國(guó)會(huì)政治錯(cuò)綜復(fù)雜，解釋起來也不容易。

近日以來，1月6日國(guó)會(huì)暴亂事件的陰霾持續(xù)籠罩著美國(guó)政壇和社會(huì)，必然性的導(dǎo)致了大部分人都把焦點(diǎn)放在了行政權(quán)力的交接和1月20日新總統(tǒng)就職典禮兩件大事之上。但是，在行政權(quán)更迭的大背景之下，還有另一件對(duì)華府和美國(guó)政壇未來兩年有著長(zhǎng)遠(yuǎn)影響的變故-參議院易手。

參院民主黨人總體在去年11月大選中表現(xiàn)不佳，于多個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)州折戟沉沙，最終卻憑借著1月初在喬治亞州雙份第二輪選舉中爆冷勝出拿到了關(guān)鍵的半數(shù)席位。只等兩位新民主黨參議員就任，參院就將再度呈現(xiàn)兩黨席位總數(shù)完全相同的罕見局面，

參院平分

由于即將上任的參院議長(zhǎng)/副總統(tǒng)賀錦麗擁有打破平票僵局的憲法權(quán)，所以1月20日之后參議院多數(shù)黨的地位名義上將從共和黨轉(zhuǎn)移到民主黨手中。只不過，50:50下的參院中的多數(shù)黨和少數(shù)黨概念，和尋常參院有明確多數(shù)黨少數(shù)黨劃分時(shí)并不完全相同，甚至可能需要參院兩黨的領(lǐng)袖就規(guī)章制度進(jìn)行磋商協(xié)調(diào)，形成一種類似于權(quán)力共享的獨(dú)特生態(tài)才能保證參院的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

剛好最近看到許多有關(guān)于參院和國(guó)會(huì)議事程序的誤讀和不正確見解，這里在講50-50參院生態(tài)時(shí)，順手一并把未來兩年中將多次出現(xiàn)在大眾視野中的預(yù)算協(xié)調(diào)程序（Budget Reconciliation）和其相關(guān)的伯德條律（Byrd Rule）講解一下。

參院變天？沒那么快！

自從奧巴馬執(zhí)政末期以來，民主黨長(zhǎng)期在參議院選舉層面受困于政治地理和結(jié)構(gòu)性的劣勢(shì)，遲遲無法贏回多數(shù)黨的地位。在奧巴馬的帶領(lǐng)下，民主黨愈發(fā)出現(xiàn)的城市和精英化趨勢(shì)，給仍依賴贏得農(nóng)村和遠(yuǎn)郊較保守選民的紅州民主黨參議員帶來了致命打擊。

奧巴馬執(zhí)政的失當(dāng)，已經(jīng)他選民基本盤拒絕在中期選舉等非總統(tǒng)大選年出來投票的特質(zhì)，導(dǎo)致了民主黨六年時(shí)間內(nèi)從他上任時(shí)握有參院絕對(duì)多數(shù)60席，一路下滑到14年中期選舉后只剩下46席的窘狀。奧巴馬給國(guó)會(huì)民主黨人留下的大坑，加上特朗普上臺(tái)帶來的超極化現(xiàn)象，讓民主黨人屢次在奪回參院一事上吃癟。

結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)+政治極化=共和黨占優(yōu)

16該贏的沒贏夠，18年不該多輸?shù)倪€沒止住血，到了20年本以為有不少進(jìn)攻機(jī)會(huì)的民主黨，還是無法完成突破。民主黨現(xiàn)在在參議院層面面臨的最大問題，主要是總統(tǒng)大選和參院選舉結(jié)果的高度趨同。16年出現(xiàn)了歷史上第一次每個(gè)州的參院選舉結(jié)果和總統(tǒng)大選該州的歸屬完全雷同的情況。

到了2020年，民主黨本以為能在一些紅州的參院選舉層面取得進(jìn)展，最終卻發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在的選民在參院和總統(tǒng)候選人選擇上就是保持高度一致。紅州紅，藍(lán)州藍(lán)，唯一的例外是緬因州的共和黨參議員蘇珊·科林斯爆冷取勝，成了兩次大選中第一個(gè)反其道而行的人。

