文：任澤平團(tuán)隊

導(dǎo)讀

本報告旨在關(guān)注留守兒童的困境，建議推動戶籍制度和教育改革。兒童是國家的未來、民族的希望。兒童時期是生命周期的起點(diǎn)，兒童發(fā)展為人的全生命周期發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

1、中國兒童格局呈現(xiàn)四大特點(diǎn)：

1）總量從“維持平穩(wěn)”到“快速減少”。未來20年兒童數(shù)量降幅或近50%，其中6-8歲年齡段兒童數(shù)量降幅最大。

2）性別比改善，逐漸趨于正常值。2022年0-17歲兒童性別比113，隨著出生人口性別比逐漸改善，未來兒童性別比將趨于正常值。

3）留守兒童增多，城鄉(xiāng)比為4:6。2020年流動兒童和留守兒童城鄉(xiāng)比分別為9:1和4:6。

4）少兒撫養(yǎng)比下降、總撫養(yǎng)比上升。未來10年少兒撫養(yǎng)比將快速下降，但由于老年人口撫養(yǎng)比快速增加，社會總撫養(yǎng)比呈上升趨勢。

2、中國兒童格局面臨四大挑戰(zhàn)：

1）兒童數(shù)量減少影響消費(fèi)總量、拖累經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前我國的生命周期消費(fèi)曲線呈“倒V型”，銀發(fā)經(jīng)濟(jì)較難彌補(bǔ)缺口。預(yù)計2023-2043年0-17歲兒童消費(fèi)占總消費(fèi)比重從21.3%降至12.5%。

2）出生人口連續(xù)7年下降，生育率低迷，年輕人生育意愿低。

3）區(qū)域教育不均衡，農(nóng)村高中完成率僅5成，寒門難出貴子。2020年城鎮(zhèn)和農(nóng)村兒童的高中完成率分別為81.2%、55.3%，城鄉(xiāng)差距25.9個百分點(diǎn)。

4）近4成兒童不與父母雙方共同居住，“原生家庭”支持弱化、社會關(guān)注支持不足，農(nóng)村“留守兒童”更易產(chǎn)生心理健康問題。2020年63.6%的兒童與父母雙方一起居住，19.6%與父母中的一方一起居住，16.8%的兒童不與父母一起居住，合計有36.4%的兒童不能與父母雙方共同居住，其中超8成是受人口流動的影響。中國不僅面臨老齡化少子化，而且面臨大量留守兒童問題。聯(lián)合國兒童基金會數(shù)據(jù)顯示，中國有至少3000萬的17歲以下兒童面臨情緒或行為問題。我國在戶籍制度改革、教育公平等方面任重道遠(yuǎn)。

3、如何應(yīng)對？提振生育水平、重視兒童早期發(fā)展、推動公共服務(wù)均等化

1）鼓勵生育、提振生育水平，需要社會共擔(dān)。國際經(jīng)驗看，補(bǔ)貼和生育水平正相關(guān)，其中法國、瑞典等福利支出占比高、生育率維持高位，日本等國家補(bǔ)貼力度不足、陷入“低生育陷阱”。

2）關(guān)注兒童早期發(fā)展，投資人力資本，投資越早、回報越大。2010-2019年OECD國家平均花費(fèi)在0-5歲教育階段的公共開支占GDP比例平均值從0.63%增至0.72%。學(xué)前教育公共支出占GDP比重與入學(xué)率呈正比，促進(jìn)兒童在早期發(fā)展，有助于未來人力資本積累。

3）改革戶籍制度，推動常住人口市民化，教育等公共資源均等化。國際經(jīng)驗看，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，戶籍制度的功能從遷移限制向居民信息登記轉(zhuǎn)變，勞動力自由流動是大趨勢。

正文

1 中國兒童格局：總量開始下降，性別比改善，留守兒童增多、少兒撫養(yǎng)比下降

相關(guān)定義：

根據(jù)聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，兒童是指18歲以下人口，即0-17歲人口。醫(yī)學(xué)界將兒童規(guī)定為14歲以下作為醫(yī)學(xué)觀察年齡。我國的人口統(tǒng)計對年齡的分組，一般將0-14歲為定義為少年兒童。為覆蓋更多人群，本文將討論對象擴(kuò)展到0-17歲。

其中，流動兒童是指“居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的0-17歲兒童人口，扣除市轄區(qū)內(nèi)人戶分離部分”；留守兒童是指“父母雙方或一方跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道外出流動半年及以上，留在原籍不能與父母雙方共同生活的0-17歲兒童”。

當(dāng)前，中國兒童格局呈四大特點(diǎn)：

1）總量從“維持平穩(wěn)”到“快速減少”。 未來20年兒童數(shù)量降幅或近50%，其中6-8歲年齡段的兒童數(shù)量降幅最大。從總量看，中國0-17歲兒童數(shù)量在1980年左右達(dá)峰值，此后隨著計劃生育實(shí)施后長期低生育率影響，兒童數(shù)量逐漸減少，1982-2010年從4.1億人降至2.8億人，之后隨著生育政策放松，生育堆積效應(yīng)使兒童數(shù)量維持相對穩(wěn)定， 2022年兒童總量約2.9億人。從占比看，1953-2022年兒童數(shù)量占總?cè)丝诒戎貜?1%降至20.4%，期間1964年為最高點(diǎn)46%。根據(jù)育媧人口《中國人口預(yù)測報告2024》“中方案”，2023-2040年0-17歲兒童的數(shù)量快速減少，占總?cè)丝诒戎貙?0.1%降至2040年的僅11.7%，此時老齡人口占比將超過26%，整體人口年齡金字塔呈一個“收縮狀”。分年齡看，按3歲為一個年齡組，2020年0-2歲、3-5歲、6-8歲、9-11歲、12-14歲、15-17歲年齡兒童分別為4163.7萬人、5279.3萬人、5590.9萬人、5283.1萬人、5021.3萬人、4427.2萬人，占兒童總量比重分別為14%、17.7%、18.8%、17.7%、16.9%、14.9%。根據(jù)育媧人口《中國人口預(yù)測報告2024》“中方案”，2020-2040年，各年齡段兒童數(shù)量變動分別為-39%、-53.1%、-56.4%、-52.9%、-47.7%、-37.1%。

