管制的兩用物項。針對“倒查”，情況則復(fù)雜得多，依照團(tuán)隊過往辦案經(jīng)驗，辦案機(jī)關(guān)曾經(jīng)在針對現(xiàn)場查獲案件了解企業(yè)過往有無同類貨物的出口記錄，若有，調(diào)查范圍則可能進(jìn)一步擴(kuò)大。然而，在未掌握實物的情況下，海關(guān)只能在根據(jù)單證資料進(jìn)行調(diào)查，并對當(dāng)事企業(yè)的相關(guān)人員作調(diào)查。此時，如果海關(guān)認(rèn)為企業(yè)有走私嫌疑，則可能移送緝私部門立案處理，調(diào)查取證的強度和深度都會有明顯提升，也不再受三年/五年追責(zé)時限的約束。

（二）出口貨物發(fā)貨人的配合義務(wù)

根據(jù)公告要求，出口貨物發(fā)貨人應(yīng)當(dāng)自收到《兩用物項出口管制海關(guān)質(zhì)疑通知書》7個工作日內(nèi)提供：紙質(zhì)報關(guān)單；出口貨物合同；情況說明（載明貨物的性能指標(biāo)、主要用途以及認(rèn)為不屬于出口管制范圍的理由等）；檢驗檢測報告等有關(guān)技術(shù)資料；根據(jù)監(jiān)管需要，海關(guān)要求提交的其他材料。材料為外文的，還需提供中文翻譯件。

上述材料在過往的商品歸類質(zhì)疑案件中十分常見。由海關(guān)總署公告2007年第51號（現(xiàn)已失效）可知，《商品歸類質(zhì)疑通知書》上要求企業(yè)提供書面說明及相關(guān)單證資料供海關(guān)核實，上述單證包括：合同、協(xié)議或訂單、貨物說明書、成分及比例、生產(chǎn)/加工工藝等。

值得玩味的是，海關(guān)要求企業(yè)提供的情況說明包括“認(rèn)為不屬于出口管制范圍的理由”，這意味著，海關(guān)啟動質(zhì)疑程序的前提是，出口貨物發(fā)貨人與海關(guān)就出口貨物的管理屬性發(fā)生爭議，而海關(guān)對此抱有懷疑態(tài)度。對于企業(yè)而言，收到質(zhì)疑通知書同時也意味著企業(yè)的刑事風(fēng)險暫時不高，有進(jìn)一步磋商的空間。

（三）海關(guān)的判定和組織鑒別

公告提到，海關(guān)會結(jié)合出口貨物發(fā)貨人提供材料進(jìn)行判定或提出組織鑒別，并根據(jù)結(jié)果制發(fā)《兩用物項出口管制海關(guān)質(zhì)疑/組織鑒別結(jié)果告知書》。此處需要說明的是，“判定”和“組織鑒別”是兩類完全不同的行為。

關(guān)于“判定”，其實施的主體是海關(guān)部門，結(jié)合團(tuán)隊辦理出口管制案件看來，承擔(dān)管制物項判定職能的具體部門是各關(guān)區(qū)的海關(guān)技術(shù)中心。多年來，不同關(guān)區(qū)的海關(guān)技術(shù)中心適應(yīng)本關(guān)區(qū)需要，承擔(dān)實驗室技術(shù)檢測、出入境衛(wèi)生檢疫和商品檢驗等職能。

關(guān)于“組織鑒別”，《出口管制法》第十九條和《兩用物項出口管制條例》第二十二條均規(guī)定，海關(guān)在質(zhì)疑期間，向國務(wù)院商務(wù)主管部門/國家出口管制管理部門提出組織鑒別，并根據(jù)國務(wù)院商務(wù)主管部門/國家出口管制管理部門作出的鑒別結(jié)論依法處置。目前，我國兩用物項的出口管制管理部門是商務(wù)部產(chǎn)業(yè)安全與進(jìn)出口管制局，該部門有權(quán)對出口貨物是否具有兩用物項屬性進(jìn)行組織鑒別。

最后必須強調(diào)，無論是《出口管制法》還是《兩用物項出口管制條例》，從未提到海關(guān)可以對出口貨物是否屬于兩用物項出口管制范圍進(jìn)行“判定”?；仡櫋冻隹诠苤品ā返谑艞l的條文及立法背景，海關(guān)是作為國家的進(jìn)出關(guān)境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，承擔(dān)著對進(jìn)出境的貨物進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)，其應(yīng)根據(jù)國務(wù)院商務(wù)主管部門作出的鑒別結(jié)論依法處置出口貨物。2025年第123號公告創(chuàng)設(shè)的“判定”概念，無疑是對部分海關(guān)“判定”行為的合理化，但其終歸超越了《出口管制法》第十九條設(shè)置的權(quán)限，其他法律行政法規(guī)亦未賦予海關(guān)“判定”的職權(quán)。以此而論，當(dāng)下所有海關(guān)“判定”行為均屬違法之舉，這一觀點并非言過其實。

