作者 李曉丹

3月11日，CMF宏觀經(jīng)濟熱點問題研討會（第116期）發(fā)布《統(tǒng)籌做優(yōu)增量與盤活存量的意義、挑戰(zhàn)與對策》報告（以下簡稱“報告”），中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院副院長馬光榮代表課題組發(fā)布報告。

2024年12月中央經(jīng)濟工作會議首次提出“要統(tǒng)籌好做優(yōu)增量與盤活存量的重大關(guān)系，全面提高資源配置效率”。2026年政府工作報告中有三處地方詳細點明了具體盤活存量包含哪些重點領(lǐng)域。其中，在推進財稅金融體制改革這一節(jié)里提到“要積極盤活利用存量資源資產(chǎn)”；在推進城市更新這一節(jié)中提到要“盤活利用存量土地和閑置房屋設(shè)施”；在加快發(fā)展房地產(chǎn)市場新模式中提到：“要探索多渠道盤活存量商品房”。

為什么在當(dāng)前發(fā)展階段需要格外重視存量管理？馬光榮表示，存量重點包含資產(chǎn)和負債兩方面，隨著中國經(jīng)濟逐漸進入中低速發(fā)展的新發(fā)展階段，增量在變慢；但與此同時，有些存量固定資產(chǎn)的使用效率在降低，相應(yīng)的有些存量資產(chǎn)之前是通過高負債進行籌集資金進行投資，隨著其使用效率降低，收入相應(yīng)的覆蓋債務(wù)的壓力會變得越來越大。

當(dāng)前，盤活存量的重點領(lǐng)域與關(guān)鍵挑戰(zhàn)在哪里？報告指出，存量基礎(chǔ)設(shè)施是盤活的重點領(lǐng)域，包括政府文化場館、大橋、交通基礎(chǔ)設(shè)施連帶的附屬設(shè)施、政府未充分利用的辦公用房、國有企業(yè)在城市核心區(qū)原來所占用的一些工業(yè)用地。政府資產(chǎn)的盤活不僅有利于增加地方政府財政收入，化解政府風(fēng)險，也能增加民營企業(yè)投資機會，提高整個社會的資源配置效率。土地和房地產(chǎn)也是盤活資產(chǎn)的重點領(lǐng)域，一是規(guī)模龐大，盡管地價房價在下降，總資金量在存量資產(chǎn)占比中非常大。同時，土地和房地產(chǎn)可盤活性比較高，土地沒有折舊問題，房地產(chǎn)折舊也是最慢的。

報告進一步指出，盤活存量資產(chǎn)主要面臨四方面的挑戰(zhàn)。

一是識別哪些資產(chǎn)可以盤活比較困難。政府及地方城投持有的大量基礎(chǔ)設(shè)施以公益性為主，并非全部具備盤活價值，且收益率普遍偏低。如地方專項債余額超37萬億元，對應(yīng)項目收益落實率不足四成，2023年專項債付息7000多億，項目收入僅2000多億；城投公司2023年平均ROA僅0.41%，剔除政府補貼后實際為負。這類資產(chǎn)因公益屬性強，即便引入市場化機制，盤活收入也有限，且隱性債務(wù)風(fēng)險突出。

二是盤活存量資產(chǎn)也面臨著各個部門動力比較弱的問題。政府資產(chǎn)分散于各委辦局及城投公司，如果盤活收入納入財政預(yù)算統(tǒng)籌，各部門缺乏主動盤活動力。同時，盤活資產(chǎn)需要多個部門積極的配合。以閑置土地和閑置工業(yè)園區(qū)盤活為例，就需要規(guī)劃國土、交通、基建管理部門多方面的配合才有可能實現(xiàn)存量資產(chǎn)的盤活。此外，當(dāng)前處于房地產(chǎn)周期的底部，民營企業(yè)投資預(yù)期不太強，市場成交意愿相對比較低。

三是定價機制僵化掣肘?；A(chǔ)設(shè)施盤活的前提是服務(wù)定價公平合理，但現(xiàn)行部分公共服務(wù)定價機制僵化、水平偏低，導(dǎo)致資產(chǎn)難以產(chǎn)生足夠收入，亟需推進配套改革。

四是部分地方出現(xiàn)了盤存異化的現(xiàn)象，通過對資產(chǎn)盤活中標(biāo)的企業(yè)進行分析后發(fā)現(xiàn)，70%的政府資產(chǎn)是由本地城投購買承接，民營企業(yè)和外地企業(yè)承接相對較少，本地城投的盤活與經(jīng)營能力能否匹配，是目前面臨的一項考驗。城投本身資金面緊張，承接資產(chǎn)意味著負債顯著上升，但營業(yè)收入和利潤增長卻十分有限?，F(xiàn)實中，不少城投通過舉債或直接將政府資產(chǎn)抵押給金融機構(gòu)獲取貸款，以加杠桿方式完成收購。這種方式雖短期內(nèi)增加了政府收入，卻將風(fēng)險轉(zhuǎn)移至城投，未來償債壓力將持續(xù)加大。

報告強調(diào)，盤活存量資產(chǎn)的一個根本性標(biāo)志是資產(chǎn)收益改善，創(chuàng)造可持續(xù)的真實現(xiàn)金流，如果政府只是把這個資產(chǎn)賣掉了，簡單地把一定年限的經(jīng)營權(quán)出讓給某個企業(yè)，看起來一次性獲得了收入，但如果承接的城投自身沒有把資產(chǎn)的收益、現(xiàn)金流有效提升，最終還是會產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險。

報告建議，可以考慮把低效的資產(chǎn)進行一次性整體出讓，在這方面可能需要配合一定的產(chǎn)權(quán)改革舉措。在發(fā)揮市場在盤活存量中的決定性作用的同時，也需要發(fā)揮“有為政府”的積極作用，在對存量閑置土地、閑置工業(yè)園區(qū)盤活的過程中，需要進行相關(guān)的規(guī)劃配套；此外，像并購破產(chǎn)的法律、稅收等制度的完善也需要進行相應(yīng)改革。

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李曉丹

宏觀經(jīng)濟研究院秘書長