2）性別比改善，逐漸趨于正常值。 2022年0-17歲兒童性別比113，男童比女童多1700多萬人，隨著出生人口性別比逐漸改善，未來兒童性別比會逐漸趨于正常值。由于男孩死亡率高于女孩，為了讓婚育年齡階段的男女?dāng)?shù)量匹配，國際上將103-107設(shè)為出生人口性別比的正常值。從出生人口性別比看，1982年出生人口性別比約108，1990年上升至111.3，2000年高達(dá)116.9，2010年為118，2013年之后隨著生育政策逐漸放開，出生人口性別比下降明顯，2023年已降至104.5。1982-2022年0-17歲的兒童性別比從106.2增至113，由于出生人口性別比會反映在后續(xù)兒童性別比上，未來兒童性別比會逐漸趨于正常值。

3）留守兒童增多，城鄉(xiāng)比為4:6。 2020年流動兒童和留守兒童城鄉(xiāng)比分別為9:1和4:6。隨著城鎮(zhèn)化的提升，城鎮(zhèn)兒童占比也呈上升趨勢，1982年城鎮(zhèn)化率從21.1%提升至63.9%，城鎮(zhèn)兒童占比從16.6%升至62.9%。受人口流動影響，流動兒童和留守兒童增多。2010-2020年，流動兒童從3581.2萬人增至7109.3萬人，幾乎翻倍；留守兒童從5491萬人增至6693萬人，增長了21.9%。分城鄉(xiāng)看，2020年城鎮(zhèn)流動兒童、農(nóng)村流動兒童占流動兒童比重分別為90.1%和9.9%。2020年城鎮(zhèn)留守兒童和農(nóng)村留守兒童占留守兒童的比重分別為37.6%、62.4%。

4）少兒撫養(yǎng)比下降、總撫養(yǎng)比上升。未來10年少兒撫養(yǎng)比將快速下降，但是由于老年人口撫養(yǎng)比快速增加，社會總撫養(yǎng)比呈上升趨勢，預(yù)計2034年超過50%。撫養(yǎng)比是衡量勞動人口撫養(yǎng)老人和兒童負(fù)擔(dān)的指標(biāo)，此部分使用0-14歲、15-64歲、65歲及以上的年齡分組。從少兒撫養(yǎng)比看，1990年-2010年少兒撫養(yǎng)比從41.5%快速降至22.3%，此后10年趨于平緩，2023年少兒撫養(yǎng)比為24%，未來如果沒有實(shí)質(zhì)性的鼓勵生育政策出臺，少兒撫養(yǎng)比仍將快速下滑，至2035年降至約17%，此后保持平穩(wěn)。從老年撫養(yǎng)比看，隨著老齡化程度不斷加劇，老年撫養(yǎng)比呈現(xiàn)快速上升的趨勢，2023年老年撫養(yǎng)比22.5%，預(yù)計2050年左右超過50%。與此同時，總撫養(yǎng)比隨著老年撫養(yǎng)比的快速增加而增加，2023年為46.5%，預(yù)計2034年左右超過50%，2040年增至60.9%、2050年增至71.4%。

2 中國兒童格局面臨的問題和挑戰(zhàn)

2.1 兒童數(shù)量減少影響消費(fèi)量、拖累經(jīng)濟(jì)增長，當(dāng)前銀發(fā)經(jīng)濟(jì)較難彌補(bǔ)缺口

宏觀上看，由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和歷史文化積淀的不同，各經(jīng)濟(jì)體居民全生命周期消費(fèi)路徑差異明顯，高收入經(jīng)濟(jì)體全生命周期消費(fèi)曲線向上傾斜、呈“N型”，中低收入經(jīng)濟(jì)體全生命消費(fèi)曲線向下傾斜、呈“倒V型”。 兒童時期儲蓄少，消費(fèi)多，對于個體來說是負(fù)債階段，消費(fèi)傾向較高，如果不考慮其他因素，兒童數(shù)量的減少會影響社會整體消費(fèi)傾向。國際對比看，不同收入水平國家的分年齡消費(fèi)情況不同，高收入經(jīng)濟(jì)體的生命消費(fèi)曲線是向上傾斜的，由于老年人口的醫(yī)療健康、長期護(hù)理成本等快速增長，消費(fèi)水平整體隨年齡增長而上升；而中低收入經(jīng)濟(jì)體的生命消費(fèi)曲線是向下傾斜的，由于整體收入水平有限，老年居民更強(qiáng)的預(yù)防性動機(jī)和遺贈動機(jī)，老年階段的消費(fèi)水平不高，進(jìn)而對總體消費(fèi)產(chǎn)生了一定抑制作用。聯(lián)合國人口署研究顯示，美國和日本的65歲+消費(fèi)與25-65歲消費(fèi)比值超過130%，我國該比值為85%，相比之下，美國和日本的0-24歲消費(fèi)與25-65歲消費(fèi)比值分別為75%、90%，我國該比值為110%。當(dāng)前，我國的生命周期消費(fèi)曲線呈“倒V型”，兒童數(shù)量和占比下降帶來消費(fèi)更快速的減少，老年人口占比提升帶來的消費(fèi)增加難以抵消缺口。

