行政協(xié)議爭(zhēng)議解決的體系化

王春蕾

（中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副教授）

[摘 要]

當(dāng)前行政協(xié)議爭(zhēng)議解決呈現(xiàn)訴訟中心主義傾向，多元解紛機(jī)制之間未能形成制度合力。推動(dòng)行政協(xié)議爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，應(yīng)當(dāng)引入體系化方法，實(shí)現(xiàn)各類解紛機(jī)制的功能適配與協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。體系化建構(gòu)的邏輯前提是類型化：依據(jù)爭(zhēng)議性質(zhì)，行政協(xié)議爭(zhēng)議可區(qū)分為效力爭(zhēng)議、履約爭(zhēng)議與高權(quán)爭(zhēng)議；依據(jù)制度屬性，行政協(xié)議爭(zhēng)議解決機(jī)制可劃分為合意型、裁決型與監(jiān)督型。效力爭(zhēng)議須由監(jiān)督型機(jī)制解決，履約爭(zhēng)議可同時(shí)適用三類機(jī)制，高權(quán)爭(zhēng)議以監(jiān)督型為主、合意型為輔，分別體現(xiàn)了“純粹公法”、“公私交融”與“公法主導(dǎo)”的邏輯。體系化的關(guān)鍵在于制度銜接，應(yīng)著力厘清行政復(fù)議、行政訴訟與調(diào)解等解紛機(jī)制的銜接規(guī)則，形成契合行政協(xié)議雙重屬性的多元解紛格局。

[關(guān)鍵詞]

行政協(xié)議；爭(zhēng)議解決；體系化；制度銜接；實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議；多元解紛機(jī)制

一、引言

2014年《行政訴訟法》的修改，賦予了行政協(xié)議獨(dú)立于民事合同的法律地位。此后，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號(hào)，以下稱《行政協(xié)議司法解釋》）進(jìn)一步細(xì)化了司法審查規(guī)則，行政協(xié)議爭(zhēng)議進(jìn)入法院的通道基本暢通。2023年《行政復(fù)議法》的修訂更進(jìn)一步，將行政協(xié)議納入復(fù)議范圍，結(jié)束了行政協(xié)議近十年“可訴訟但不可復(fù)議”的尷尬局面。

行政復(fù)議與行政訴訟之外，協(xié)商和解、調(diào)解、行政裁決乃至仲裁等多元糾紛解決機(jī)制，同樣有可能適用于行政協(xié)議。面對(duì)多元爭(zhēng)議解決渠道，當(dāng)事人究竟應(yīng)當(dāng)如何選擇？

答案本應(yīng)從實(shí)定法中獲得，但相關(guān)規(guī)定之間的齟齬乃至沖突卻俯拾皆是。

例如，行政協(xié)議復(fù)議的法定受案范圍比行政訴訟要窄，協(xié)議效力確認(rèn)、協(xié)議撤銷等可訴爭(zhēng)議尚無(wú)法通過(guò)復(fù)議解決；又如，《行政協(xié)議司法解釋》第26條原則上否定仲裁，但國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部2023年11月發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》和2024年發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，卻允許當(dāng)事人申請(qǐng)仲裁；此外，《行政復(fù)議法》與《行政協(xié)議司法解釋》雖都明確行政協(xié)議爭(zhēng)議可以適用調(diào)解，卻未回答多元調(diào)解機(jī)制能否并用，調(diào)解與復(fù)議、訴訟之間如何銜接等關(guān)鍵問(wèn)題。

或有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政協(xié)議兼具公私法雙重屬性，混合協(xié)議更可以拆分為公法內(nèi)容與私法內(nèi)容，依據(jù)各部分的法律性質(zhì)來(lái)選擇相應(yīng)的爭(zhēng)議解決制度，似乎順理成章。這種思路實(shí)際是“雙階理論”在救濟(jì)領(lǐng)域的延伸，邏輯上似乎自洽，但問(wèn)題在于，行政協(xié)議中的行政性爭(zhēng)議和協(xié)議性爭(zhēng)議，并不必然對(duì)應(yīng)著公法救濟(jì)與私法救濟(jì)。何況大量行政協(xié)議無(wú)法進(jìn)行清晰的公私拆分，強(qiáng)行切割有悖于協(xié)議的整體性，徒增救濟(jì)成本。

可見(jiàn)，問(wèn)題的癥結(jié)可能不只是單項(xiàng)爭(zhēng)議解決制度的缺陷，而更在于諸多爭(zhēng)議解決制度之間缺乏有效的銜接與協(xié)同。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，有必要引入體系化方法。體系化能夠闡釋不同爭(zhēng)議解決制度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，既把握共性，又揭示個(gè)性；體系化還追求融貫性，強(qiáng)調(diào)制度之間的順利轉(zhuǎn)換與銜接。

本文首先闡釋體系化的功能定位，回應(yīng)為何要追求爭(zhēng)議解決制度體系化的問(wèn)題；接著分析體系化的基礎(chǔ)，即爭(zhēng)議解決制度的類型化，探討能否依據(jù)爭(zhēng)議屬性將其與相應(yīng)的解紛機(jī)制對(duì)應(yīng)起來(lái)；最后得出體系化的實(shí)現(xiàn)路徑，思考如何通過(guò)制度銜接消解當(dāng)前行政協(xié)議救濟(jì)機(jī)制的沖突與斷裂。

二、行政協(xié)議爭(zhēng)議解決體系化的功能定位

體系化向來(lái)是法學(xué)方法論的經(jīng)典命題。在薩維尼看來(lái)，體系化的核心任務(wù)是要闡釋概念與規(guī)則之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，通過(guò)解釋對(duì)各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行整合、抽象，形成具備統(tǒng)一性與無(wú)矛盾性的有機(jī)整體。將這一方法引入行政協(xié)議爭(zhēng)議解決領(lǐng)域，意味著各類救濟(jì)機(jī)制不應(yīng)各自為政，而應(yīng)在功能上相互補(bǔ)足、在程序上有序銜接。

行政協(xié)議爭(zhēng)議解決體系化的核心功能有兩個(gè)：一個(gè)是爭(zhēng)議解決的全面性與整體性，其指向爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)解決，旨在回應(yīng)當(dāng)事人的實(shí)體訴求，避免程序空轉(zhuǎn)；另一個(gè)是爭(zhēng)議解決的融貫性，指向不同制度的功能適配，旨在將不同類型的行政協(xié)議爭(zhēng)議導(dǎo)入最適宜的解決軌道。二者共同構(gòu)成行政協(xié)議爭(zhēng)議解決制度體系化的邏輯起點(diǎn)。

（一）行政協(xié)議爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)解決

“實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議”的提出肇始于行政審判實(shí)踐長(zhǎng)期面臨的“兩高兩低”和程序空轉(zhuǎn)難題，并且逐漸發(fā)展成為行政訴訟、行政復(fù)議、調(diào)解、行政裁決等多元解紛機(jī)制共同的理念與目標(biāo)。其法理基礎(chǔ)在于實(shí)質(zhì)法治理論，所謂“實(shí)質(zhì)性”，意味著實(shí)體上要回應(yīng)當(dāng)事人的真實(shí)訴求，程序上要實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”，強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)議解決的整體性、一攬式和可接受性。將上述認(rèn)識(shí)引入行政協(xié)議領(lǐng)域，爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決應(yīng)當(dāng)具備以下三項(xiàng)判斷標(biāo)準(zhǔn)：

第一，客觀上的“案結(jié)事了”。“案結(jié)事了”意味著程序的真正終結(jié)，在該救濟(jì)程序結(jié)束后，當(dāng)事人不再尋求其他救濟(jì)渠道。“案結(jié)事了”可能呈現(xiàn)為多種形態(tài)：達(dá)成和解協(xié)議或調(diào)解書(shū)后，當(dāng)事人未再提起行政復(fù)議或行政訴訟；行政復(fù)議程序終結(jié)后未進(jìn)入行政訴訟程序；行政裁決或仲裁裁決作出后，當(dāng)事人未再訴諸司法救濟(jì)；以及在正式的爭(zhēng)議解決程序之外，當(dāng)事人亦未通過(guò)信訪、申訴等渠道繼續(xù)主張權(quán)利。

第二，主觀上的可接受性。爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決不僅要求客觀上的程序終結(jié)，更以當(dāng)事人對(duì)解決結(jié)果的內(nèi)心認(rèn)同為前提。唯有通過(guò)公正的程序設(shè)計(jì)，使當(dāng)事人獲得平等對(duì)待與充分表達(dá)的機(jī)會(huì)，才能贏得其對(duì)爭(zhēng)議解決機(jī)制的信賴。這一點(diǎn)有助于解釋為何《行政協(xié)議司法解釋》頒布后，仍然有近半數(shù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議和政府和社會(huì)資本合作協(xié)議（PPP協(xié)議）爭(zhēng)議流入仲裁或民事訴訟渠道。個(gè)中緣由不難理解，在仲裁程序中，當(dāng)事人可自主選擇仲裁機(jī)構(gòu)、仲裁員與仲裁規(guī)則；仲裁機(jī)構(gòu)獨(dú)立于行政與司法系統(tǒng)，較少受地方因素干擾；加之仲裁員的專業(yè)背景、仲裁程序的保密性與規(guī)則的靈活性，更契合復(fù)雜商事交易的需求。

第三，超越個(gè)案的源頭治理。部分行政協(xié)議爭(zhēng)議承載著突出的社會(huì)治理需求，無(wú)法經(jīng)由個(gè)案裁判化解風(fēng)險(xiǎn)。土地房屋征收補(bǔ)償類協(xié)議往往牽涉群體利益，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)較高；特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議與PPP協(xié)議則涉及供水、供氣、軌道交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施，投資規(guī)模大、合作周期長(zhǎng)、法律關(guān)系復(fù)雜，與公共利益深度關(guān)聯(lián)。對(duì)于這些類型的爭(zhēng)議，爭(zhēng)議解決制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮能動(dòng)性，運(yùn)用柔性手段緩和矛盾，通過(guò)協(xié)商和解、調(diào)解促成當(dāng)事人合意，將爭(zhēng)議盡可能分流至非訴渠道；與此同時(shí)，還應(yīng)著眼于源頭治理、源頭預(yù)防，關(guān)注潛在的類案風(fēng)險(xiǎn)。