唯一例外

顯然，這個(gè)例外對(duì)于民主黨來說不是什么好消息。因?yàn)榭铝炙沟膭龠x幾乎殺死了民主黨奪回參院的希望，隨著而來的挫敗感甚至掩蓋了拜登當(dāng)選總統(tǒng)這件大事。不過，政治格局的變化總是出人意料。隨后兩個(gè)月的種種變故，讓民主黨人破天荒的贏下了喬治亞州的兩場(chǎng)參院二輪選舉，強(qiáng)行把民主黨帶到50席的水平，最終憑借副總統(tǒng)是自己人的先天優(yōu)勢(shì)奪回參院的實(shí)際控制權(quán)。

爆冷勝出的二人

但是，如同前文所說，事情并不是那么簡(jiǎn)單。只有50位參議員的民主黨，缺乏天然性的席位優(yōu)勢(shì)，所謂的多數(shù)黨地位來源于參院議長(zhǎng)/副總統(tǒng)打破僵局的權(quán)力。在現(xiàn)代效率低下，萬事都要糾結(jié)半天的參議院，這種類似“天殘”的格局會(huì)給民主黨行使權(quán)力帶來不小的限制。但不管怎么說，多數(shù)黨地位意味著議程控制權(quán)，再麻煩，也比當(dāng)少數(shù)黨強(qiáng)。

二十年一輪回

有意思的是，這還不是本世紀(jì)第一次出現(xiàn)參院50比50這種罕見情況。早在2001年，兩黨就已經(jīng)應(yīng)對(duì)過一次參院對(duì)半分的尷尬局面。2001年1月到6月的五個(gè)月時(shí)間里，各有50席的兩黨搞了一份史無前例的權(quán)力分享?xiàng)l款，力圖調(diào)解參院的權(quán)力僵局。

雖然這一條款由于弗芒特州共和黨參議員杰夫茲6月底叛黨，讓民主黨直接成為參院多數(shù)黨這一變故存在時(shí)間并不長(zhǎng)久，但此次留下的先例，或許將作為未來幾個(gè)月內(nèi)參院運(yùn)作的藍(lán)圖。

千禧年?duì)幾h大選結(jié)束后，參院歷史上首次出現(xiàn)兩黨均占50席的均勢(shì)狀態(tài)。由于憲法賦予了副總統(tǒng)兼參院議長(zhǎng)打破平票僵局的權(quán)力，同時(shí)入主白宮的共和黨仍將保持參院的多數(shù)黨地位。不過由于國(guó)會(huì)和總統(tǒng)換屆存在時(shí)間差，1月3日到20日這段時(shí)間內(nèi)，副總統(tǒng)仍是戈?duì)枺詤⒆h院名義上是由民主黨控制。等到了新副總統(tǒng)切尼上任，參院又回到了共和黨手中。

洛特和達(dá)施勒

考慮到參院章程沒有明確規(guī)定在兩黨均無席位優(yōu)勢(shì)情況下該怎么運(yùn)轉(zhuǎn)，名義上掌握主動(dòng)權(quán)的共和黨仍需要和少數(shù)黨民主黨進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，來恒定委員會(huì)兩黨人數(shù)比例等棘手問題。好在二十年前不比當(dāng)今，政治極化還沒有這么嚴(yán)重；共和黨領(lǐng)袖密西西比州參議員洛特（Trent Lott）和民主黨領(lǐng)袖南達(dá)科他州參議員達(dá)施勒（Tom Daschle）都是比較好說話的老派政治家，兩人經(jīng)過磋商之后，出臺(tái)了一個(gè)權(quán)力分享計(jì)劃，解決了沒有天然多數(shù)黨給參院帶來的種種組織上的難題。

由洛特/達(dá)施勒兩人溝通，隨后由全體參院通過的SR8, 首先解決的是委員會(huì)層面的僵局。按照國(guó)會(huì)傳統(tǒng)，各大常設(shè)委員會(huì)的兩黨人數(shù)比要和兩黨在參/眾院的席位比例保持一致。既然兩黨在參院同樣人數(shù)，那么委員會(huì)的比例也必須保持兩黨對(duì)等，這樣一來就產(chǎn)生了許多問題。

首先，委員會(huì)的主席按照慣例都是由多數(shù)黨成員出任，但委員會(huì)的主席缺乏打破委員會(huì)平局的權(quán)力。在兩黨各委員會(huì)上人數(shù)都相等的情況下，如果出現(xiàn)政黨對(duì)峙的情況，就會(huì)因?yàn)闊o法打破僵局而導(dǎo)致法案和人事提名卡殼在委員會(huì)層面。