從總量看，兒童的消費(fèi)支出為家庭的剛性支出，2023年0-17歲兒童的消費(fèi)性支出約占社會總消費(fèi)支出的21.3%，估算2043年占比降至12.5%，對總消費(fèi)貢獻(xiàn)明顯減少。 根據(jù)育媧人口《中國生育成本報告2024》，0-2歲嬰幼兒的消費(fèi)性支出主要是食品、衣物、醫(yī)療保健和教育娛樂方面的支出，人均消費(fèi)支出為24538元/年；3-5歲兒童的幼兒園和學(xué)前教育支出增加，人均消費(fèi)支出36538元/年；6-14歲兒童在9年義務(wù)教育階段的人均消費(fèi)支出27007元/年；15-17歲兒童的高中階段不再是義務(wù)教育，3年的人均消費(fèi)支出29007元/年。參考美國、日本同時期的人均消費(fèi)支出變動趨勢，使用育媧人口《中國人口預(yù)測報告》“中方案”的數(shù)據(jù)進(jìn)行測算，預(yù)計2023-2043年0-17歲兒童消費(fèi)占總消費(fèi)比重從21.3%降至12.5%。

從消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，隨著未來兒童相關(guān)消費(fèi)總量面臨下行壓力，6-14歲年齡段的兒童消費(fèi)占比降幅更大。 分年齡階段看，18歲以下的兒童尚未經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，消費(fèi)以學(xué)習(xí)和素質(zhì)培養(yǎng)為主，其中小學(xué)之前的嬰幼兒階段，重點(diǎn)的消費(fèi)在食品飲料、服裝和教育方面，具體為奶粉、少兒培訓(xùn)等；中學(xué)階段的少年逐漸形成自主消費(fèi)觀，重點(diǎn)消費(fèi)在食品飲料、服裝、教育、娛樂方面，對于潮流服飾、游戲等方面的消費(fèi)逐漸增加。根據(jù)測算，2023-2043年，0-2歲、3-5歲、6-14歲、15-17歲兒童消費(fèi)占總消費(fèi)比重分別從1.9%、4.0%、11.5%、3.9%變?yōu)?.8%、2.7%、5.8%、2.2%，分別減少了0.1、1.4、5.8、1.7個百分點(diǎn)。

2.2 生育：出生人口連續(xù)7年下降，生育率下降，年輕人生育意愿低

出生人口連續(xù)7年下降，第四輪嬰兒潮未出現(xiàn)。 新中國成立以來，中國先后出現(xiàn)三輪嬰兒潮，分別為1950-1958年的年均2100萬，1962-1975年的年均2628萬，1981-1994年的2246萬，之后逐漸下滑至2003-2012年的1600萬上下，其中2012年為1635萬。第四輪嬰兒潮原本應(yīng)在2010年后出現(xiàn)，但因長期嚴(yán)格執(zhí)行的計劃生育而消失。此后，生育政策開始松動，2013年“單獨(dú)二孩”、2015年“全面二孩”、2021年“全面三孩”，但未能扭轉(zhuǎn)低生育趨勢。2013-2015年出生人口分別為1640、1687、1655萬，出生人口在2016年達(dá)1786萬、創(chuàng)2000年以來峰值；但2017年開始，出生人口連續(xù)七年下滑，至2022年已跌破千萬大關(guān)，2023年902萬，比2022年減少54萬人，繼續(xù)創(chuàng)歷史新低。

一方面，嬰兒潮人口逐漸退出育齡階段，主力育齡婦女仍處下降階段。 由于出生人口進(jìn)入育齡期的數(shù)量會直接影響育齡婦女的數(shù)量，對主力育齡婦女?dāng)?shù)量的影響較為明顯，數(shù)據(jù)顯示，出生人口滯后27年的走勢與主力育齡婦女走勢幾乎同步，未來一段時間，1988-1994年間嬰兒潮期間出生的人口仍是我國生育主力，但后續(xù)進(jìn)入育齡期的女性在持續(xù)減少，主力育齡婦女?dāng)?shù)量持續(xù)下降。根據(jù)育媧人口《中國人口預(yù)測報告》“中方案”，預(yù)計到2030年育齡婦女?dāng)?shù)量降至3億、主力育齡婦女?dāng)?shù)量降至1.2億，較2022年分別下降3.8%、17.4%，2050年分別降至2.1億、0.9億，較2022年分別下降31.5%、37.4%。在此背景下，出生人口下降壓力較大。

另一方面，2023年中國總和生育率降至1左右，不足更替水平（2.1）的一半。 值得注意的是，世代生育意愿下降，年輕一代生育意愿低，00后平均打算生育子女?dāng)?shù)僅1.48個。2021年國家衛(wèi)生健康委調(diào)查顯示，育齡婦女生育意愿繼續(xù)走低，2017、2019、2021年平均打算生育子女?dāng)?shù)為1.73、1.76、1.64個，作為生育主體的“90后”、“00后”僅為1.54個和1.48個。

全球范圍看，東亞地區(qū)生育率全球最低，以“少生精養(yǎng)”為主，且婚育文化傳統(tǒng)、勞動強(qiáng)度高等會制約生育意愿和生育水平。

1）生育率極低，2023年東亞地區(qū)總和生育率1.01，是全球總和生育率最低的地區(qū)。 根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望2024》，2023年東亞總和生育率1.01、歐洲1.4、北美洲1.6、拉美和加勒比地區(qū)1.81、大洋洲2.14、非洲4.07。具體國家看，2023年東亞代表國家中國、日本、韓國的總和生育率分別為1.02、1.2、0.72，處全球較低水平。