（二）爭(zhēng)議解決制度的功能適配

爭(zhēng)議解決從來(lái)不是單純的法律技術(shù)問(wèn)題，而是涉及利益調(diào)整、秩序維護(hù)與權(quán)利保護(hù)的復(fù)雜過(guò)程。相較于一般行政爭(zhēng)議，行政協(xié)議爭(zhēng)議解決制度的選擇更為復(fù)雜。行政性與契約性要素的并存，使得可供選擇的解紛機(jī)制橫跨公私法兩個(gè)領(lǐng)域：涉及行政行為合法性審查的行政性爭(zhēng)議，原則上應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等公法機(jī)制解決；更接近普通合同糾紛的協(xié)議性爭(zhēng)議，民事訴訟與商事仲裁均可提供成熟的規(guī)則供給；協(xié)商和解與調(diào)解作為合意型爭(zhēng)議解決方式，則在公私法領(lǐng)域均有廣泛運(yùn)用。

當(dāng)事人應(yīng)該如何在多元解紛機(jī)制中作出妥善選擇？功能適配理念可以提供分析框架。這一理念根植于爭(zhēng)議解決的多元主義傳統(tǒng)?，F(xiàn)代糾紛解決理論早已超越一元訴訟的思維定式，無(wú)論是“多門(mén)法院”、“一站式糾紛解決”還是“一體化解決”等理念，都旨在說(shuō)明不同爭(zhēng)議解決制度各具優(yōu)勢(shì)，法院或其他爭(zhēng)議解決主持者應(yīng)該為當(dāng)事人提供一個(gè)“選擇菜單”。

具體到行政協(xié)議爭(zhēng)議領(lǐng)域，所謂功能適配，就是按照行政協(xié)議爭(zhēng)議的類型和特點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)事人訴求，通過(guò)科學(xué)的分流機(jī)制將爭(zhēng)議引導(dǎo)至最能發(fā)揮制度效能的程序軌道。唯有如此，多元爭(zhēng)議解決制度才具有功能上的不可替代性，而非疊床架屋。

基于上述理念，本文嘗試從客觀與主觀兩個(gè)維度，提出行政協(xié)議爭(zhēng)議解決制度功能適配的判斷標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)表1），及其綜合運(yùn)用。

1.客觀標(biāo)準(zhǔn)

客觀標(biāo)準(zhǔn)，是指依據(jù)行政協(xié)議爭(zhēng)議的外在特征，判斷爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)適配何種解決機(jī)制，主要涵蓋四個(gè)維度。

一是爭(zhēng)議性質(zhì)，即行政性因素與協(xié)議性因素的比重。對(duì)于因行政主體行使公權(quán)力引發(fā)的履職爭(zhēng)議，與一般行政爭(zhēng)議并無(wú)二致，排除民事救濟(jì)當(dāng)無(wú)疑義，《行政訴訟法》第12條第1款第11項(xiàng)將行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議的爭(zhēng)議納入受案范圍，關(guān)注的正是職權(quán)要素。

對(duì)于協(xié)議性爭(zhēng)議，當(dāng)事人可在公私法救濟(jì)機(jī)制中自主選擇。誠(chéng)然，當(dāng)前行政協(xié)議訴訟尚未擺脫以單方行政行為為綱的審理模式，私法救濟(jì)或許效率更高。不過(guò)，隨著行政協(xié)議訴訟的關(guān)系化改造與民法規(guī)則的準(zhǔn)用，多數(shù)學(xué)者仍主張行政協(xié)議爭(zhēng)議應(yīng)由公法救濟(jì)整體解決。

二是復(fù)雜程度，可結(jié)合事實(shí)認(rèn)定難度、法律關(guān)系層次與專業(yè)技術(shù)要求綜合衡量。事實(shí)清楚、法律關(guān)系單一、專業(yè)性不強(qiáng)的爭(zhēng)議，適合通過(guò)協(xié)商和解、調(diào)解等合意型機(jī)制化解；反之，則需借助復(fù)議、訴訟或仲裁等裁判型程序予以保障。

三是公益關(guān)涉程度。公益關(guān)涉程度較低的行政協(xié)議，如一般性合作開(kāi)發(fā)協(xié)議、政府委托科研協(xié)議等，并不屬于立法列舉的有名協(xié)議，通常應(yīng)尊重當(dāng)事人的程序選擇權(quán)；公益關(guān)涉程度較高的行政協(xié)議，尤其是涉及公共資源配置、呈現(xiàn)許可化趨勢(shì)的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、國(guó)有土地使用權(quán)出讓協(xié)議等，則需借助公法救濟(jì)增強(qiáng)公益保護(hù)。

四是程序本質(zhì)。復(fù)議、訴訟與仲裁屬“權(quán)利導(dǎo)向型”爭(zhēng)議解決機(jī)制，以實(shí)定法和權(quán)利義務(wù)為基礎(chǔ)，適合第三方裁斷；協(xié)商和解與調(diào)解則屬“利益導(dǎo)向型”爭(zhēng)議解決機(jī)制，不拘泥于嚴(yán)格的權(quán)利義務(wù)判定，而著眼于當(dāng)事人的實(shí)際利益訴求，尋求各方均可接受的平衡方案。

2.主觀標(biāo)準(zhǔn)

主觀標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于當(dāng)事人的內(nèi)在意志與主觀認(rèn)知，關(guān)注當(dāng)事人的心理需求與程序期待，據(jù)此判斷何種爭(zhēng)議解決機(jī)制更具可接受性。

一是尊嚴(yán)維護(hù)。行政協(xié)議當(dāng)事人尤其是私主體一方，在信息獲取、資源調(diào)動(dòng)等方面本就處于弱勢(shì)，面對(duì)行政主體單方面變更或解除協(xié)議時(shí)，更易產(chǎn)生權(quán)益被支配的焦慮。復(fù)議、訴訟與仲裁程序雖然周期較長(zhǎng)、解紛成本較高，但程序規(guī)則明確、對(duì)審結(jié)構(gòu)完備，當(dāng)事人可平等參與并充分表達(dá)訴求，而程序的正式性與可預(yù)測(cè)性，也在客觀上保障了當(dāng)事人獲得尊重對(duì)待的權(quán)利。

二是效率期待。對(duì)期待迅速定分止?fàn)幍漠?dāng)事人而言，協(xié)商和解與調(diào)解顯然更具吸引力。協(xié)商和解最為便捷，可隨時(shí)啟動(dòng)、自主安排，尤其適合情勢(shì)變更的情形；調(diào)解亦不受?chē)?yán)格程序束縛，可貫穿復(fù)議與訴訟全過(guò)程。

三是權(quán)威信賴。行政協(xié)議雙方對(duì)爭(zhēng)議解決機(jī)制的偏好明顯不同：相對(duì)人通常更信賴司法裁判或仲裁的第三方裁斷，行政主體則有時(shí)更認(rèn)同行政系統(tǒng)內(nèi)部的專業(yè)判斷，對(duì)司法介入持審慎甚至保留立場(chǎng)。

四是關(guān)系修復(fù)。有學(xué)者指出，糾紛的本質(zhì)是社會(huì)關(guān)系的失衡與斷裂，糾紛解決因而不止于簡(jiǎn)單的是非判斷，而是面向未來(lái)的關(guān)系重構(gòu)。行政協(xié)議往往履約周期長(zhǎng)、合作關(guān)系具有持續(xù)性。2024年《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》將特許經(jīng)營(yíng)最長(zhǎng)期限原則上延至40年，在漫長(zhǎng)履約過(guò)程中摩擦與分歧在所難免。

政府若恣意以“新官不理舊賬”、政策調(diào)整、規(guī)劃變更等理由違約，所侵害的不僅是協(xié)議相對(duì)人的合法權(quán)益，更是政府公信力本身，進(jìn)而可能動(dòng)搖社會(huì)力量參與公共事務(wù)的信心。因此，爭(zhēng)議解決不應(yīng)止步于定分，更應(yīng)著眼于關(guān)系修復(fù)。在雙方仍有合作意愿的前提下，應(yīng)優(yōu)先通過(guò)協(xié)商和解或調(diào)解化解分歧，降低解紛過(guò)程的對(duì)抗性。

3.標(biāo)準(zhǔn)的綜合運(yùn)用

客觀標(biāo)準(zhǔn)與主觀標(biāo)準(zhǔn)并非相互獨(dú)立的兩套體系，而是試圖從不同維度描述爭(zhēng)議解決機(jī)制的特征。實(shí)踐中，不同標(biāo)準(zhǔn)可能指向同一解紛機(jī)制而形成合力，亦可能指向不同解紛機(jī)制而產(chǎn)生張力，須整體判斷、綜合考量。

以PPP協(xié)議為例，不同階段爭(zhēng)議性質(zhì)各異，適配的爭(zhēng)議解決機(jī)制亦隨之變化。締約階段的爭(zhēng)議多集中于資格審查、招標(biāo)程序與特許權(quán)授予，爭(zhēng)議的行政性突出，宜通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟解決。進(jìn)入履約階段，爭(zhēng)議出現(xiàn)分化：對(duì)行政機(jī)關(guān)指揮、監(jiān)督、檢查等優(yōu)益權(quán)行使不服的，仍屬行政性爭(zhēng)議；付款結(jié)算、工程質(zhì)量等方面的爭(zhēng)議則更具協(xié)議性，可導(dǎo)入民商事救濟(jì)機(jī)制。變更解除階段更為復(fù)雜，須區(qū)分情形：因公益需要單方解除或臨時(shí)接管項(xiàng)目引發(fā)的爭(zhēng)議，屬于行政性爭(zhēng)議；因準(zhǔn)用《民法典》法定解除權(quán)或約定解除權(quán)規(guī)定引發(fā)的爭(zhēng)議，可視為協(xié)議性爭(zhēng)議處理。