為了解決這一難題，洛特和達(dá)施勒提出的計(jì)劃保證了在委員會(huì)主席仍歸多數(shù)黨（共和黨）的前提下，一旦委員會(huì)出現(xiàn)卡殼的情況，多數(shù)黨領(lǐng)袖可以直接將法案/提名提到參院上去表決辯論。同樣，在委員會(huì)層面兩黨幕僚預(yù)算數(shù)目上，兩黨也都保持一致，體現(xiàn)平等待遇。

有興趣可以去看看這個(gè)

解決完委員會(huì)問題后，其次要理清的是多數(shù)黨和少數(shù)黨領(lǐng)袖的相應(yīng)特權(quán)。和眾議院議長(zhǎng)不同，參院多數(shù)黨領(lǐng)袖并非是憲法規(guī)定的職務(wù)，其權(quán)力基礎(chǔ)和責(zé)任范圍都來自于黨團(tuán)對(duì)他的支持和參院的各種傳統(tǒng)。根據(jù)參院規(guī)章，多數(shù)黨領(lǐng)袖永遠(yuǎn)享有在參院第一個(gè)發(fā)言的特權(quán)，這變相給予了他全權(quán)控制議程的能力。

沒有多數(shù)黨領(lǐng)袖點(diǎn)頭，任何法案都無法進(jìn)入?yún)⒃旱谋頉Q階段。（參院還沒有放行請(qǐng)?jiān)?Discharge Petition這套機(jī)制，想要強(qiáng)行越過多數(shù)黨領(lǐng)袖的話必須要用秩序問題/Point of Order, 客觀上放大了多數(shù)黨領(lǐng)袖的權(quán)力）

愈發(fā)大權(quán)獨(dú)攬的多數(shù)黨領(lǐng)袖們

洛特/達(dá)施勒的妥協(xié)沒有改變多數(shù)黨領(lǐng)袖的固有權(quán)力/特權(quán)，擔(dān)任多數(shù)黨領(lǐng)袖的洛特仍是實(shí)際上的參院掌門人。但出于參院平分的現(xiàn)實(shí)，洛特和達(dá)施勒承諾將照顧互相黨派的政策利益和議程要點(diǎn)，在分配議事時(shí)間上也會(huì)考慮少數(shù)黨的需求。

最后，洛特和達(dá)施勒達(dá)成的這份權(quán)力共享協(xié)議還允許了兩黨參議員輪流出任當(dāng)值的參院主席。根據(jù)美國(guó)憲法規(guī)定，作為參院議長(zhǎng)的副總統(tǒng)，應(yīng)該是參院開會(huì)時(shí)的主席/主持人。而直到上個(gè)世紀(jì)中葉，副總統(tǒng)主要的工作也確實(shí)就是主持參院會(huì)議。但自林登·約翰遜擔(dān)任副總統(tǒng)開始，副總統(tǒng)的主要職責(zé)就從立法層面轉(zhuǎn)移到了行政層面。

新時(shí)代的副總統(tǒng)

現(xiàn)如今，副總統(tǒng)只在重大議案表決或需要他裁決投票僵局時(shí)才會(huì)親臨參議院主持會(huì)議。憲法又規(guī)定了在副總統(tǒng)缺席的情況下，參院的臨時(shí)議長(zhǎng)應(yīng)該主持參院的會(huì)議。早年副總統(tǒng)長(zhǎng)期主持參院會(huì)議時(shí)，參院臨時(shí)議長(zhǎng)并不常設(shè)。在進(jìn)入現(xiàn)代之后，參院臨時(shí)議長(zhǎng)又被設(shè)置為獎(jiǎng)賞給多數(shù)黨最資深議員的榮譽(yù)職位，因此年式通常已高的臨時(shí)議長(zhǎng)們同樣也不主持會(huì)議。

實(shí)際的日常操作中，主持參院會(huì)議這種枯燥的工作，都是交給新晉議員們。一方面讓他們熟悉工作了解參院的議事機(jī)制，另一方面解放”老同志“們?nèi)ジ蓜e的活。不過為了保證少數(shù)黨不會(huì)鉆空子做文章，70年代后只有多數(shù)黨的年輕參議員有權(quán)主持會(huì)議。01年的權(quán)力分享計(jì)劃則恢復(fù)了兩黨議員輪流代值會(huì)議的權(quán)力。