（四）海關(guān)放行出口貨物的條件

根據(jù)公告，出口貨物在鑒別或質(zhì)疑期間，海關(guān)對相關(guān)出口貨物不予放行。這一規(guī)定源自《出口管制法》第十九條第二款。不同于其他自由進(jìn)出口貨物，兩用物項屬于限制進(jìn)出口的貨物，一旦海關(guān)出口貨物啟動鑒別或質(zhì)疑程序，那么發(fā)貨人就無法通過擔(dān)保放行的方式要求提前放行貨物?！吨腥A人民共和國海關(guān)事務(wù)擔(dān)保條例》第四條第二款就規(guī)定“國家對進(jìn)出境貨物、物品有限制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)提供許可證件而不能提供的，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定不得擔(dān)保的其他情形，海關(guān)不予辦理擔(dān)保放行”。

四、出口發(fā)貨人的風(fēng)險識別

兩用物項出口管制的規(guī)范錯綜復(fù)雜，商品歸類、受管制物項的成分占比、最終用戶和最終用途等因素都可能引起海關(guān)的質(zhì)疑。面對海關(guān)質(zhì)疑，出口發(fā)貨人至少應(yīng)提前考慮以下三方面內(nèi)容。

（一）關(guān)于案涉貨物的出口記錄

當(dāng)海關(guān)質(zhì)疑程序啟動時，稽查程序往往也如影隨形，依照我們的辦案經(jīng)驗，部分企業(yè)在遭遇查驗后不久，海關(guān)會對企業(yè)實施稽查。根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)稽查條例》，海關(guān)有權(quán)就自出口貨物放行之日起3年內(nèi)，對與進(jìn)出口貨物直接有關(guān)的企業(yè)、單位的會計賬簿、會計憑證、報關(guān)單證以及其他有關(guān)資料和有關(guān)進(jìn)出口貨物進(jìn)行核查，監(jiān)督其進(jìn)出口活動的真實性和合法性。海關(guān)稽查的結(jié)論往往會直接指向企業(yè)是否存在違法行為，以及案涉貨物的數(shù)額。對于兩用物項出口管制案件，數(shù)額問題直接與處罰幅度相掛鉤。是故，企業(yè)必須認(rèn)真看待過往出口記錄。

（二）關(guān)于案涉貨物的管理屬性

絕大多數(shù)兩用物項屬于限制出口的貨物，少數(shù)兩用物項屬于禁止出口的貨物（如禁止出口至朝鮮的部分兩用物項、禁止對美國軍事用戶或軍事用途出口的兩用物項）。部分企業(yè)可能會認(rèn)知偏差：如果出口貨物不屬于兩用物項的范疇，是否就不屬于限制出口或禁止出口的貨物？

此認(rèn)知存在偏差。以鉬相關(guān)產(chǎn)品為例，商務(wù)部、海關(guān)總署在2024年2月4日聯(lián)合發(fā)布公告，決定對鉬粉等相關(guān)物項列入出口管制范疇，彼時，不少企業(yè)認(rèn)為鉬粉以外的其他鉬制品不屬于限制出口貨物，實際上，鉬及鉬制品早已被列入《出口許可證管理貨物目錄》，其出口需要辦理出口許可證。

近兩個月來，已有多家企業(yè)因處于出口管制執(zhí)法重點關(guān)注期，被海關(guān)發(fā)現(xiàn)過往其他申報不實影響許可證件的違法事實。

（三）關(guān)于案涉貨物的申報情況

違反兩用物項出口管制規(guī)定的常見行為模式表現(xiàn)為稅則號列、品名的申報不實，因此，海關(guān)在實踐中會格外重點關(guān)注稅號和品名問題。此外，如果案涉貨物的管制條件與特定成分的含量相關(guān)，那么該成分含量也會成為質(zhì)疑的重點。

按照過往海關(guān)執(zhí)法管理，倘若貨物涉及成分含量問題，海關(guān)會依照《海關(guān)化驗管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，對貨物進(jìn)行取樣并送往海關(guān)技術(shù)中心等檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行化驗，而非直接送往商務(wù)部出口管制部門進(jìn)行組織鑒別。

最后應(yīng)當(dāng)注意的是，出口貨物被鑒別為受管制的兩用物項，這僅僅是一個程序性行政行為，并不影響案件的最終定性。倘若出口貨物發(fā)貨人申報內(nèi)容與海關(guān)認(rèn)定的內(nèi)容不符，行政和刑事風(fēng)險則陡然增加。

五、結(jié)語

近半年來，我國兩用物項出口管制的執(zhí)法力度已呈漸次強化之勢、管制政策迭經(jīng)更張，致使諸多企業(yè)難以適從。而對于部分企業(yè)過往存在的申報錯誤問題，如今隨時可能引發(fā)海關(guān)質(zhì)疑。倘若企業(yè)在過往經(jīng)營活動中的確存在兩用物項出口違規(guī)的情況，那么，在海關(guān)質(zhì)疑程序啟動時，企業(yè)如何最大限度地維護(hù)自身合法權(quán)益、避免事態(tài)進(jìn)一步惡化，這無疑已成為企業(yè)亟需提前思考和準(zhǔn)備的重要課題。