由此可見(jiàn)，功能適配并非機(jī)械的分流技術(shù)，而是將實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議解決的內(nèi)涵轉(zhuǎn)化為可供參考的選擇標(biāo)準(zhǔn)，在客觀與主觀、公益與私益、效率與公正之間尋求動(dòng)態(tài)平衡。這種平衡既有賴于對(duì)個(gè)案爭(zhēng)議特點(diǎn)的準(zhǔn)確把握，也離不開(kāi)行政協(xié)議爭(zhēng)議解決制度的體系支撐。不同爭(zhēng)議解決制度各司其職、有序銜接，功能適配方能從理念走向?qū)嵺`。

三、行政協(xié)議爭(zhēng)議解決制度的類型化

類型化是體系化的前提。人類思維對(duì)紛繁現(xiàn)實(shí)的把握，正是從對(duì)事物的分類與歸整開(kāi)始的。行政協(xié)議爭(zhēng)議解決制度要實(shí)現(xiàn)體系化，類型化方法不可或缺。行政協(xié)議爭(zhēng)議解決制度的類型化，需要先厘清爭(zhēng)議類型，再明確爭(zhēng)議解決制度的分類，在此基礎(chǔ)上探討二者的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

2014年《行政訴訟法》修訂時(shí)將行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按約定履行、違法變更或解除行政協(xié)議四種情形納入受案范圍；2015年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下稱《行政訴訟司法解釋》，法釋〔2015〕9號(hào)）又增加了行政協(xié)議的效力爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政協(xié)議爭(zhēng)議的全覆蓋。2023年《行政復(fù)議法》的修訂基本延續(xù)了這一框架，將復(fù)議范圍擴(kuò)展至不依法訂立、不依法履行、未按約定履行、違法變更、解除五種情形。除未包含行政協(xié)議效力爭(zhēng)議外，與行政訴訟的受案范圍基本一致。

這些具體的爭(zhēng)議需作進(jìn)一步的類型化分析，目前存在兩種分類思路：一種是基于行為對(duì)象與行為本身的區(qū)分，將行政協(xié)議爭(zhēng)議分為“對(duì)行政協(xié)議行政行為的爭(zhēng)議”與“作為行政協(xié)議的行政行為的爭(zhēng)議”，前者對(duì)應(yīng)的是作為行政行為的“不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除”，屬于傳統(tǒng)單方行政行為，后者指向行政協(xié)議的協(xié)議性即意思表示部分。

另一種是按照行政協(xié)議法律關(guān)系，將其分為行政協(xié)議效力爭(zhēng)議、行政協(xié)議履約爭(zhēng)議與行政協(xié)議高權(quán)爭(zhēng)議。兩種思路異曲同工，都認(rèn)識(shí)到行政協(xié)議構(gòu)造中同時(shí)存在“行政行為”與“法律關(guān)系”。相較而言，第二種分類方法概念表述更為簡(jiǎn)明，便于理解，故本文采后者。

（一）爭(zhēng)議解決制度的三種類型

爭(zhēng)議解決制度有多種分類方式。訴訟法學(xué)者通常依據(jù)解紛主體的不同，將爭(zhēng)議解決制度分為三類：依托國(guó)家公權(quán)力的公力救濟(jì)，如行政裁決、行政復(fù)議和行政訴訟；依靠當(dāng)事人自身力量的私力救濟(jì)，如協(xié)商和解；借助社會(huì)第三方的社會(huì)救濟(jì)，如調(diào)解和仲裁等。

日本學(xué)者棚瀨孝雄基于“糾紛解決過(guò)程理論”，提出合意型與決定型的二分框架：前者通過(guò)當(dāng)事人達(dá)成合意實(shí)現(xiàn)糾紛解決，協(xié)商和解、調(diào)解、第三方評(píng)估都可歸入這一類別；后者依據(jù)第三方作出的有約束力的決定終結(jié)紛爭(zhēng)，仲裁、行政復(fù)議與訴訟均屬此類。當(dāng)然，二者的邊界并非絕對(duì)，訴訟調(diào)解與復(fù)議調(diào)解即同時(shí)具備合意型與決定型特征。

借鑒合意型與決定型的分類思路，本文進(jìn)一步將決定型爭(zhēng)議解決制度分為兩類，具有監(jiān)督行政功能的稱為監(jiān)督型爭(zhēng)議解決制度，不具有監(jiān)督功能、僅由第三方作出決定的稱為裁決型爭(zhēng)議解決制度。

1.合意型爭(zhēng)議解決制度

合意型爭(zhēng)議解決制度以當(dāng)事人自主合意為核心特征，對(duì)抗性最低、靈活性最強(qiáng)，能夠在正式程序啟動(dòng)前為當(dāng)事人提供協(xié)商對(duì)話的空間。無(wú)論是否有第三方居間斡旋，程序的終局決定權(quán)始終屬于雙方當(dāng)事人。行政協(xié)議領(lǐng)域的合意型爭(zhēng)議解決制度主要包括協(xié)商和解與調(diào)解。

第一，協(xié)商和解。是指行政協(xié)議雙方在自愿、合法的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商與相互讓步達(dá)成合意，從而化解爭(zhēng)議。協(xié)商和解中的“協(xié)商”側(cè)重于過(guò)程，“和解”指向結(jié)果。協(xié)商和解的最終成果是訂立和解協(xié)議，和解協(xié)議本身既是一種行政協(xié)議，也是一種爭(zhēng)議解決方式。作為行政協(xié)議爭(zhēng)議解決渠道的協(xié)商和解，已獲得部門(mén)規(guī)章的明確認(rèn)可?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第52條規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營(yíng)者就特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；協(xié)商達(dá)成一致的，應(yīng)當(dāng)簽訂補(bǔ)充協(xié)議并遵照?qǐng)?zhí)行。

與協(xié)商和解相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題是行政協(xié)議情勢(shì)變更時(shí)的再協(xié)商義務(wù)。這一義務(wù)源于對(duì)《民法典》第533條情勢(shì)變更規(guī)則的準(zhǔn)用：受情勢(shì)變更不利影響的一方負(fù)有與對(duì)方重新協(xié)商的義務(wù)，在合理期限內(nèi)協(xié)商不成的，方可請(qǐng)求變更或解除合同?？梢?jiàn)，《民法典》將重新協(xié)商定位為合同變更或解除的前置程序。山東省、江蘇省等地的行政程序立法借鑒了這一規(guī)則，明確規(guī)定行政協(xié)議當(dāng)事人在情勢(shì)變更時(shí)負(fù)有再協(xié)商義務(wù)。協(xié)商和解實(shí)質(zhì)上也發(fā)揮著爭(zhēng)議化解的功能，旨在于變化的情勢(shì)下重新尋求利益均衡。

第二，調(diào)解。調(diào)解不同于協(xié)商的兩造結(jié)構(gòu)，而是引入第三方主持及溝通的過(guò)程。當(dāng)雙方雖有彌合分歧的意愿卻自行協(xié)商未果時(shí)，調(diào)解機(jī)構(gòu)的介入有助于重新激活對(duì)話、打破僵局。研究表明，PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議中調(diào)解協(xié)議的接受度和自動(dòng)履行率通常高于外部裁判所強(qiáng)加的結(jié)果。調(diào)解作為行政協(xié)議爭(zhēng)議的解決渠道，具有明確的法律依據(jù)。

《行政訴訟法》遵循有限調(diào)解原則，《行政復(fù)議法》則從整體上確立了復(fù)議調(diào)解原則，兩法的調(diào)解范疇均涵蓋行政協(xié)議。行政調(diào)解雖無(wú)統(tǒng)一立法，但部分地方立法已將行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的行政爭(zhēng)議納入調(diào)解范圍，突破了此前調(diào)解對(duì)象僅為與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛的限制，行政協(xié)議爭(zhēng)議亦可據(jù)此尋求行政調(diào)解。

至于人民調(diào)解，《人民調(diào)解法》的調(diào)整范圍僅限于民間糾紛，雖然近年來(lái)出現(xiàn)了人民調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織參與行政爭(zhēng)議調(diào)解的情況，但多源自行政機(jī)關(guān)的委托或邀請(qǐng)，獨(dú)立主持行政協(xié)議爭(zhēng)議調(diào)解的空間有限。

綜上，本文所討論的行政協(xié)議調(diào)解機(jī)制限于行政調(diào)解、行政復(fù)議調(diào)解與行政訴訟調(diào)解三種類型。需要說(shuō)明的是，復(fù)議機(jī)關(guān)或法院引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行審前調(diào)解或訴前調(diào)解并達(dá)成協(xié)議的，該協(xié)議性質(zhì)上更接近和解而非調(diào)解。

2.裁決型爭(zhēng)議解決制度

裁決型爭(zhēng)議解決制度，是指由獨(dú)立第三方依據(jù)一定的規(guī)范和程序，對(duì)爭(zhēng)議作出具有拘束力決定的機(jī)制。第三方的裁決權(quán)威或來(lái)自當(dāng)事人的授權(quán)，或源自法律的特別規(guī)定。與監(jiān)督型相比，裁決型爭(zhēng)議解決機(jī)制更著眼于個(gè)案爭(zhēng)議的裁處，重在定分止?fàn)帯?/p>

第一，仲裁。行政協(xié)議整體歸于公法，并不意味著必然排斥仲裁。在法律未明確禁止的情況下，應(yīng)當(dāng)超越由協(xié)議性質(zhì)決定解紛方式的單一邏輯，允許仲裁與行政復(fù)議和行政訴訟并存，使財(cái)產(chǎn)性、經(jīng)濟(jì)性等可由當(dāng)事人合意處分的爭(zhēng)議能夠進(jìn)入仲裁軌道。在“中節(jié)能資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司等與荊門(mén)實(shí)業(yè)投資公司股東出資糾紛案”中，最高院在再審判決中指出，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議屬于行政協(xié)議，行政協(xié)議中關(guān)于民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的約定，可準(zhǔn)用民商事法律的規(guī)定。涉案條款涉及合同履行過(guò)程中特定款項(xiàng)的權(quán)益歸屬，性質(zhì)上屬于民事?tīng)?zhēng)議，據(jù)此否定了一審以PPP協(xié)議屬于行政協(xié)議為由排斥民商事救濟(jì)渠道的觀點(diǎn)。