現(xiàn)實(shí)意義

總的來說，洛特/達(dá)施勒兩人協(xié)商的權(quán)力分享方案解決了參院在勢(shì)均力敵的局面下所產(chǎn)生的一系列問題。但這一計(jì)劃具體到執(zhí)行中，仍有各類問題需要兩黨繼續(xù)協(xié)商和妥協(xié)，因此在其生效的幾個(gè)月時(shí)間里多次得到進(jìn)一步修正。最終，共和黨參議員杰福茲的倒戈，讓民主黨直接成為了多數(shù)黨，這份協(xié)議也失去了存在的必要。

對(duì)于當(dāng)下的新參議院來說，雖然20年前這樣的權(quán)力分享方案給解決同樣委員會(huì)層面的問題提供了藍(lán)圖，但大不相同的政治環(huán)境和兩黨現(xiàn)在高度敵對(duì)的情緒，讓類似的妥協(xié)很難輕易達(dá)成。當(dāng)今的民主黨領(lǐng)袖舒默和共和黨領(lǐng)袖麥康納爾兩人之間的關(guān)系，也遠(yuǎn)不及洛特和達(dá)施勒兩人那般和諧。在民主黨拿下參院之后，兩人甚至還沒有就此問題展開相應(yīng)的探討和談判，這不由得讓人懷疑合作的前景。

兩人僵硬的關(guān)系將是巨大的問題

最有可能的出現(xiàn)的，是在政治極化和強(qiáng)硬式黨派政治為主流的2021年，民主黨會(huì)直接嘗試充當(dāng)擁有席位優(yōu)勢(shì)的多數(shù)黨，強(qiáng)行推動(dòng)自己的政策要點(diǎn)和拜登政府的立法議程。參院在2013和17年兩度啟用“核選項(xiàng)”禁止針對(duì)行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)構(gòu)人事提名使用冗長(zhǎng)議事（Filibuster）之后，總統(tǒng)提名人選的聽證和任命也不再需要兩黨之間的合作，因此作為多數(shù)黨領(lǐng)袖的舒默會(huì)在這方面有著比較大的自主權(quán)。

但到了立法層面上，由于冗長(zhǎng)議事（Filibuster）機(jī)制仍然存在，絕大部分法案仍需要60票的超極多數(shù)才能通過。而民主黨只有50席的現(xiàn)實(shí)，則斷送了他們單方面通過“核選項(xiàng)”廢除冗長(zhǎng)議事機(jī)制的可能。（西弗吉尼亞州參議員喬·曼欽和其他幾位紅州民主黨參議員反對(duì)改革）因此，拜登的大部分立法提議需要得到10名共和黨參議員的支持才能通過參議院。

費(fèi)力把事拖

也就是說，許多進(jìn)步派和民主黨左翼所期望的綠色新政，全民醫(yī)保，甚至是華盛頓特區(qū)/波多黎各建州，和所謂的全面移民改革，通過國(guó)會(huì)的可能性極低。相對(duì)來說，還是拜登剛剛提出的總額為一萬九千億的下一輪疫情紓困法案，比較有可能得到廣泛支持并成功闖關(guān)國(guó)會(huì)。

多數(shù)黨更迭

具體到民主黨何時(shí)會(huì)正式取代共和黨成為參議院的多數(shù)黨這個(gè)問題上，現(xiàn)在還有幾個(gè)日程安排上的程序需要闡明/解決。

喬治亞州新當(dāng)選的兩位民主黨參議員瓦諾克和奧索夫兩人需要等待參院秘書長(zhǎng)收到喬治亞州提供的當(dāng)選證明后才能宣誓就職。預(yù)計(jì)兩人將在參院19號(hào)復(fù)會(huì)之后雙雙就職，正式讓參院進(jìn)入五五開的形勢(shì)。

與此同時(shí)，當(dāng)選副總統(tǒng)賀錦麗等到了18號(hào)才宣布從參議院辭職，而她空出的參院席位將由加州州務(wù)卿帕迪利亞接替。但是，目前不清楚帕迪利亞何時(shí)就職。或許他會(huì)等到賀錦麗20號(hào)成為副總統(tǒng)后，在作為參院議長(zhǎng)的賀錦麗的監(jiān)督下再宣誓就職。