2）生育成本高。 東亞地區(qū)育兒成本全球前列，根據(jù)育媧人口的《中國生育成本報告2024》，在韓國把一個孩子撫養(yǎng)到18歲所花成本相當(dāng)于人均GDP的7.8倍（2013年）、中國為6.3倍、日本為4.3倍（2010年）。

3）性別工資差距較大。女性面臨“母職懲罰”，在職場晉升等方面處于弱勢地位。 根據(jù)OECD數(shù)據(jù)，2021年OECD國家平均性別工資差距12%，其中韓國、日本、美國、法國分別為31.1%、22.1%、16.9%、11.8%。根據(jù)BOSS直聘研究院在2022年3月發(fā)布的《2021年中國職場性別薪酬差異報告》，中國城鎮(zhèn)就業(yè)人群性別薪資差距為22.9%，這在OECD國家處于前列。

4）婚育文化傳統(tǒng)。 東亞長期受儒家文化影響，婚姻觀傳統(tǒng)，大多數(shù)國家中非婚生育往往是被禁止甚至被唾棄，非婚生育接受度極低。所以東亞的婚育模式一般是先婚后育，所以生育率更容易受到推遲婚姻的影響。根據(jù)OECD數(shù)據(jù)，2020年韓國、日本非婚生育比例分別為2.5%、2.4%，遠(yuǎn)低于OECD平均值41.9%。

2.3 教育：區(qū)域教育不均衡，農(nóng)村高中完成率僅5成左右，寒門難出貴子

當(dāng)前，教育存在區(qū)域結(jié)構(gòu)不均衡，包括城鄉(xiāng)教育差距、教育資源分配不均等，代際流動趨緩。

1）教育資源方面，教育總需求減少，但區(qū)域差距擴(kuò)大，鄉(xiāng)城差距明顯增加。 人口周期波動會對影響不同年齡段的人口變動，隨著2017年出生人口開始減少，對應(yīng)3年后學(xué)前教育年齡人口減少、6年后小學(xué)年齡人口減少、12年后初中年齡人口減少及15年后高中年齡人口減少。受人口鄉(xiāng)城遷移和流動的影響，雖然教育人口總量呈現(xiàn)下降的趨勢，但是區(qū)域間的教育供需差距仍有擴(kuò)大。分區(qū)域看，人口流入和出生率較高的區(qū)域，學(xué)位供應(yīng)壓力增加；而人口流出或者出生率較低的區(qū)域，由于面臨受教育人口減少壓力，會面臨“學(xué)生荒”的學(xué)位供應(yīng)過剩。

分城鄉(xiāng)看，由于城鄉(xiāng)教育差距較大，很多農(nóng)村家庭不惜花費(fèi)高價將孩子送到城里讀書，這會進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)教育入學(xué)需求分化。由于大量鄉(xiāng)村人口涌入城市，對優(yōu)質(zhì)教育資源需求增加，城市相關(guān)教育學(xué)位緊張；而偏遠(yuǎn)地區(qū)、教育落后的農(nóng)村地區(qū)生源不足，大量學(xué)位面臨空置。 根據(jù)復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院副院長、教授的研究，2020-2040年，農(nóng)村地區(qū)小學(xué)適齡兒童規(guī)模降幅比城鎮(zhèn)多20個百分點(diǎn)，由于生源的城鄉(xiāng)流動，農(nóng)村地區(qū)小學(xué)適齡兒童數(shù)量降幅會更大。

教師資源方面，小學(xué)階段城鄉(xiāng)資源配置不均，農(nóng)村高素質(zhì)教師質(zhì)量有待提升。 當(dāng)前，高素質(zhì)教師持續(xù)向發(fā)達(dá)地區(qū)集聚，農(nóng)村地區(qū)由于教育環(huán)境艱苦等原因難以吸引和留住優(yōu)質(zhì)教師資源，并且由于鄉(xiāng)村分布更為分散，優(yōu)質(zhì)教育資源難以聚集，教育資源的配置相對低效。根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒2022》，小學(xué)階段，城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的生師比分別為17.9、16.5、12.9，初中階段分別為13、12.8、11.5，高中階段分別為12.3、13.2、13.3。從學(xué)歷分布看，高中階段專任教師90%以上是大學(xué)本科畢業(yè)，城區(qū)研究生比例略高于村鎮(zhèn)。初中階段專任教師的專科比例有所提升，城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的比例分別為4.6%、10.2%、12.5%。小學(xué)階段城鄉(xiāng)資源配置差距更大，城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村專任教師是?？频谋壤謩e為15.3%、27.4%、34.8%，本科的比例分別為79.9%、70.8%、62.3%。

2）教育進(jìn)程方面，城鄉(xiāng)教育差距顯著，農(nóng)村高中完成率低且超齡兒童更多。

在校率方面，根據(jù)國家統(tǒng)計局《2020年中國兒童人口狀況事實(shí)與數(shù)據(jù)》，2020年6-11歲、12-14歲、15-17歲年齡的城鎮(zhèn)兒童在校率分別為90.6%、94.9%、94.5%，農(nóng)村兒童在校率分別為90.2%、95.2%、88%，城鄉(xiāng)差距分別為0.4、-0.3、6.5個百分點(diǎn)，高中學(xué)齡兒童的教育城鄉(xiāng)差異更加明顯；

教育完成情況，2020年城鎮(zhèn)兒童的小學(xué)、初中、高中完成率分別為98.7%、95.9%、81.2%，農(nóng)村兒童分別為97.3%、88.8%、55.3%，城鄉(xiāng)差距分別為1.4、7.1、25.9個百分點(diǎn)。