當(dāng)然，行政協(xié)議仲裁需要對(duì)傳統(tǒng)仲裁程序作出適度調(diào)整。一是建立可仲裁性判斷標(biāo)準(zhǔn)，明確存在行政權(quán)作用的行政性爭(zhēng)議與協(xié)議效力爭(zhēng)議不可仲裁；二是提供公開(kāi)仲裁的程序保障，傳統(tǒng)仲裁以保密性為核心特征，非公開(kāi)程序難以滿足對(duì)公共資金使用和公共資源配置的社會(huì)監(jiān)督需求，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私外，行政協(xié)議仲裁應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行；三是設(shè)置公共利益審查環(huán)節(jié)，將違背國(guó)家利益、社會(huì)公共利益列為獨(dú)立的撤銷與不予執(zhí)行事由。

第二，行政裁決。行政裁決制度在我國(guó)已經(jīng)實(shí)施多年，但效果始終不太理想。行政裁決制度創(chuàng)設(shè)的初衷，是想通過(guò)專業(yè)、高效的行政裁斷，起到民事糾紛“分流閥”作用，減輕訴訟負(fù)擔(dān)。由于缺乏專門(mén)立法，相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于各類法律法規(guī)與規(guī)范性文件之中。依據(jù)所涉民事權(quán)益的性質(zhì)，行政裁決目前主要適用于權(quán)屬爭(zhēng)議、損害賠償與損失補(bǔ)償爭(zhēng)議以及政府采購(gòu)爭(zhēng)議，其均與行政管理活動(dòng)直接相關(guān)。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，行政裁決處理的多為非合同類民事?tīng)?zhēng)議，能否延伸至行政協(xié)議領(lǐng)域，尚未引起學(xué)界關(guān)注。

考察行政裁決的范圍與功能可以發(fā)現(xiàn)，部分行政協(xié)議與行政裁決的對(duì)象存在重合，行政裁決的效率優(yōu)勢(shì)亦有助于特定類型行政協(xié)議爭(zhēng)議的解決。以政府采購(gòu)合同為例，《政府采購(gòu)法》第43條雖規(guī)定政府采購(gòu)合同適用合同法，但其并非純粹的私法合同，而是混合契約，政府通過(guò)采購(gòu)合同“實(shí)現(xiàn)應(yīng)由立法來(lái)實(shí)現(xiàn)的規(guī)制”，行政協(xié)議制度的發(fā)展不宜將其排除在外。

依據(jù)《政府采購(gòu)法》第56條，供應(yīng)商向采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)提出詢問(wèn)或者質(zhì)疑后，如果對(duì)答復(fù)不滿意，可向同級(jí)財(cái)政部門(mén)投訴，財(cái)政部門(mén)應(yīng)在收到投訴后的30個(gè)工作日內(nèi)作出處理決定。2020年以來(lái)，財(cái)政部推進(jìn)行政裁決處理政府采購(gòu)?fù)对V的試點(diǎn)工作，裁決對(duì)象限于合同訂立環(huán)節(jié)的爭(zhēng)議；2022年《政府采購(gòu)法（征求意見(jiàn)稿）》將裁決范圍擴(kuò)展至合同履行階段，反映出立法者對(duì)行政裁決化解采購(gòu)爭(zhēng)議效能的肯定。

綜上，行政裁決可適用于政府采購(gòu)合同與PPP協(xié)議等特定類型的行政協(xié)議爭(zhēng)議，但范圍不宜過(guò)度擴(kuò)張。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，可考慮逐步培育專門(mén)的行政協(xié)議裁決機(jī)構(gòu)，先賦予各級(jí)PPP中心裁決職能，按項(xiàng)目層級(jí)分別由省級(jí)和財(cái)政部PPP中心管轄，待制度成熟后再整合為由財(cái)政、發(fā)改、行業(yè)主管部門(mén)及第三方機(jī)構(gòu)共同組成的聯(lián)合裁決機(jī)構(gòu)管轄。

3.監(jiān)督型爭(zhēng)議解決制度

監(jiān)督型爭(zhēng)議解決制度不僅要解決糾紛，還要監(jiān)督行政。合意型與裁決型解紛機(jī)制的審查范圍受制于契約框架，監(jiān)督型機(jī)制則可對(duì)行政協(xié)議的訂立、履行、變更、解除進(jìn)行全面審查，即便行政主體拒絕配合，復(fù)議機(jī)關(guān)或法院仍可依職權(quán)作出撤銷、確認(rèn)違法或責(zé)令履行等決定。

第一，行政復(fù)議。2023年《行政復(fù)議法》修訂前，行政協(xié)議長(zhǎng)期被排除在復(fù)議范圍外。修訂后，不依法訂立、不依法履行、未按約定履行、違法變更、違法解除等情形被明確納入受案范圍，行政協(xié)議復(fù)議實(shí)踐隨之展開(kāi)。

從近年來(lái)司法部和各地司法行政部門(mén)公布的典型案例看，醫(yī)療保障服務(wù)協(xié)議、招商引資協(xié)議、房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議、公交化改造協(xié)議等均可進(jìn)入復(fù)議程序。相較于司法審查，行政協(xié)議復(fù)議的審查密度更高，糾錯(cuò)手段更為直接，對(duì)締約裁量、履約監(jiān)管適當(dāng)性等問(wèn)題的介入明顯更深。

但行政協(xié)議復(fù)議制度也存在亟待完善之處，首當(dāng)其沖的就是審查范圍問(wèn)題?！缎姓?fù)議法》目前列舉的受案范圍仍以單方行政行為為中心，未能涵蓋協(xié)議成立與生效、協(xié)議效力瑕疵以及相對(duì)人請(qǐng)求變更或解除協(xié)議等情形，導(dǎo)致部分可訴諸行政訴訟的協(xié)議爭(zhēng)議反而無(wú)法進(jìn)入復(fù)議程序。此外，行政協(xié)議復(fù)議的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查方式和決定方式，也都無(wú)法直接套用傳統(tǒng)復(fù)議模式，亟須構(gòu)建與行政協(xié)議爭(zhēng)議相匹配的復(fù)議審查規(guī)則。

第二，行政訴訟。受到立法與司法解釋的影響，行政協(xié)議訴訟案件數(shù)量在過(guò)去十年間快速增長(zhǎng)，亦出現(xiàn)若干典型案例：2016年最高人民法院第76號(hào)指導(dǎo)性案例“萍鄉(xiāng)市亞鵬房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司訴萍鄉(xiāng)市國(guó)土資源局不履行行政協(xié)議案”引發(fā)學(xué)界對(duì)行政協(xié)議的廣泛關(guān)注；此外，最高人民法院于2019年和2021年先后公布了二十個(gè)行政協(xié)議典型案例，推動(dòng)了理論與實(shí)務(wù)界圍繞行政協(xié)議的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、效力認(rèn)定、行政優(yōu)益權(quán)、審理規(guī)則等核心問(wèn)題展開(kāi)深入討論。

可以說(shuō)，當(dāng)前行政協(xié)議制度在整體上由司法引領(lǐng)，呈現(xiàn)出“訴訟中心主義”的傾向，個(gè)案積累的規(guī)范命題也為行政協(xié)議復(fù)議及其他爭(zhēng)議解決方式提供了重要參照。但作為立法決斷而非實(shí)踐理性的產(chǎn)物，行政協(xié)議訴訟的爭(zhēng)議解決效果仍受到多重制約：一是客觀訴訟與主觀訴訟在職權(quán)主義與處分主義、舉證責(zé)任分配、判決方式等方面存在張力；二是單向訴訟結(jié)構(gòu)導(dǎo)致對(duì)行政主體一方的救濟(jì)缺位，有待進(jìn)一步破解。

（二）爭(zhēng)議類型與爭(zhēng)議解決制度的適配

1.效力爭(zhēng)議的解決方式

行政協(xié)議的效力問(wèn)題具有鮮明的客觀法秩序?qū)傩?，涉及行政協(xié)議是否合法有效的判斷。引發(fā)效力爭(zhēng)議的要素，既可能是締約主體資格或權(quán)限瑕疵，也可能是協(xié)議內(nèi)容瑕疵，還可能源自簽訂程序的瑕疵。法官和學(xué)者都對(duì)行政協(xié)議的效力認(rèn)定有過(guò)諸多討論，普遍主張統(tǒng)合公私法規(guī)則判斷行政協(xié)議效力，唯在規(guī)則調(diào)和程度上存在差異。但無(wú)論采取何種路徑，均應(yīng)優(yōu)先審查協(xié)議是否存在行政法所規(guī)定的無(wú)效情形，這是行政協(xié)議的行政性所決定的。

效力爭(zhēng)議只能交由監(jiān)督型爭(zhēng)議解決機(jī)制處理。這是因?yàn)?，首先，合意型機(jī)制以利益調(diào)適為核心功能，而效力爭(zhēng)議的癥結(jié)不在于利益分配失衡，而在于締約行為是否逾越了法律設(shè)定的邊界。當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商和解或調(diào)解重新分配履約利益，卻無(wú)法通過(guò)合意將一個(gè)欠缺法定要件的協(xié)議轉(zhuǎn)化為合法行為。

其次，裁決型機(jī)制同樣難以勝任效力爭(zhēng)議的處理。仲裁的管轄權(quán)來(lái)源于當(dāng)事人約定，以爭(zhēng)議事項(xiàng)具有可處分性為前提；而效力爭(zhēng)議往往涉及行政主體是否具有締約權(quán)限、有無(wú)超越職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)、協(xié)議是否經(jīng)過(guò)必要審批等問(wèn)題，這些問(wèn)題的回答須依循職權(quán)法定原則與行政行為合法性審查框架展開(kāi)，都是仲裁不能承受之重。因此，行政協(xié)議效力爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)導(dǎo)入行政復(fù)議或行政訴訟程序，由復(fù)議機(jī)關(guān)或法院依職權(quán)進(jìn)行全面審查。