不管具體順序如何，等到拜登和賀錦麗20號(hào)就職后，民主黨就將在參院取得實(shí)質(zhì)性的多數(shù)黨地位。也就是說，20號(hào)下午參議院將會(huì)舉行正式的多數(shù)黨/少數(shù)黨交接儀式。（真的要經(jīng)過儀式，因?yàn)橐粨Q調(diào)整座位，而屬于多數(shù)黨和少數(shù)黨會(huì)議廳和各類辦公室也都要進(jìn)行交換）

多數(shù)黨交替得等到賀錦麗上任

之后，參議院要選舉新的臨時(shí)議長(zhǎng)，原先就擔(dān)任過這一職務(wù)的民主黨資深議員萊西將再度出任這一職務(wù)。選完臨時(shí)議長(zhǎng)之后，新多數(shù)黨領(lǐng)袖舒默還將任命新的一批參院事務(wù)官員。當(dāng)然，大部分情況下，新多數(shù)黨都會(huì)選拔自己人擔(dān)任秘書長(zhǎng)，警務(wù)官（Sergeant at Arms），書記員（Clerk）, 和議會(huì)規(guī)則專家（Parliamentarian），不過今年舒默馬上要換的應(yīng)該只有警務(wù)官一職。（前任在國(guó)會(huì)暴亂后已經(jīng)引咎辭職）

最后，本來就比較復(fù)雜的參院格局，現(xiàn)在還被強(qiáng)加了史無前例的特朗普二次/離任后的彈劾。也提到，參院審核總統(tǒng)的彈劾案時(shí)，按理只能全天候處理彈劾這一件事。但新總統(tǒng)拜登上臺(tái)之后，不僅急需他的內(nèi)閣人選迅速到崗，同時(shí)還期望國(guó)會(huì)迅速通過新一輪的疫情紓困法案。參院如果把時(shí)間都浪費(fèi)在了彈劾案之上，將對(duì)拜登的施政帶來巨大困擾。

二次彈劾讓拜登頭疼

目前，尚不清楚參院能否雙管齊下，兩手一起抓。（特朗普時(shí)代的余毒：日常測(cè)試憲法和規(guī)則的邊緣）

預(yù)算協(xié)調(diào)

講完了5050參院的問題，順帶把預(yù)算協(xié)調(diào)（Budget Reconciliation）這個(gè)走后門的立法程序系統(tǒng)性的闡述一下，省的有人再問。

有關(guān)美國(guó)財(cái)政撥款和預(yù)算程序的科普一文中提到，美國(guó)現(xiàn)代的聯(lián)邦財(cái)政撥款體系起源于1974年國(guó)會(huì)通過的預(yù)算法。正是意識(shí)到了國(guó)會(huì)新?lián)芸畛绦虻膹?fù)雜程度，同個(gè)預(yù)算法設(shè)置了一個(gè)相對(duì)快速的機(jī)制來解決一些潛在國(guó)債和財(cái)政赤字方面的問題，預(yù)算協(xié)調(diào)程序就此誕生。

走后門

出于簡(jiǎn)化程序的原因，預(yù)算協(xié)調(diào)程序下運(yùn)作的法案可以繞開參議院的冗長(zhǎng)議事和無限修正案機(jī)制，直接用簡(jiǎn)單多數(shù)的方式通過兩院交由總統(tǒng)簽字。在參院的冗長(zhǎng)議事被愈發(fā)濫用的的今天，原先大多用來削減聯(lián)邦政府財(cái)政赤字和債務(wù)水平的預(yù)算協(xié)調(diào)程序，逐漸成為了兩黨規(guī)避參院60票超極多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)來通過己方爭(zhēng)議法案的一個(gè)走后門方式。

四十多年來，國(guó)會(huì)一共通過了25個(gè)預(yù)算協(xié)調(diào)法案，其中21個(gè)由總統(tǒng)簽字后成為了法律，另外4個(gè)則遭遇否決。1995年的福利改革，01和03年小布什的兩輪減稅，10年奧巴馬醫(yī)改的修正部分，以及特朗普17年的稅改法案，均是以預(yù)算協(xié)調(diào)的方式通過并最終生效的。

程序示意圖

不過，既然是走后門，預(yù)算協(xié)調(diào)程序下提出的法案相比普通法案自然多了許多制度上限制，以防被過度濫用。

首先，預(yù)算協(xié)調(diào)法案每一個(gè)財(cái)年只有一次機(jī)會(huì)，多了的話只能等到下個(gè)財(cái)年。

具體到執(zhí)行層面，啟動(dòng)預(yù)算協(xié)調(diào)程序需要國(guó)會(huì)首先通過包含預(yù)算協(xié)調(diào)內(nèi)容的年度預(yù)算決議。