此外，農(nóng)村的超齡兒童比例更多，由于家庭和經(jīng)濟(jì)等方面的問題，會有更大的輟學(xué)概率。數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)小學(xué)在校生中13歲及以上比重1.8%、初中在校生中16歲及以上比重8.2%，農(nóng)村的比重分別為3.3%、11.9%，小學(xué)和初中超齡兒童占比的鄉(xiāng)城差距分別為1.5、3.7個百分點(diǎn)。

3）階層流動方面，教育機(jī)會不均、社會資源分配不均等、貧富差距拉大等直接影響社會流動，寒門難出貴子。 近年來，中國收入差距有所縮小，1978年中國收入基尼系數(shù)0.371，2008年達(dá)峰值0.491，此后回落維持，近年維持在0.46-0.47。由于財富具有累積效應(yīng)并且可以代際傳遞和橫向轉(zhuǎn)移，財富差距往往比收入差距更為顯著，1995-2000年中國財富前10%人群的份額從40.8%升至47.8%，2015年升至67.4%，此后維持平穩(wěn)，但是財富差距仍處高位。而后50%人群的財富份額從1995年的16%降至2010年的7%，近年在6%左右。對低收入家庭和農(nóng)村地區(qū)來說，實(shí)現(xiàn)階層跨越的途徑是教育，但是由于教育資源不均衡等原因，這些學(xué)生難以獲得高質(zhì)量教育資源，名校錄取中來自農(nóng)村和寒門的比例相對較低。1978-1998年北大清華等名校農(nóng)村學(xué)生超三成，90年代中期開始下降。2024年清華在內(nèi)地招生約3500名，通過自強(qiáng)計劃錄取278位來自邊遠(yuǎn)貧困的農(nóng)村學(xué)生，占比不足10%。

2.4 流動：近4成兒童不與父母雙方共同居住，“原生家庭”支持弱化，“留守兒童”易產(chǎn)生心理問題

受人口流動、外出務(wù)工等因素的影響，有近4成兒童不能與父母雙方共同居住。 根據(jù)國家統(tǒng)計局《2020年中國兒童人口狀況事實(shí)與數(shù)據(jù)》，2020年63.6%的兒童與父母雙方一起居住，19.6%與父母中的一方一起居住，16.8%的兒童不與父母一起居住，合計有36.4%的兒童不能與父母雙方共同居住，其中超8成是受人口流動的影響，包括留守兒童以及因流動而不能和父母雙方一起居住的兒童。

1）分結(jié)構(gòu)看，不與父母共同居住的留守兒童更多與祖父母一起居住、占比23.3%，流動兒童更多與其他成年人或兒童居住、占比21.6%。 其中，留守兒童中與父母一方居住、與祖父母居住、與其他成年人或兒童居住的比例分別為59.6%、23.3%、17.2%；流動兒童中與父母雙方居住、與父母一方居住、與祖父母居住、與其他成年人或兒童居住的比例分別為61.8%、13.1%、3.5%、21.6%。

2）分城鄉(xiāng)看，農(nóng)村留守兒童中不與父母居住的比例明顯高于城市，且多由祖父母隔代照料。 城鎮(zhèn)留守兒童中與父母一方居住、與祖父母居住、與其他成年人或兒童居住的比例分別為68.1%、16.9%、15%；農(nóng)村留守兒童分別為54.4%、27.1%、18.5%。

原生家庭支持弱化、社會支持不足，農(nóng)村留守兒童心理健康問題更容易出現(xiàn)。 一方面，對于農(nóng)村留守兒童來說，父母長期外出打工，由于缺少居所以及上學(xué)和生活成本等問題，他們大多只能與祖父母輩生活在一起，由于年齡偏大、文化程度相對低，祖父輩的家庭教育存在不足，不利于兒童早期發(fā)展。另一方面，母親受教育程度越高，越可能為孩子提供更高質(zhì)量的教育，但是受教育程度與作為孩子主要照管負(fù)責(zé)人的比重呈反比，母親照料缺失是造成幼兒認(rèn)知滯后的關(guān)鍵因素之一。聯(lián)合國兒童基金會數(shù)據(jù)顯示，中國有至少3000萬的17歲以下兒童面臨情緒或行為問題，約占兒童總量的十分之一，農(nóng)村兒童面臨心理問題的比重或更高。由于心理教育缺失、擔(dān)心隱私泄露或者受到嘲笑，兒童往往不會因為心理健康問題尋求幫助，如果問題嚴(yán)重的話難以自愈，更需要外界幫助。

當(dāng)前中國城鄉(xiāng)教育分布仍不均衡，農(nóng)村面臨更多的生源流失和留守兒童問題。 城市戶籍制度是留守兒童增多的主要原因之一，由于戶籍限制，農(nóng)民工子女在城市上學(xué)較為困難，只能回戶籍地上學(xué)，和父母長期分離。此外，戶籍制度限制了流動人口市民化進(jìn)程，對流動兒童的社會融合形成羈絆，影響其在教育、醫(yī)療等方面的權(quán)益實(shí)現(xiàn)。1949年之后，中國逐漸形成了戶籍管理制度，1958年《戶口登記條例》明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，并逐漸與教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等社會資源掛鉤，由此控制人口自由遷徙。改革開放后，特別是1990年代以來，戶籍管理逐漸松動，人口開始跨越戶籍限制大規(guī)模流動。根據(jù)2023年7月，國務(wù)院《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，提出“全面落實(shí)城區(qū)常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬以上超大特大城市積分落戶政策，鼓勵取消年度落戶名額限制。”2023年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率為66.16%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅48.3%，約2.5億農(nóng)民工及家屬子女未享受市民待遇。