2.履約爭(zhēng)議的解決方式

行政協(xié)議履約爭(zhēng)議，是雙方圍繞是否按約完成各自給付義務(wù)而產(chǎn)生的爭(zhēng)議，包括不履行、遲延履行、瑕疵履行以及由此引發(fā)的違約責(zé)任與損害賠償。不同于行政協(xié)議的效力，履約行為的效力根基在于雙方合意產(chǎn)生的約束力，具有明顯的主觀性，這也是行政協(xié)議與民事合同最為相似之處。

三種爭(zhēng)議解決制度都可解決履約爭(zhēng)議，且合意型與裁決型、合意型與監(jiān)督型爭(zhēng)議解決制度之間并不互斥，當(dāng)事人選擇何種救濟(jì)渠道仍有多重考量。從功能適配的判斷標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，履約爭(zhēng)議的協(xié)議性特征、對(duì)解紛效率與程序靈活性的需求，以及對(duì)繼續(xù)合作的心理預(yù)期，都為合意型機(jī)制的適用提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)

既然履約爭(zhēng)議根植于合意，當(dāng)事人便有權(quán)通過(guò)協(xié)商和解或調(diào)解再次達(dá)成合意，實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的重新安排，盡量回到協(xié)議約定所確立的平衡狀態(tài)。當(dāng)履約爭(zhēng)議較為復(fù)雜，當(dāng)事人對(duì)尊嚴(yán)維護(hù)的需求超越效率期待時(shí)，具有準(zhǔn)司法屬性的裁決型機(jī)制即可介入，其程序性強(qiáng)于合意型，靈活性又優(yōu)于監(jiān)督型。監(jiān)督型爭(zhēng)議解決制度同樣可以通過(guò)合約性審查解決履約爭(zhēng)議，尤其當(dāng)爭(zhēng)議與公共利益密切相關(guān)，且當(dāng)事人對(duì)司法權(quán)威或行政權(quán)威有較高依賴度時(shí)，行政復(fù)議與行政訴訟可提供更具公信力的救濟(jì)保障。

3.高權(quán)爭(zhēng)議的解決方式

因單方變更或解除行政協(xié)議而引發(fā)的高權(quán)爭(zhēng)議，原則上適用行政行為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)適用監(jiān)督型爭(zhēng)議解決制度。行政復(fù)議與行政訴訟對(duì)高權(quán)爭(zhēng)議的審查規(guī)則和裁斷方式基本一致。若優(yōu)益權(quán)行使行為本身合法，但未依法給予相對(duì)人補(bǔ)償或補(bǔ)償明顯不合理，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)《行政復(fù)議法》第67條第2款，決定被申請(qǐng)人給予合理補(bǔ)償；若優(yōu)益權(quán)行使本身違法，則應(yīng)同時(shí)作出撤銷決定與繼續(xù)履行決定，造成協(xié)議相對(duì)人損失的還應(yīng)賠償。

之所以不能直接作出變更決定，原因在于高權(quán)行為的合法性判斷是非此即彼的，不存在可供調(diào)整的幅度空間，對(duì)違法的變更或解除行為只能先撤銷其效力，再基于當(dāng)事人的實(shí)體訴求作出繼續(xù)履行決定。行政訴訟的處理邏輯與此相同：法院應(yīng)依據(jù)《行政訴訟法》第70條及《行政協(xié)議司法解釋》第16條作出撤銷判決，配合繼續(xù)履行判決恢復(fù)原協(xié)議效力，同時(shí)可判決賠償損失；若繼續(xù)履行已無(wú)可能或無(wú)實(shí)際意義，則可作出補(bǔ)救判決并附加賠償判決。

值得注意的是，行政復(fù)議與行政訴訟對(duì)高權(quán)爭(zhēng)議能否調(diào)解的態(tài)度有所不同。最高人民法院基于行政訴訟有限調(diào)解原則，否認(rèn)高權(quán)爭(zhēng)議可以調(diào)解；而行政復(fù)議的調(diào)解范圍更廣，行政主體可通過(guò)變更或撤銷行政行為行使實(shí)體處分權(quán)，優(yōu)益權(quán)爭(zhēng)議同樣存在調(diào)解空間。

綜上，三類行政協(xié)議爭(zhēng)議與三類爭(zhēng)議解決制度之間存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)，但并非嚴(yán)格的一一對(duì)應(yīng)，而是呈現(xiàn)出類型化的適配格局。效力爭(zhēng)議具有純粹公法屬性，只能由監(jiān)督型機(jī)制處理；履約爭(zhēng)議公私交融，三種機(jī)制均可適用，當(dāng)事人可依功能適配原則自主選擇；高權(quán)爭(zhēng)議涉及行政權(quán)的合法性控制，以監(jiān)督型機(jī)制為主，但在行政復(fù)議中存在調(diào)解空間。歸根結(jié)底，爭(zhēng)議所涉法律關(guān)系的屬性，決定了解決機(jī)制的選擇與組合。

四、行政協(xié)議爭(zhēng)議解決制度的銜接

銜接旨在彌合不同制度之間的缺口，重在求同存異、各展所長(zhǎng)。從實(shí)踐來(lái)看，行政訴訟目前仍是解決行政協(xié)議爭(zhēng)議的主渠道。行政協(xié)議納入復(fù)議范圍后有望迎來(lái)“爆發(fā)式”增長(zhǎng)，而調(diào)解則可能貫穿于復(fù)議與訴訟的全過(guò)程。因此，本章主要討論調(diào)解、行政復(fù)議與行政訴訟三者之間的銜接問(wèn)題。

仲裁與行政裁決固然也涉及與其他機(jī)制的銜接，但仲裁與司法的銜接主要體現(xiàn)為裁決的撤銷與執(zhí)行審查，對(duì)此《民事訴訟法》與《仲裁法》已有較為成熟的規(guī)則可供適用，在行政協(xié)議語(yǔ)境下并無(wú)顯著特殊性；行政裁決解決行政協(xié)議爭(zhēng)議的實(shí)踐樣本有限，尚不具備充分的討論基礎(chǔ)。故本章對(duì)仲裁和行政裁決的銜接問(wèn)題不作專門(mén)展開(kāi)。

（一）行政復(fù)議與行政訴訟的銜接

行政復(fù)議與行政訴訟如何銜接，是行政法學(xué)的經(jīng)典議題，涉及功能定位、受案范圍、程序安排與裁判方式等多個(gè)層面。行政協(xié)議領(lǐng)域復(fù)議與訴訟的銜接，以下四個(gè)問(wèn)題尤為關(guān)鍵。

1.受案范圍

受案范圍的協(xié)調(diào)，是行政復(fù)議與行政訴訟有效銜接的基礎(chǔ)。行政復(fù)議因行政訴訟而生，就一般行政爭(zhēng)議而言，二者的受案范圍一直保持著較高重合。從2014年《行政訴訟法》率先將行政協(xié)議爭(zhēng)議納入受案范圍，到2023年《行政復(fù)議法》跟進(jìn)調(diào)整，間隔近十年。

訴訟一端，經(jīng)由《行政協(xié)議司法解釋》的擴(kuò)張，受案范圍已涵蓋協(xié)議訂立、履行、變更、終止全過(guò)程，并延伸至締約過(guò)失、協(xié)議效力、撤銷、解除等事項(xiàng)；復(fù)議一端，新法的規(guī)定相對(duì)概括，僅列舉了不依法訂立、不依法履行、未按約定履行、違法變更和違法解除五種情形。兩相比較，部分可訴的行政協(xié)議爭(zhēng)議，如協(xié)議效力確認(rèn)、協(xié)議撤銷等，尚無(wú)法進(jìn)入復(fù)議程序。

這一差異有悖于復(fù)議與訴訟銜接的基本原理。依據(jù)《行政訴訟法》第44條，凡可提起行政訴訟的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定外，當(dāng)事人均有權(quán)選擇先行申請(qǐng)復(fù)議。若復(fù)議范圍小于訴訟范圍，則對(duì)于復(fù)議未能涵蓋的爭(zhēng)議，當(dāng)事人將喪失程序選擇權(quán)。因此，行政協(xié)議復(fù)議與訴訟的受案范圍應(yīng)當(dāng)保持一致，效力爭(zhēng)議、履約爭(zhēng)議與高權(quán)爭(zhēng)議均應(yīng)納入復(fù)議范圍，具體涵蓋協(xié)議效力認(rèn)定、協(xié)議撤銷、情勢(shì)變更等爭(zhēng)議類型。

2.行政協(xié)議復(fù)議前置的證成

行政復(fù)議與行政訴訟程序的有效銜接，是提升復(fù)議制度實(shí)效性的關(guān)鍵。圍繞二者的銜接模式，學(xué)界形成了“強(qiáng)制前置說(shuō)”“自由選擇說(shuō)”“合理銜接說(shuō)”等不同主張?！缎姓V訟法》自誕生起，就始終堅(jiān)持“以當(dāng)事人自由選擇為原則、以行政復(fù)議前置為例外”的原則。2023年《行政復(fù)議法》的修訂對(duì)此作出了較大調(diào)整，確立了“4+N”復(fù)議前置模式，并允許單行法擴(kuò)展前置范圍。

其中，第23條增加了“（三）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)存在本法第十一條規(guī)定的未履行法定職責(zé)情形”作為提起行政訴訟的前置事項(xiàng)，由此引發(fā)一個(gè)問(wèn)題：“行政機(jī)關(guān)不履行行政協(xié)議”是否屬于“第十一條規(guī)定的未履行法定職責(zé)”？法官在司法審查過(guò)程中有時(shí)也不對(duì)二者進(jìn)行仔細(xì)區(qū)分。但從概念上看，二者有所不同：“不履行法定職責(zé)”顯然指向單方行政行為的缺位，而“不依法履行”和“未按約定履行”則指向協(xié)議義務(wù)的違反。