之前也提到過，國(guó)會(huì)按照1974年預(yù)算法規(guī)定，每個(gè)財(cái)年都應(yīng)該通過預(yù)算決議來明確聯(lián)邦的財(cái)政支出水平。到了實(shí)際的政治運(yùn)作中，鑒于兩黨時(shí)常在預(yù)算撥款問題上存在內(nèi)部分歧，國(guó)會(huì)兩院極少按時(shí)通過預(yù)算決議（Budget Resolution），近幾年更是為了規(guī)避爭(zhēng)議直接選擇放棄通過預(yù)算。

只有當(dāng)國(guó)會(huì)兩院均通過含有相關(guān)條文和指示的預(yù)算決議之后，預(yù)算協(xié)調(diào)程序才能被啟用。由于預(yù)算決議并無法律效力，無需總統(tǒng)簽字，在國(guó)會(huì)通過時(shí)也僅需要兩院的簡(jiǎn)單多數(shù)同意。（無法被阻撓議事）所以如果兩院決定推動(dòng)預(yù)算協(xié)調(diào)程序的話，想要通過預(yù)算協(xié)議并不困難，甚至可以直接通過一個(gè)“白板”版本的預(yù)算來滿足程序?qū)用娴囊?/strong>。（白板預(yù)算=僅有預(yù)算協(xié)調(diào)的條文）

預(yù)算協(xié)議中所包含的協(xié)調(diào)程序指示（Reconciliation Directive）相當(dāng)于整個(gè)預(yù)算協(xié)調(diào)的操作藍(lán)圖。和其他普通立法程序有別，預(yù)算協(xié)調(diào)法案必須嚴(yán)格按照操作的藍(lán)圖來一步步展開。也就是說，預(yù)算協(xié)調(diào)法案的框架，涉及范圍，支出/稅收上限，審理的委員會(huì)等內(nèi)容都是從一開始就被頂層設(shè)計(jì)過的。在法案通過國(guó)會(huì)兩院各階段過程時(shí)，不能越過預(yù)算協(xié)議所定下的限制，否則就將失去在參院簡(jiǎn)單多數(shù)通過的特權(quán)。

預(yù)算決議

所以每當(dāng)國(guó)會(huì)試圖通過預(yù)算協(xié)調(diào)法案時(shí)，在兩院預(yù)算委員會(huì)進(jìn)行的第一階段討論就變得無比重要。（新任參院預(yù)算委員會(huì)主席桑德斯同志微微一笑）在一階段中，因?yàn)轭A(yù)算協(xié)調(diào)法案原則上要求法案不能在十年之后還持續(xù)對(duì)聯(lián)邦赤字國(guó)債水平造成負(fù)面影響，國(guó)會(huì)還需要通過一個(gè)類似的支出上限標(biāo)準(zhǔn)來自我捆綁。

因此，共和黨近些年推動(dòng)的幾次稅改，都出于預(yù)算協(xié)調(diào)法案對(duì)長(zhǎng)期赤字方面的限制，被迫加入了不少五年/十年后失效的部分來做賬。最典型的就是17年特朗普和國(guó)會(huì)共和黨人通過的稅改法案（TCJA）, 為了讓企業(yè)稅減免部分能永久有效，把法案中針對(duì)個(gè)人稅務(wù)方面的減免設(shè)置為了五到十年內(nèi)到期，從而保證了法案符合預(yù)算協(xié)調(diào)的程序。

特朗普任內(nèi)唯一重大立法成就

最后，預(yù)算協(xié)調(diào)類別法案所能涉及的領(lǐng)域也有嚴(yán)格的限制，必須要和聯(lián)邦的強(qiáng)制性支出（Mandatory Spending）和稅收政策相關(guān)。當(dāng)然在聯(lián)邦政府運(yùn)作的過程中，大部分立法項(xiàng)目都可以和錢強(qiáng)行沾邊，只是預(yù)算協(xié)調(diào)仍不允許塞入任意支出（Discretionary Spending）類別的項(xiàng)目。這一點(diǎn)重要的現(xiàn)實(shí)意義在于當(dāng)下拜登政府提出的一萬九千億紓困金計(jì)劃，因?yàn)槭蔷o急性支出（Emergency Spending）從而屬于撥款程序的一部分，大概率不能用預(yù)算協(xié)調(diào)的方式來通過。