3 如何應(yīng)對？—提振生育水平、重視兒童早期發(fā)展、推動公共服務(wù)均等化

3.1 全面放開并鼓勵生育，提振生育水平需社會共擔(dān)

由于女性地位提升，養(yǎng)育兒童責(zé)任逐漸從“女性為主”變?yōu)椤胺蚱薰矒?dān)”。 根據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，家庭成員會根據(jù)比較優(yōu)勢進(jìn)行時間和角色的分配，以實(shí)現(xiàn)家庭效用的最大化。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，女性從事家務(wù)工作，男性從事市場工作，“男主外、女主內(nèi)”是最優(yōu)的資源配置模式。而在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，隨著女性受教育程度提升，越來越多的女性進(jìn)入職場從事市場工作，經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、思想自由，傳統(tǒng)家庭分工模式發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和受教育水平提高為女性提供了更多就業(yè)機(jī)會，社會地位上升。女性不再只作為“家庭主婦”，而是進(jìn)入職場實(shí)現(xiàn)自己的人生價值。因此，隨著女性在勞動市場中地位提升，其工資也會增加。隨著性別工資差距縮小，基于家庭效用最大化理論下的家庭分工也逐漸變?yōu)榉蚱薰矒?dān)的模式。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，當(dāng)前家庭意愿生育水平低于社會意愿水平，生養(yǎng)育成本需要社會共擔(dān)。 根據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，生育成本直接影響家庭生育子女的數(shù)量，政府和社會提供生育補(bǔ)貼可以補(bǔ)償家庭生育成本，減輕家庭育兒負(fù)擔(dān)，提高家庭實(shí)際生育水平、縮小社會“生育赤字”。由于生育存在外部性，如果生育的成本收益分配不清晰，就會導(dǎo)致個人生育意愿明顯低于社會整體需要的生育水平。

國際經(jīng)驗看，補(bǔ)貼和生育水平正相關(guān)，其中法國、瑞典等福利支出占比高、生育率維持高位，日本等國家補(bǔ)貼力度不足、陷入“低生育陷阱”。

大部分歐洲國家提供“慷慨”的補(bǔ)貼來減輕家庭育兒負(fù)擔(dān)，生育率水平也相對更高，比如北歐國家家庭福利支出占比普遍高于南歐和亞洲其他發(fā)達(dá)國家，生育率也相對較高，2021年北歐、南歐、東亞總和生育率分別為1.58、1.33、1.17。

相比之下，日本、韓國、新加坡等亞洲國家在經(jīng)過長時間的人口控制之后也開始學(xué)習(xí)歐洲家庭政策，通過降低家庭生育、養(yǎng)育負(fù)擔(dān)、促進(jìn)性別就業(yè)平等來鼓勵生育，但是由于政策轉(zhuǎn)變時間較晚、生育支持力度不足等原因，對生育率的提振效果并不明顯，陷入“低生育陷阱”。2022年日本、韓國、新加坡總和生育率分別為1.26、0.78、1.05。

此外，由于看護(hù)孩子的時間和精力成本高昂，這也體現(xiàn)在孩子入托、入幼、入學(xué)難，OECD國家通過政府新建托幼機(jī)構(gòu)來降低看護(hù)孩子的時間成本、減輕家庭育兒負(fù)擔(dān)，2020年OECD國家大部分0-2歲入托率在10%-60%之間，平均為36.0%，入托率越高、生育水平越高。

為提振生育水平、推動人口結(jié)構(gòu)健康發(fā)展，我們建議：全面放開生育，加快構(gòu)建生育支持體系，大力鼓勵生育。 一是全面放開生育，讓生育權(quán)重新回到家庭，充分尊重每個人的生育意愿。二是實(shí)行差異化的個稅抵扣及生育補(bǔ)貼、購房補(bǔ)貼等政策，覆蓋從懷孕保健到18歲或?qū)W歷教育結(jié)束。三是加大托育服務(wù)供給，大力提升0-3歲入托率從目前的4%提升至40%，并對隔代照料發(fā)放補(bǔ)貼。四是進(jìn)一步完善女性就業(yè)權(quán)益保障，并對企業(yè)實(shí)行生育稅收優(yōu)惠，加快構(gòu)建生育成本在國家、企業(yè)、家庭之間合理有效的分擔(dān)機(jī)制。五是加大教育醫(yī)療投入，給予有孩家庭購房補(bǔ)貼，降低撫養(yǎng)直接成本。六是加強(qiáng)保障非婚生育的平等權(quán)利。七是建立男女平等、生育友好的社會支持系統(tǒng)，比如男女平等的育產(chǎn)假等。八是支持輔助生育。

3.2 重視兒童早期發(fā)展，投資人力資本，投資越早、回報越大

“郝克曼曲線”由諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主詹姆斯·郝克曼提出，主要說明了教育投資回報率與年齡的關(guān)系，越早投資、回報越大。 研究顯示，對0-3歲早期教育的投資回報率最高，達(dá)到了1:18，而隨著年齡的增長，投資回報率逐漸降低。具體來說，3-4歲的教育投資回報率為1:7，小學(xué)階段的回報率再次降低至1:3，到了大學(xué)階段，投資回報率降至1:1。