雖然上述解釋路徑不能成立，但本文仍主張將行政協(xié)議爭(zhēng)議整體納入復(fù)議前置的范圍，理由主要有三點(diǎn)：

其一，行政協(xié)議爭(zhēng)議契合復(fù)議前置事項(xiàng)的特質(zhì)。復(fù)議前置的制度考量主要包括專業(yè)性、主權(quán)性、管制性與行政裁量性，其中，行政協(xié)議爭(zhēng)議的裁量性尤為突出。締約階段，涉及行政主體對(duì)協(xié)議相對(duì)人的選擇是否合理、協(xié)議條件的設(shè)定是否公平；履約階段，包含行政主體的監(jiān)管措施是否適當(dāng)、裁量權(quán)行使是否符合比例原則；變更與解除階段，涵蓋行政主體單方調(diào)整協(xié)議內(nèi)容的幅度是否必要、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是否充分等。這些合理性爭(zhēng)議理應(yīng)交由行政復(fù)議機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行審查，司法機(jī)關(guān)通常僅在行政行為明顯逸脫合理范圍時(shí)介入。

其二，復(fù)議前置可有效發(fā)揮復(fù)議的糾錯(cuò)功能。與行政訴訟相比，行政復(fù)議的糾錯(cuò)更為及時(shí)、徹底。行政協(xié)議爭(zhēng)議中，當(dāng)事人并不滿足于獲得對(duì)行政行為的否定性評(píng)價(jià)，其核心訴求往往是協(xié)議的繼續(xù)履行或合理變更。復(fù)議機(jī)關(guān)基于行政層級(jí)監(jiān)督關(guān)系，不僅可以撤銷或確認(rèn)違法，還可直接變更或責(zé)令行政主體限期履行協(xié)議義務(wù)，從而切實(shí)回應(yīng)當(dāng)事人的實(shí)體訴求。司法審查則受制于判決類型的限制，通常不能直接代替行政機(jī)關(guān)作出實(shí)體處理，而優(yōu)先選擇撤銷并責(zé)令重做，容易導(dǎo)致程序空轉(zhuǎn)。

其三，復(fù)議前置有利于提升行政協(xié)議治理效能。行政協(xié)議并非單純的合同工具，而是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)、提升公共服務(wù)效率的重要載體。許多行政協(xié)議爭(zhēng)議，已超出純粹的法律判斷范疇，更需要復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，及時(shí)化解矛盾，避免糾紛升級(jí)。

《行政協(xié)議司法解釋》出臺(tái)后，大量PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議涌入法院，這些爭(zhēng)議涉及特許經(jīng)營(yíng)、投資回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等復(fù)雜事項(xiàng)，普遍面臨審理周期長(zhǎng)、調(diào)解空間窄、執(zhí)行困難等問(wèn)題。未經(jīng)復(fù)議過(guò)濾而徑行起訴，不僅加劇法院訟累，也不利于爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)解決。實(shí)行復(fù)議前置，可有效分流案件、提升解紛效率，促進(jìn)行政協(xié)議治理效能的整體提升。

可以預(yù)見(jiàn)，行政協(xié)議復(fù)議前置的主張將面臨質(zhì)疑。質(zhì)疑可能來(lái)自兩個(gè)方向：一是對(duì)復(fù)議前置制度本身的否定，認(rèn)為強(qiáng)制前置無(wú)法自動(dòng)修復(fù)公信力缺陷，復(fù)議的專業(yè)性與過(guò)濾功能很大程度上只是一種“虛幻的優(yōu)勢(shì)”；二是基于行政協(xié)議的合意屬性，主張應(yīng)由當(dāng)事人自由選擇救濟(jì)路徑。

對(duì)此，本文的回應(yīng)是：復(fù)議機(jī)關(guān)所具有的審查密度優(yōu)勢(shì)、實(shí)體變更權(quán)力與層級(jí)協(xié)調(diào)能力是客觀存在的，并非基于想象，實(shí)行復(fù)議前置將倒逼復(fù)議制度加速自我完善。當(dāng)前行政協(xié)議復(fù)議審查中的問(wèn)題，均不構(gòu)成難以突破的障礙，完善審查規(guī)則、建立民事法律規(guī)范準(zhǔn)用機(jī)制，將有效彌補(bǔ)合約性審查的短板。

3.審查規(guī)則

行政復(fù)議與行政訴訟的審查規(guī)則，既應(yīng)當(dāng)具備共性，又應(yīng)該保持個(gè)性。如果兩種審查規(guī)則完全相同，復(fù)議與訴訟就變成了單純的程序疊加；如果差異過(guò)大，兩種爭(zhēng)議解決制度將失去銜接基礎(chǔ)。

首先，審查標(biāo)準(zhǔn)的銜接。行政訴訟以合法性審查為原則，《行政協(xié)議司法解釋》為適應(yīng)行政協(xié)議的特點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行了合法性審查與合約性審查并行的改造。行政復(fù)議除審查合法性與合約性外，還要進(jìn)行適當(dāng)性審查，這是由其層級(jí)監(jiān)督屬性所決定的。這一差異不能簡(jiǎn)單描述為“復(fù)議審查得更全面”，實(shí)踐中三種審查往往相互交織，需要綜合判斷。

“某醫(yī)院不服醫(yī)療保險(xiǎn)事務(wù)管理中心解除醫(yī)保服務(wù)協(xié)議案”就體現(xiàn)了行政復(fù)議三重審查標(biāo)準(zhǔn)的融合。申請(qǐng)人某醫(yī)院因虛構(gòu)醫(yī)藥服務(wù)項(xiàng)目騙取醫(yī)?；鸨恍姓幜P，被申請(qǐng)人依據(jù)協(xié)議約定的解除條款，通知解除《醫(yī)保服務(wù)協(xié)議》。復(fù)議機(jī)關(guān)首先進(jìn)行合法性審查，審查解除行為的程序是否正當(dāng)；繼而進(jìn)行適當(dāng)性審查，審查解除行為是否屬于公正行使行政職權(quán)；最后進(jìn)行合約性審查，審查解除行為是否符合協(xié)議約定的“經(jīng)醫(yī)療保障部門(mén)查實(shí)有欺詐騙保行為可解除協(xié)議”的解除條件。

其次，審查構(gòu)造的協(xié)調(diào)。行政復(fù)議與行政訴訟對(duì)行政協(xié)議爭(zhēng)議的審查，均遵循“先關(guān)系審、后行為審”的基本構(gòu)造。所謂“關(guān)系審”，是對(duì)行政協(xié)議效力的梯度審查，依次判斷協(xié)議是否成立、是否生效、是否存在違法或無(wú)效情形；所謂“行為審”，是對(duì)行政協(xié)議相關(guān)行為的審查，既包括單方變更、解除等高權(quán)行為，也涵蓋履約行為。換言之，無(wú)論是效力爭(zhēng)議、履約爭(zhēng)議還是高權(quán)爭(zhēng)議，行政復(fù)議與行政訴訟均采用相同的審查構(gòu)造。

再次，法律適用的協(xié)同?！缎姓?fù)議法》與《行政訴訟法》均未設(shè)置專門(mén)的行政協(xié)議法律適用規(guī)范。囿于協(xié)議性審查的規(guī)范供給不足，行政復(fù)議與行政訴訟同樣面臨民法規(guī)則的準(zhǔn)用問(wèn)題。筆者認(rèn)為，準(zhǔn)用應(yīng)遵循“行政法漏洞確認(rèn)→相似民法規(guī)范查找→比照準(zhǔn)用”三個(gè)基本步驟，尤其在協(xié)議無(wú)效、情勢(shì)變更、協(xié)議解除等問(wèn)題上，民法規(guī)則具有重要的準(zhǔn)用價(jià)值。

最后，證據(jù)規(guī)則的協(xié)同。證據(jù)規(guī)則的協(xié)同涉及兩個(gè)層面。一是事實(shí)認(rèn)定的銜接。復(fù)議階段查明的事實(shí)與收集的證據(jù)，理應(yīng)在后續(xù)訴訟中具有程序法上的效力，避免因制度疊加造成資源浪費(fèi)；二是舉證責(zé)任的配置。高權(quán)爭(zhēng)議涉及行政權(quán)行使的合法性，應(yīng)適用行政訴訟舉證規(guī)則，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任；效力爭(zhēng)議和履約爭(zhēng)議則需要兼容公私法舉證責(zé)任規(guī)則。

4.裁判方式

《行政復(fù)議法》第71條為行政協(xié)議增設(shè)了行政協(xié)議復(fù)議決定方式條款，包括依法訂立、繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施、賠償損失與補(bǔ)償損失五種類型，分別對(duì)應(yīng)受案范圍中的五種情形。若復(fù)議范圍要拓展至與行政訴訟一致，則需增設(shè)新的決定類型，并完善相應(yīng)的適用規(guī)則。

具體而言，行政協(xié)議復(fù)議的決定方式需作雙重改造：

第一，參照判決類型，增設(shè)復(fù)議決定類型。需要增設(shè)的決定類型主要包括：駁回復(fù)議申請(qǐng)決定、確認(rèn)決定、變更決定、撤銷決定與解除決定。

一是駁回復(fù)議申請(qǐng)決定，適用于申請(qǐng)人主張的違約理由不成立，或行政機(jī)關(guān)單方行為合法適當(dāng)?shù)那樾?。二是確認(rèn)決定，適用于協(xié)議效力爭(zhēng)議與優(yōu)益權(quán)合法性爭(zhēng)議，復(fù)議機(jī)關(guān)可作出確認(rèn)行政協(xié)議有效、無(wú)效、未生效或效力待定的決定。三是變更決定，適用于協(xié)議條款違法但未達(dá)無(wú)效程度的情形。四是撤銷決定，適用于存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等可撤銷事由的情形。五是解除決定，適用于準(zhǔn)用《民法典》情勢(shì)變更規(guī)則或法定解除規(guī)則的情形。

