周秋君

英法兩國日前簽署了一份為期三年、總額達(dá)6.6億英鎊（約合7.6億歐元）的協(xié)議，目的是遏制橫渡英吉利海峽的小船偷渡行為。這筆資金主要由英國承擔(dān)，且部分款項(xiàng)的撥付與治理成效直接掛鉤。這是兩國繼2018年簽署首份打擊偷渡協(xié)議以來又一重大合作，然而面對每年數(shù)萬人次的偷渡規(guī)模與頻發(fā)的人道悲劇，這份新協(xié)議能否破解難民困局，還要畫個問號。

英法在移民管控領(lǐng)域的合作由來已久，合作形式與管控重心始終隨偷渡手段的變化持續(xù)調(diào)整。合作初期，1991年《桑加特議定書》重點(diǎn)針對英吉利海峽隧道的貨車偷渡行為；2003年《勒圖凱協(xié)定》進(jìn)一步強(qiáng)化法國港口與鐵路樞紐的邊境管控。2018年，隨著偷渡者轉(zhuǎn)而選擇風(fēng)險更高、攔截難度更大的小船偷渡方式，全新的邊境安全協(xié)議應(yīng)運(yùn)而生，合作重心也轉(zhuǎn)向了海岸港口。此次新協(xié)議，是2018年合作框架下的升級版本，不僅投入資金創(chuàng)下歷史新高，而且新設(shè)置了“績效掛鉤”機(jī)制：其中約5億英鎊專項(xiàng)用于法國升級海岸警力，增配無人機(jī)、AI監(jiān)控設(shè)備等安防設(shè)施；剩余1.6億英鎊，需法方舉證管控措施取得實(shí)質(zhì)成效后方可兌付。

從協(xié)議簽署背景來看，一方面得益于斯塔默政府治下英法雙邊關(guān)系的緩和修復(fù)，也獲得了歐盟委員會的支持；但究其根本，仍是歐洲難民危機(jī)持續(xù)升級、英法雙雙承壓于國內(nèi)政治現(xiàn)實(shí)的必然結(jié)果。聚焦英法雙邊，法國的加萊地區(qū)可充分解釋兩國協(xié)作管控的必要性與緊迫性。地處法國西北角的加萊，是距離英國最近的海岸地帶，早已淪為偷渡產(chǎn)業(yè)鏈的“核心樞紐”。當(dāng)?shù)嘏R時難民營反復(fù)拆建，不僅演變?yōu)榉▏L期難以根治的治安難題與人道主義隱患，更成為英國非法移民流入的主要源頭，持續(xù)加重兩國政府治理負(fù)擔(dān)。非法移民管控向來是歐洲公共輿論與選舉博弈的敏感議題：英國首相斯塔默內(nèi)閣屢遭質(zhì)疑，反對黨持續(xù)施壓移民政策；法國同樣深陷邊境治理失效的爭議，極右翼力量借移民議題崛起。在此背景下，兩國聯(lián)手嚴(yán)控非法移民，就成為回應(yīng)民眾訴求、消解國內(nèi)輿論批評、彰顯政府治理效能的現(xiàn)實(shí)選擇。

與此同時，難民治理是歐洲各國的共性難題，且歐盟內(nèi)部移民安置壓力嚴(yán)重失衡。據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，德國、法國、西班牙、意大利常年接收最多難民庇護(hù)申請。安置責(zé)任與資源分配的結(jié)構(gòu)性失衡，制約了歐盟統(tǒng)一移民政策的落地。意大利、希臘等南歐前沿國家，承受了難民登陸的首要壓力；法國等中轉(zhuǎn)國，則需直面難民滯留與邊境管控的雙重挑戰(zhàn)。英國雖已脫歐，但因其獨(dú)特的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)、語言及移民政策等情況，仍是偷渡群體青睞的目的地。難民危機(jī)持續(xù)撕裂歐盟內(nèi)部共識，助長極端民粹勢力抬頭，不斷侵蝕歐盟共同庇護(hù)體系的穩(wěn)定與韌性。

此次英法新協(xié)議，反映出兩國應(yīng)對移民難題的治理共識與協(xié)作意愿，但其本質(zhì)仍是“以堵代疏”的短期治理思路，短期政治維穩(wěn)價值遠(yuǎn)大于長期治理實(shí)效。不可否認(rèn)，雙邊協(xié)作對雙方均具備現(xiàn)實(shí)利好：對英國而言，協(xié)議是對沖反對黨輿論攻擊、安撫選民焦慮、緩解內(nèi)政壓力的重要舉措；對法國來說，既能依托合作鞏固歐盟外部邊界守護(hù)者的角色，又可借助英國資金補(bǔ)足海岸執(zhí)法防控短板。同時，這份雙邊合作也是脫歐之后，英歐在安全、移民領(lǐng)域務(wù)實(shí)協(xié)作的重要載體，英國憑借資金、情報、警務(wù)司法聯(lián)動等，持續(xù)深度參與歐洲邊境治理事務(wù)。

但該協(xié)議的治理局限同樣突出。其一，協(xié)議落地執(zhí)行效果存疑。績效掛鉤的資金撥付規(guī)則，易引發(fā)英法雙方在評估標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)口徑上的分歧；法國在非法移民拘留、遣返等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的執(zhí)行效率也有待檢驗(yàn)，疊加兩國長期在難民議題上相互推諉指責(zé)，合作根基較為薄弱。此外，國際海洋法明確規(guī)定公海救援人道主義優(yōu)先原則，壓縮了海上強(qiáng)制攔截的合法空間，相關(guān)舉措始終面臨人權(quán)層面的爭議與質(zhì)疑。

其二，北部海岸的強(qiáng)力封鎖極易造成治理壓力外溢。從歐盟整體視角看，英法雙邊管控并非系統(tǒng)性解決方案，只是簡單轉(zhuǎn)移矛盾，或?qū)⑵仁雇刀烧咿D(zhuǎn)向法國其他海岸及歐洲其他國家，變相加劇歐盟內(nèi)部移民責(zé)任分?jǐn)偟拿芘c分歧。

其三，回避根源的管控手段，終究難以根除非法移民問題。英國右翼改革黨批評政府“懦弱”，認(rèn)為斥資資助法國，不如強(qiáng)化本國邊境防御能力。更深層次的矛盾在于，協(xié)議回避戰(zhàn)亂、貧困、地區(qū)沖突等難民產(chǎn)生的核心根源，也未搭建安全、合法的常態(tài)化移民入境渠道，被認(rèn)為治標(biāo)不治本。

?綜合來看，這份最新的英法偷渡管控協(xié)議，是兩國在高壓政治環(huán)境與輿論倒逼下，針對難民危機(jī)作出的被動應(yīng)對。它既代表跨境移民治理向智能化、技術(shù)化管控轉(zhuǎn)型，也是后“脫歐”時代英歐關(guān)系中，維系安全領(lǐng)域合作的重要紐帶。但現(xiàn)實(shí)反復(fù)證明，單純依靠邊境封鎖、資金補(bǔ)貼、強(qiáng)制攔截，無法消解為謀求生存鋌而走險的底層訴求。只要誘發(fā)流離失所的深層根源無法消除，英吉利海峽之上的人道悲劇與地緣政治博弈便難以休止。破解難民困局，歐洲需要的不只是物理邊界的高墻，更需要兼具長遠(yuǎn)視野、責(zé)任擔(dān)當(dāng)與互助精神的區(qū)域及全球治理方案。（作者是上海政法學(xué)院政府管理學(xué)院副教授）