伯德條款

鑒于預(yù)算協(xié)調(diào)法案主要的優(yōu)勢(shì)在于能夠快速通過參院，80年代時(shí)西弗吉尼亞民主黨參議員兼多數(shù)黨領(lǐng)袖羅伯特·伯德為了保護(hù)參院傳統(tǒng)/防止濫用，給參院辯論協(xié)調(diào)法案時(shí)加上了幾道額外的枷鎖。經(jīng)過歸納之后這些額外的限制就演變成了參院至今仍需遵守的伯德條款（Byrd Rule）。

民主黨元老伯德

伯德條款的最主要六點(diǎn)分別是：

• 禁止協(xié)調(diào)法案中包括和聯(lián)邦稅收和支出不相干的部分

• 禁止協(xié)調(diào)法案包括對(duì)聯(lián)邦預(yù)算只有極微（Incidental）影響的附加條款

• 禁止包括不在預(yù)算協(xié)調(diào)指定的委員會(huì)管轄范圍(Jurisdiction)內(nèi)的立法事項(xiàng)

• 禁止協(xié)調(diào)法案包括不符合預(yù)算協(xié)調(diào)指示/框架的條文

• 禁止法案在生效時(shí)間（十年后）結(jié)束后仍給聯(lián)邦財(cái)政添加額外的赤字壓力

• 禁止協(xié)調(diào)法案考慮任何和社保項(xiàng)目（OASDI/Social Security）有關(guān)的事項(xiàng)

任何參議員如果認(rèn)為協(xié)調(diào)法案中的款項(xiàng)違反了伯德條款的限制，都可以提出秩序問題（Point of Order）來試圖阻撓法案通過。而想要繞過伯德條款的限制，需要60票的超極多數(shù)支持。（變相就會(huì)讓協(xié)調(diào)法案失去了意義）

不能濫用

所以，每次參院討論預(yù)算協(xié)調(diào)法案時(shí)都會(huì)因?yàn)榉ò钢心承l款是否符合伯德條款的標(biāo)準(zhǔn)而引發(fā)爭(zhēng)議。按理來說，立場(chǎng)中立的參議院規(guī)則專家（Parliamentarian）是最終的裁決人，但即便是規(guī)則專家反對(duì)，握有人事權(quán)的參院多數(shù)黨領(lǐng)袖可以直接通過換人來達(dá)到自己的目的。（1995年就發(fā)生過這事兒）

現(xiàn)實(shí)意義

總的來說，預(yù)算協(xié)調(diào)程序雖然限制多多，但也是多數(shù)黨在缺乏規(guī)避參院60票限制時(shí)通過重大法案的唯一通道。在政治高度極化的美國(guó)政壇今天，拜登政府想要在共和黨反對(duì)的情況下強(qiáng)行推動(dòng)民主黨的核心議程，必然要?jiǎng)佑妙A(yù)算協(xié)調(diào)程序才有機(jī)會(huì)兌現(xiàn)承諾。

由于國(guó)會(huì)去年沒有通過當(dāng)前財(cái)年的預(yù)算決議，所以未來兩年民主黨全面執(zhí)政期間實(shí)際上有三次通過預(yù)算協(xié)調(diào)法案的機(jī)會(huì)（去年，今年，明年的年度預(yù)算）不過，拜登政府的立法要點(diǎn)中最要緊的疫情救濟(jì)法案，不大可能走預(yù)算協(xié)調(diào)的方式通過。一是如先前所說支出類別不服程序要求，二是紓困法案大概率能得到不少共和黨人的支持，無需浪費(fèi)寶貴的立法窗口。

Infrastructure Week！

反而是像談了二百年卻屢屢沒有動(dòng)靜的大規(guī)?；ㄓ?jì)劃，以及民主黨比較上心/共和黨堅(jiān)決反對(duì)的新能源問題和萬年兩黨談不攏的醫(yī)保，可能會(huì)通過預(yù)算協(xié)調(diào)的方式在未來兩年通過國(guó)會(huì)交由拜登簽字。

雖然如此，考慮到民主黨在兩院極其微弱的席位優(yōu)勢(shì)，以及美國(guó)當(dāng)前的情形，這些民主黨/自由派推崇的大型立法事項(xiàng)，能完成一個(gè)就是不小的奇跡了。