第二，立足協(xié)議特性，完善變更決定的適用規(guī)則。行政協(xié)議復(fù)議決定體系的完善，不能止步于與判決方式的簡(jiǎn)單對(duì)齊，更應(yīng)充分發(fā)揮變更決定直接糾錯(cuò)、“一次性解決爭(zhēng)議”的功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)與糾紛化解的有機(jī)統(tǒng)一?；谒痉ㄓ邢拮兏鼨?quán)原理，變更判決僅在行政裁量權(quán)壓縮至零時(shí)方可例外適用，司法實(shí)踐中已出現(xiàn)行政協(xié)議變更判決的案例。

在最高人民法院2022年發(fā)布的第二批行政協(xié)議典型案例中，“王某某、陳某某訴浙江省杭州市余杭區(qū)良渚街道辦事處變更拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議案”頗具代表性。

該案中，當(dāng)事人請(qǐng)求增加安置人口，二審法院依據(jù)地方性法規(guī)直接判決變更，理由是“行政協(xié)議所依據(jù)的法律規(guī)定已作出具體明確要求，協(xié)議當(dāng)事人均應(yīng)遵守而沒(méi)有協(xié)商空間”，直接變更可高效、充分地保障相對(duì)人的合法權(quán)益。相較于司法變更的審慎立場(chǎng)，變更決定作為行政復(fù)議的首要決定方式，更應(yīng)充分運(yùn)用于行政協(xié)議復(fù)議。

就高權(quán)爭(zhēng)議而言，行政機(jī)關(guān)單方變更或解除協(xié)議不適當(dāng)?shù)?，?fù)議機(jī)關(guān)可直接作出變更決定；就履約爭(zhēng)議而言，則需區(qū)分瑕疵類型：履行內(nèi)容不適當(dāng)?shù)?，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，應(yīng)直接變更；因事實(shí)認(rèn)定不清或適用依據(jù)錯(cuò)誤導(dǎo)致履行瑕疵的，復(fù)議機(jī)關(guān)亦可在糾錯(cuò)的同時(shí)變更履行內(nèi)容。

（二）調(diào)解與行政復(fù)議、行政訴訟的銜接

作為一種能夠回應(yīng)多元治理需求的治理工具，調(diào)解以當(dāng)事人意思自治為基礎(chǔ)，以柔性協(xié)商取代對(duì)抗，通過(guò)說(shuō)服、疏導(dǎo)促成共識(shí)的達(dá)成。調(diào)解的內(nèi)涵極為豐富，既是一種爭(zhēng)議解決途徑，也是溝通對(duì)話與促成合意的過(guò)程，既可以作為獨(dú)立的結(jié)案方式，也可以作為其他爭(zhēng)議解決方式的輔助機(jī)制。行政協(xié)議的契約性基因決定了其比一般行政爭(zhēng)議更適宜調(diào)解。

行政協(xié)議爭(zhēng)議解決過(guò)程中的調(diào)解主要有三種形式：一是行政調(diào)解，即由行政機(jī)關(guān)或調(diào)解組織主持，通常發(fā)生在復(fù)議受理前或訴訟立案前，因此又可稱為復(fù)議前調(diào)解或訴前調(diào)解；二是復(fù)議調(diào)解，即由復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中主導(dǎo)的調(diào)解；三是訴訟調(diào)解，即由法院在訴訟程序中主持的調(diào)解。

關(guān)于調(diào)解與行政復(fù)議、行政訴訟的銜接，實(shí)踐中形成了兩種模式：一是法院主導(dǎo)的“訴調(diào)對(duì)接”，即行政訴訟與調(diào)解相銜接的模式；二是復(fù)議機(jī)關(guān)主導(dǎo)的“復(fù)調(diào)對(duì)接”，即行政復(fù)議與調(diào)解相銜接的模式。

1.訴訟與調(diào)解的對(duì)接

《行政協(xié)議解釋》出臺(tái)前，受“公權(quán)力不可處分說(shuō)”和有限調(diào)解的影響，法官運(yùn)用調(diào)解解決行政協(xié)議爭(zhēng)議頗為審慎，通常要先證成被訴行政行為屬于行政賠償、補(bǔ)償或裁量爭(zhēng)議，方可調(diào)解結(jié)案?！缎姓f(xié)議解釋》的出臺(tái)消除了這種顧慮，第23條明確規(guī)定，人民法院審理行政協(xié)議案件，可以依法進(jìn)行調(diào)解，為行政協(xié)議訴訟調(diào)解提供了規(guī)則支撐。但這條規(guī)定較為原則，尚不足以充分指導(dǎo)實(shí)踐，訴調(diào)對(duì)接的具體規(guī)則仍有待明確。

其一，調(diào)解空間的界定。調(diào)解空間的大小與行政協(xié)議爭(zhēng)議的類型密切相關(guān)。效力爭(zhēng)議、履約爭(zhēng)議與高權(quán)爭(zhēng)議的可調(diào)解性存在明顯差異。履約爭(zhēng)議根植于雙方合意，當(dāng)事人對(duì)權(quán)利義務(wù)的安排享有較大的處分空間，最適宜調(diào)解。高權(quán)爭(zhēng)議涉及行政權(quán)行使的合法性判斷，原則上不具備調(diào)解空間。效力爭(zhēng)議則需區(qū)分情形：因違反法律強(qiáng)制性規(guī)定導(dǎo)致無(wú)效的行政協(xié)議，不能通過(guò)調(diào)解規(guī)避；但若協(xié)議僅存在一般違法情形而非無(wú)效，且爭(zhēng)議焦點(diǎn)落在合意內(nèi)容上，則仍有調(diào)解余地。

例如，在“湖州某置業(yè)有限公司訴湖州市國(guó)土資源局未履行行政協(xié)議案”中，雙方訂立了國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓協(xié)議，約定原告付清全部地價(jià)款后，由第三人開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)搬遷地塊內(nèi)高壓線路，搬遷完畢后地塊方可進(jìn)行交付。但高壓線路遲遲未能搬遷。法院審查后認(rèn)為該案屬于典型的履約爭(zhēng)議，遂移送行政爭(zhēng)議調(diào)解中心進(jìn)行調(diào)解。經(jīng)多輪協(xié)商，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)同意在約定期限內(nèi)完成搬遷，原告因爭(zhēng)議得到實(shí)質(zhì)性解決而申請(qǐng)撤訴。

其二，訴前調(diào)解的定位。訴前調(diào)解發(fā)生在立案之前，是一種新型的非訴糾紛解決機(jī)制，本質(zhì)上是司法參與社會(huì)治理的延伸。《行政協(xié)議司法解釋》雖未明確規(guī)定訴前調(diào)解，但實(shí)踐中這一機(jī)制已在行政協(xié)議爭(zhēng)議解決中得到廣泛運(yùn)用。

其正當(dāng)性基礎(chǔ)主要來(lái)自兩個(gè)方面：一是民法規(guī)范的準(zhǔn)用，行政協(xié)議案件可準(zhǔn)用《民事訴訟法》第125條關(guān)于先行調(diào)解的規(guī)定；二是案件分流的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)于事實(shí)相對(duì)清楚、存在調(diào)解可能的行政協(xié)議爭(zhēng)議，法院的立案部門(mén)在征得雙方同意后可移交調(diào)解組織先行調(diào)解，有效減輕司法負(fù)擔(dān)。

其三，訴前調(diào)解與訴訟調(diào)解的銜接。首先是程序銜接，訴前調(diào)解未果的，案件應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)入訴訟程序，調(diào)解期間從起訴期限中扣除，但需注意與行政協(xié)議起訴期限的特殊規(guī)則相協(xié)調(diào)。當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解自愿放棄起訴的，不妨礙其就后續(xù)履行爭(zhēng)議再行主張權(quán)利，雙方達(dá)成的和解協(xié)議在性質(zhì)上構(gòu)成一種“關(guān)于行政協(xié)議的行政協(xié)議”。

其次是效力銜接，即訴前調(diào)解的效力問(wèn)題。訴前調(diào)解達(dá)成的和解協(xié)議因尚未立案，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，須經(jīng)司法確認(rèn)方可獲得法律拘束力。這種司法確認(rèn)在性質(zhì)上屬于一種非訴特別程序，法院通常僅作形式審查。但對(duì)于行政協(xié)議爭(zhēng)議來(lái)說(shuō)，若調(diào)解協(xié)議存在損害公共利益等實(shí)質(zhì)性瑕疵，可考慮設(shè)置宣告調(diào)解協(xié)議無(wú)效或撤銷調(diào)解協(xié)議之訴作為救濟(jì)手段。

“某公司訴某區(qū)自然資源局行政協(xié)議案”就是體現(xiàn)訴調(diào)對(duì)接的一個(gè)典型案例。某公司以某區(qū)自然資源局未按約定足額支付綠化工程款為由提起訴訟。法官依托訴前溝通與判前會(huì)商機(jī)制，向行政機(jī)關(guān)剖析涉案行為的合法性問(wèn)題及敗訴風(fēng)險(xiǎn)，也向原告公司了解其實(shí)際經(jīng)營(yíng)面臨的困難，引導(dǎo)雙方適度退讓，最終經(jīng)由訴前調(diào)解實(shí)現(xiàn)了行政協(xié)議爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。

本案的解紛過(guò)程充分體現(xiàn)了訴前調(diào)解的治理功能，在參與釋法說(shuō)理的過(guò)程中，法官并不像訴訟過(guò)程中一樣直接援引協(xié)議文本，而是遵循行政協(xié)議的平等原則，綜合考量不可抗力、雙方實(shí)際履約情況、企業(yè)前期投入及地方財(cái)力的客觀約束等要素，妥善地化解了爭(zhēng)議，體現(xiàn)了訴前調(diào)解區(qū)別于裁判的獨(dú)特價(jià)值。