兒童早期發(fā)展對個人能力形成至關(guān)重要，充足營養(yǎng)和優(yōu)質(zhì)的早期教育是基礎(chǔ)。 嬰幼兒的視聽覺能力、認(rèn)知能力、情感控制能力等發(fā)展的關(guān)鍵期在分娩前的4個月到分娩后40個月，有約80%的能力在此期間形成。在3歲時，人的近90%腦重量已形成。如果早期發(fā)育不良，那么獨(dú)立意識、社會意識、情緒控制等方面的高級能力發(fā)展會受阻。而充足的營養(yǎng)和優(yōu)質(zhì)的早教會促進(jìn)兒童早期大腦和能力的發(fā)展，一方面，營養(yǎng)為大腦提供充足能源，刺激神經(jīng)元的連接，另一方面，正確積極的刺激、關(guān)愛等因素給兒童早期發(fā)展提供積極影響，促進(jìn)大腦正常發(fā)育。

各國越來越重視學(xué)前教育，將其作為提高整體教育水平的手段，政策支持力度逐漸增加，2010-2019年OECD國家平均花費(fèi)在0-5歲教育階段的公共開支占GDP比例平均值從0.63%增至0.72%。 根據(jù)國際教育標(biāo)準(zhǔn)分類法（ISCED），學(xué)前教育屬于第0層次的教育，是對兒童進(jìn)行指導(dǎo)的最初階段。與其他教育不同，由于此階段兒童年齡較小，學(xué)前教育通常包括教育和照看兩種功能，一般來說0-3歲的兒童更多對應(yīng)照看功能，4-5歲兒童更多對應(yīng)教育功能。根據(jù)OECD數(shù)據(jù)，2013-2022年3歲以下兒童的幼兒發(fā)展和護(hù)理課程平均入學(xué)率從28%升至32%。歐盟委員會設(shè)定的目標(biāo)是，2030年3歲以下兒童接受正規(guī)兒童保育的比重至少45%。3-5歲兒童的學(xué)前教育入學(xué)率超過90%。從公共支出的角度看，2010-2019年OECD國家平均花費(fèi)在0-5歲（即6歲以下）幼兒教育階段的公共開支占GDP比例平均值從0.63%增至0.72%。

根據(jù)公共支出和私人支出所占比例不同，可以把OECD主要國家的學(xué)前教育財政支出結(jié)構(gòu)分為三類：

第一類以公共支出為主，政府是學(xué)前教育成本的主要承擔(dān)者，公共支出占學(xué)前教育支出的90%以上，比如法國、瑞典，這些國家福利水平高，公共財政對學(xué)前教育提供較大補(bǔ)助，2019年瑞典、法國花費(fèi)在0-5歲幼兒教育階段的公共開支占GDP比例分別為1.56%、1.26%，在OECD國家中排名第2、4；

第二類是公共支出與私人支出并重，學(xué)前教育中的公共支出一般占學(xué)前教育總支出的70%左右，比如美國、澳大利亞等國家，這些國家福利水平不高，學(xué)前教育更多由政府和市場共擔(dān)，2019年澳大利亞、美國花費(fèi)在0-5歲幼兒教育階段的公共開支占GDP比例分別為0.64%、0.34%；

第三類以私人支出為主、近年公共支出占比增加明顯，比如韓國、日本，2019年花費(fèi)在0-5歲幼兒教育階段的公共開支占GDP比例分別為0.91%、0.81%，較2010年增加0.32、0.47個百分點(diǎn)，近年占比增長幅度在OECD國家中排名第2、4。

可以看到，學(xué)前教育公共支出占GDP比重與入學(xué)率呈正比。 由于學(xué)前教育對未來全民素質(zhì)的提升較為重要，更多的補(bǔ)助會帶來更高的入學(xué)率，從而促進(jìn)兒童在早期的發(fā)展水平，有助于未來人力資本的積累。

為提高人口素質(zhì)和人力資本水平，建議關(guān)注兒童早期發(fā)展，重視兒童心理問題。 兒童早期發(fā)展是指0-5兒童早期綜合性發(fā)展，包括兒童體格發(fā)育、心理發(fā)育等，完善早期發(fā)展有助于兒童建立從學(xué)前階段倒小學(xué)的銜接。在兒童心理健康問題方面，一方面完善心理健康教育體系和治療體系，優(yōu)化相關(guān)公共服務(wù)供給，興建高質(zhì)量托兒所，另一方面需要營造寬松的社會氛圍，加強(qiáng)公共宣傳，減輕兒童對心理問題的病恥感，消除心理健康污名化等。

3.3 完善戶籍制度，推動常住人口市民化、公共資源均等化

我國的戶籍制度不僅僅是個人身份認(rèn)定，還是獲取社會福利、教育機(jī)會、醫(yī)療保障等公共資源的門檻。近年戶籍制度管理逐漸松動，城區(qū)常住人口300萬以下的城市已經(jīng)基本不存在落戶限制，但是大城市的落戶放松進(jìn)程緩慢，公共服務(wù)與戶籍掛鉤的現(xiàn)象仍然存在，例如在教育、工作、住房等方面存在較大差距。 教育方面，在子女教育和高考上，戶籍與非戶籍人口存在差距。2012年異地高考改革開始，部分城市放開異地高考，但北京天津等地明確進(jìn)城務(wù)工隨遷子女只可參加?？普猩?，不能參加本科招生，因此部分流動人口子女不得不回戶籍地參加高考。根據(jù)《中國流動子女發(fā)展報告2021》，2020年共有25.6萬隨遷子女報名參加高考，占當(dāng)年在校生的比重2.39%，遠(yuǎn)低于流動人口占全國人口的比重25%，說明隨遷子女接受高等教育的機(jī)會低于全國平均水平。工作方面，戶籍和非戶籍人口在就業(yè)機(jī)會方面存在差距，部分體制內(nèi)招考需要戶籍人口才能參與。住房方面，當(dāng)前京滬深及海南部分城市仍有限購，流動人口穩(wěn)定居住需求難以滿足。數(shù)據(jù)顯示，2022年廣東、浙江、上海、北京、江蘇等13個省級及以上地區(qū)的常住人口多于戶籍人口，說明這些區(qū)域人口整體凈流入，且存在流動人口市民化空間，河南、安徽、貴州等18個省級及以上地區(qū)常住人口少于戶籍人口，整體面臨人口流出壓力及養(yǎng)老負(fù)擔(dān)壓力。