2.復(fù)議與調(diào)解的對(duì)接

行政復(fù)議經(jīng)歷了從“不適用調(diào)解”到“調(diào)解優(yōu)先”制度轉(zhuǎn)向。2023年《行政復(fù)議法》的修訂，明確了復(fù)議調(diào)解的基本原則，以及法律效力、強(qiáng)制執(zhí)行與法律監(jiān)督等核心規(guī)則。2024年4月，司法部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解工作推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出復(fù)議調(diào)解完善的三個(gè)方向：實(shí)現(xiàn)調(diào)解工作對(duì)各類行政復(fù)議案件全覆蓋、將調(diào)解工作貫穿到行政復(fù)議辦理全過(guò)程、加大調(diào)解書(shū)的履行力度。

法律規(guī)范與政策文件的相繼出臺(tái)，有力提升了復(fù)議調(diào)解的法治化與規(guī)范化水平。從實(shí)踐效果看，2024年全國(guó)通過(guò)調(diào)解、和解方式結(jié)案16.8萬(wàn)件，調(diào)撤結(jié)案率達(dá)26.3%，其中90.3%的案件未再進(jìn)入訴訟或信訪程序，復(fù)議調(diào)解的分流與終結(jié)功能得到充分彰顯。

無(wú)論是復(fù)議調(diào)解，還是復(fù)議前調(diào)解，在行政協(xié)議領(lǐng)域尚處于探索階段。如何完善復(fù)調(diào)對(duì)接的制度框架，在范圍、組織、程序、效力等層面仍有若干問(wèn)題亟待厘清。

其一，范圍銜接。行政協(xié)議爭(zhēng)議無(wú)疑屬于適宜調(diào)解的范圍，理論界對(duì)此已有共識(shí)。復(fù)議調(diào)解作為后發(fā)制度，受訴訟調(diào)解影響進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹贫纫浦矡o(wú)可厚非，但當(dāng)前復(fù)議調(diào)解在范圍設(shè)定上幾乎是訴訟調(diào)解的翻版，未能體現(xiàn)二者的功能差異。事實(shí)上，復(fù)議調(diào)解與訴訟調(diào)解的適用范圍理應(yīng)有所不同。

前已述及，復(fù)議機(jī)關(guān)可以通過(guò)變更、撤銷等方式行使實(shí)體處分權(quán)，調(diào)解空間大于訴訟。有學(xué)者主張，除無(wú)效行政行為之外的行政協(xié)議爭(zhēng)議均可納入復(fù)議調(diào)解范圍，行政復(fù)議對(duì)優(yōu)益權(quán)爭(zhēng)議的調(diào)解力度亦可大于訴訟調(diào)解。因此，復(fù)議調(diào)解應(yīng)當(dāng)在適用范圍上與訴訟調(diào)解形成差異，充分發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)的制度優(yōu)勢(shì)。

其二，組織銜接。調(diào)解組織的設(shè)立模式直接影響復(fù)調(diào)對(duì)接的實(shí)效。實(shí)踐中，調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)立模式與名稱不盡相同：有的是復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立調(diào)解室，有的是政府主導(dǎo)設(shè)立行政爭(zhēng)議調(diào)解中心，有的則是復(fù)議機(jī)關(guān)與法院聯(lián)合設(shè)立專職調(diào)解機(jī)構(gòu)。模式的多樣化固然有助于因地制宜，但也帶來(lái)了資源分散、標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題。

近年來(lái)，“府院”聯(lián)合設(shè)立專門(mén)調(diào)解組織漸成趨勢(shì)。2017年，浙江省司法廳與浙江省高級(jí)人民法院率先聯(lián)合成立行政爭(zhēng)議調(diào)解中心，統(tǒng)籌處理復(fù)議機(jī)關(guān)、法院和執(zhí)法部門(mén)移交的調(diào)解案件。此后，各地紛紛跟進(jìn)?！渡虾Ｊ写龠M(jìn)多元化解矛盾糾紛條例》第51條即明確要求，司法行政部門(mén)與法院均應(yīng)當(dāng)建立行政爭(zhēng)議多元調(diào)解機(jī)制，成立多元調(diào)解聯(lián)合中心。“府院”聯(lián)合模式有利于整合調(diào)解資源、統(tǒng)一調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)信息共享，避免當(dāng)事人在復(fù)議與訴訟程序之間往返奔波，是復(fù)調(diào)對(duì)接的重要組織保障。

其三，程序銜接。復(fù)議前調(diào)解與復(fù)議中調(diào)解具有不同屬性，當(dāng)前實(shí)踐中對(duì)此普遍存在混淆。復(fù)議前調(diào)解發(fā)生在正式受理之前，更多體現(xiàn)為一種政策性的“服務(wù)型糾紛化解活動(dòng)”，范圍不限于復(fù)議受案范圍。對(duì)于不屬于復(fù)議范圍的申請(qǐng)，復(fù)議機(jī)關(guān)同樣可以組織調(diào)解。復(fù)議中調(diào)解則發(fā)生在案件審理過(guò)程中，由復(fù)議機(jī)關(guān)依法主持，二者在功能導(dǎo)向、適用范圍、調(diào)解方式、期間計(jì)算等方面均存在差異，有必要在制度設(shè)計(jì)上予以區(qū)分，分別設(shè)置相應(yīng)規(guī)則。

“王某某訴某縣人民政府征收補(bǔ)償協(xié)議案”可資說(shuō)明。該案中，當(dāng)事人因多次索要房屋征收補(bǔ)償協(xié)議約定的臨時(shí)安置補(bǔ)償費(fèi)無(wú)果而申請(qǐng)復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)初步甄別，認(rèn)為該案適宜調(diào)解，遂在征得雙方同意后，將案件移交行政爭(zhēng)議調(diào)處中心。調(diào)處中心整合多方力量，通過(guò)單獨(dú)座談、召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)等方式深入溝通，最終促成雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)。該案的處理程序即為典型的復(fù)議前調(diào)解，案件尚未正式進(jìn)入復(fù)議審理程序，便通過(guò)調(diào)解實(shí)現(xiàn)了爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。

其四，效力銜接。有關(guān)復(fù)議調(diào)解書(shū)是否可訴，理論上存在爭(zhēng)議?！胺穸ㄕf(shuō)”認(rèn)為，復(fù)議調(diào)解書(shū)屬于被《行政訴訟司法解釋》排除在受案范圍之外的調(diào)解行為，且允許起訴有違調(diào)解的合意本質(zhì)；“肯定說(shuō)”則主張，復(fù)議調(diào)解書(shū)是復(fù)議機(jī)關(guān)履行職權(quán)的體現(xiàn)，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，納入行政訴訟受案范圍更為妥當(dāng)。

最高人民法院在“孝感某制鹽有限公司與江西省上饒市人民政府等行政復(fù)議調(diào)解糾紛案”的再審裁定中，明確表達(dá)了肯定立場(chǎng)：首先，司法解釋排除可訴性的調(diào)解行為，是指行政機(jī)關(guān)主持調(diào)解民事糾紛的行為，與行政復(fù)議調(diào)解存在根本不同；其次，復(fù)議調(diào)解書(shū)改變了原行政行為，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，具有與行政復(fù)議決定同等的法律效力。本文贊同“肯定說(shuō)”。

復(fù)議調(diào)解書(shū)的效力并非源自純粹的意思自治，而是行政權(quán)對(duì)法律關(guān)系的確認(rèn)，理應(yīng)接受司法監(jiān)督。從結(jié)束行政爭(zhēng)議和監(jiān)督行政的目的出發(fā)，應(yīng)認(rèn)可行政復(fù)議調(diào)解書(shū)的可訴性，同時(shí)完善行政復(fù)議調(diào)解書(shū)的司法審查規(guī)則，在尊重合意與加強(qiáng)監(jiān)督之間尋求平衡。

五、結(jié)語(yǔ)

行政協(xié)議爭(zhēng)議解決承載著雙重使命。就民生保障而言，征地拆遷、城市更新、住房安置、醫(yī)療保障等領(lǐng)域的爭(zhēng)議能否妥善化解，關(guān)系著“超越生存照顧的發(fā)展型給付與共享型給付”；就市場(chǎng)秩序而言，行政協(xié)議作為政府與市場(chǎng)主體合作的重要載體，其爭(zhēng)議解決是否公正高效，直接影響營(yíng)商環(huán)境與市場(chǎng)信心，更關(guān)乎建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、深化要素市場(chǎng)化改革的制度根基。

回溯制度變遷，行政協(xié)議爭(zhēng)議解決呈現(xiàn)出明顯的訴訟中心化傾向。然而，爭(zhēng)議解決的多元化是現(xiàn)代治理的必然走向，科學(xué)的銜接機(jī)制恰可將機(jī)制間的競(jìng)爭(zhēng)張力轉(zhuǎn)化為體系內(nèi)部的協(xié)同合力。爭(zhēng)議解決的體系化，不僅是行政協(xié)議制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是檢驗(yàn)行政協(xié)議法治化成效的終極“試金石”。倘若爭(zhēng)議解決機(jī)制失序或失靈，無(wú)論實(shí)體規(guī)范設(shè)計(jì)如何精良、程序規(guī)則構(gòu)建如何周密，行政協(xié)議制度的功能價(jià)值都將落空。

未來(lái)，行政協(xié)議爭(zhēng)議解決制度的真正協(xié)同，還有賴于統(tǒng)一立法的頂層設(shè)計(jì)。令人欣慰的是，學(xué)界對(duì)此已積累了較為豐富的理論儲(chǔ)備，《行政協(xié)議法（專家建議稿）》的研擬工作正穩(wěn)步推進(jìn)。可以期待，隨著立法進(jìn)程的深入，一套邏輯自洽、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的行政協(xié)議爭(zhēng)議解決體系將逐步成型，屆時(shí)本文所探討的銜接難題或可迎刃而解。

文章來(lái)自《中國(guó)法律評(píng)論》2026年第2期，本文章僅限學(xué)習(xí)交流使用，版權(quán)歸原作者所有。

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