對人口流入地來說，流動人口市民化能夠減少留守兒童數(shù)量，在供給端增加穩(wěn)定勞動力、增強(qiáng)城市發(fā)展動力，在需求端擴(kuò)大消費(fèi)、購房等需求，進(jìn)而提振經(jīng)濟(jì)，整體收益大于成本。 一是流動兒童是城市未來的勞動力，流動人口市民化一方面能夠讓其享受平等的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，有助于整體人力資本積累，另一方面流動人口能夠變成穩(wěn)定勞動力，緩解勞動力短缺和流失。二是流動人口變?yōu)槭忻裰?，社會保障更為穩(wěn)定，預(yù)防式儲蓄減少，會帶來消費(fèi)、購房等方面的需求增加，從而為經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)更多力量。三是戶籍制度改革的成本是需要花費(fèi)一些公共福利支出，比如隨遷子女的教育經(jīng)費(fèi)支出、醫(yī)療保障支出、養(yǎng)老補(bǔ)貼支出、社會救濟(jì)補(bǔ)助等，但平均每個外來人口進(jìn)城落戶增加的邊際成本有限，因為當(dāng)前居住證制度背景下，外來流動人口能夠享受當(dāng)?shù)睾芏喙卜?wù)，僅面向當(dāng)?shù)貞艏丝诘墓仓С鲚^少，養(yǎng)老補(bǔ)貼是主要支出，但是短期內(nèi)不需要一次性支出，且最終這些支出是由中央和地方共擔(dān)，能夠減輕地方政府財政壓力。

對于人口流出地來說，能夠?qū)崿F(xiàn)資源要素的市場化配置，緩解區(qū)域養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和財政壓力 。當(dāng)前，人口老齡化是大趨勢，人口流入地的養(yǎng)老賬戶得到充實(shí)，但是人口流出地區(qū)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重。部分流動人口在流入地工作生活，貢獻(xiàn)當(dāng)?shù)囟愂眨窃趹艏贫认拗葡?，他們老年階段會回到戶籍地生活，對當(dāng)?shù)刎斦纬韶?fù)擔(dān)。2000-2022年黑龍江、遼寧、吉林的戶籍人口數(shù)-常住人口數(shù)分別從-108.9萬、-54.7萬、-48.7萬人變?yōu)?58.1萬、201.8萬、-57.6萬人，戶籍人口數(shù)量逐漸超過常住人口數(shù)量，意味著養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷加重。2023年遼寧、吉林、黑龍江養(yǎng)老金撫養(yǎng)比（在職/退休）分別為1.4、1.3、1.3，遠(yuǎn)低于全國的2.5，東北地區(qū)的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)更重。

當(dāng)前，根據(jù)戶籍制度的登記方式和用途可以分為三類：

第一類是以個人為主體進(jìn)行登記，且公民信息登記主要用于民事身份證明，歐美等西方發(fā)達(dá)國家大都以這種為主；

第二類是以家庭為登記主體，且公民信息登記主要用于人口統(tǒng)計、治安、選舉等公共管理，例如日本、韓國等；

第三類是以家庭為登記主體，且公民信息登記不僅用于人口統(tǒng)計、治安、選舉，還與公共服務(wù)供給等領(lǐng)域掛鉤，例如越南、中國。

國際經(jīng)驗看，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，戶籍制度的功能從遷移限制向居民信息登記轉(zhuǎn)變，勞動力自由流動是大趨勢。 在工業(yè)革命之前，歐洲的封建農(nóng)奴制國家限制農(nóng)民流動，身份登記與住所緊密聯(lián)系，在工業(yè)革命開始后，各國逐漸放松勞動力流動限制。比如德國1867年頒布的《自由遷徙法》允許勞動力自由流動，當(dāng)前德國教育體制實(shí)施租售同權(quán)制度，租房同樣可以享受入學(xué)資格，小學(xué)階段的學(xué)生需根據(jù)就近入學(xué)的原則進(jìn)入住房所在地指定學(xué)校就讀，從初中起入學(xué)條件主要為平時成績、老師評價和家長選擇，住房所在地不再成為評判標(biāo)準(zhǔn)。日本在1941年頒布新的《戶籍法》賦予了人口遷徙自由，標(biāo)志著其現(xiàn)代戶籍制度建立。當(dāng)前，日本的戶籍制度是登記制，主要實(shí)行“戶隨人走”，且戶籍與社會福利脫鉤，國民可以在全國范圍內(nèi)自由流動。

是該改革戶籍制度了，推動教育等公共資源的均等化。 一是深化推進(jìn)戶籍制度改革，消除人口自由遷移的枷鎖，更好發(fā)揮戶籍制度的信息登記功能，方便民事事務(wù)處理。二是完善公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)等空間布局，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。未來城市規(guī)劃應(yīng)該尊重人口流動規(guī)律，不能車多了限號，人多了往外攆人。推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。三是優(yōu)化區(qū)域教育資源和土地等資源供應(yīng)。增加人口流入地區(qū)的中小學(xué)投入建設(shè)資金，推行新增常住人口與土地供應(yīng)掛鉤、跨省耕地占補(bǔ)平衡與城鄉(xiāng)用地增減掛鉤。