盡管過去長時間內(nèi)農(nóng)民未曾按照市場化的保險規(guī)則，像城鎮(zhèn)職工那樣向社保池繳納保險金，但是農(nóng)民為中國現(xiàn)代化做出了超能力的付出，等同于隱性繳納了社保金，理應獲得養(yǎng)老金的補償。

2026年全國兩會正在召開，農(nóng)村養(yǎng)老問題再次成為代表委員關注的熱點議題。多位全國人大代表和政協(xié)委員提交了涉及提高農(nóng)民基礎養(yǎng)老金、完善農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的提案議案。

代表委員們的呼聲背后，是對農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀的深切關注。他們普遍指出，農(nóng)民養(yǎng)老問題嚴峻，基礎養(yǎng)老金低、收入有限，許多老年農(nóng)民即便到了退休年紀，也無法停止勞動。官方也在這個問題上有所回應，政府工作報告在介紹2026年政府工作任務時提出，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金月最低標準再提高20元。

兩會上的聲音將引導我們關注一個長期存在的問題：農(nóng)村養(yǎng)老金待遇與實際生活成本之間尚有較大的差距。對于相當多的農(nóng)村人口來說，當僅靠養(yǎng)老金難以維持基本生活時，即便是年邁也不得不繼續(xù)工作。

“退而不休”是農(nóng)村戶籍人口的常態(tài)

筆者春節(jié)前后兩次返回魯南老家，接觸了諸多鄉(xiāng)親，感覺到他們普遍存在超齡勞動的現(xiàn)象。除了極個別退休的公辦老師，或者子女經(jīng)濟條件非常好的，60歲以上的老年人，只要是身體條件允許，普遍從事體力勞動，以獲得保障基本生活的收入。他們的勞動途徑主要有務農(nóng)、在村里小工廠和貿(mào)易市場打零工，其中接觸的最高齡勞動者是一位生于1939年的奶奶，她夏秋兩季在村里蔬菜市場做打包工作，總是很自豪地對外人講，每年可以賺一萬多。

有不了解農(nóng)村情況的人或許要說，這是貧困地區(qū)的特例。其實，筆者老家附近幾個縣縣域經(jīng)濟全國排名在150-300名左右，在全國農(nóng)村屬于高收入地區(qū)，所以，這不是極端的例子。以筆者在全國農(nóng)村的調(diào)研情形看，魯南鄉(xiāng)村老人的超齡勞動現(xiàn)象，只不過是中國農(nóng)村常見的縮影。

2020年的第七次人口普查中的各行業(yè)就業(yè)人口年齡段統(tǒng)計，為我們了解農(nóng)村老人退而不休、超齡工作現(xiàn)象提供了更為全面的一個數(shù)據(jù)。當年我國農(nóng)林牧漁業(yè)17715萬就業(yè)人口，其中50歲以上勞動力占60.5%，60歲以上占29.1%，70歲以上占9.2%，也就是說農(nóng)村仍舊有大約5155萬超齡(以60歲計算)勞動者和約1629萬70歲以上的高齡勞動者。農(nóng)村人口持續(xù)老齡化，盡管近幾年農(nóng)林牧漁就業(yè)人口有所萎縮（約8%），但仍有大量超齡勞動者，估計可能超過5000萬。

另外，很多人把農(nóng)民養(yǎng)老社保問題僅僅局限于生活在農(nóng)村的老年人，這也是不全面的。目前我國農(nóng)村常住人口為4.91億，而農(nóng)村戶籍人員為7.92億，這就是說約有3億農(nóng)村人常住在城市，大量超齡農(nóng)民工的存在也是農(nóng)村養(yǎng)老困境的重要體現(xiàn)。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2024年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，全國農(nóng)民工總量29753萬人，平均年齡43.2歲，其中50歲以上占31.6%。這個報告里面并沒有說明60歲以上農(nóng)民工的具體比例，但是參考七普公布的全國城鎮(zhèn)就業(yè)人口中50-59歲勞動力占比為20.8%，當年約有10.8%的農(nóng)民工超過60歲，也就是說大約有3214萬。

筆者為了了解農(nóng)民工超齡就業(yè)問題，曾走訪過位于北京馬駒橋、良鄉(xiāng)，天津小站，杭州下沙等零工市場，可以發(fā)現(xiàn)，在這些地方找活的老年人很多，這是因為隨著民企用人逐漸規(guī)范，60歲以上農(nóng)民工找工作越來越困難，他們只好進入零工市場。我們在大城市也可以感受到，社區(qū)保安、餐廳服務員、家政人員中有大量老齡人口，因此，全國存在2000萬-3000萬的低老齡農(nóng)民工也是很可能的事情。

以上數(shù)據(jù)加起來，筆者認為，基于最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)（2024年就業(yè)數(shù)據(jù)），全國約8200萬60歲以上的農(nóng)村戶籍人口仍在勞動崗位上。而當年全國農(nóng)村戶籍老齡人口約1.3億，那就意味著63%的農(nóng)村老齡人口處于勞動狀態(tài)。

如果考慮到普查的漏洞，以及部分老年人從事小商販、出租車司機等職業(yè)，筆者認為農(nóng)村戶籍老年人的勞動參與率應該在70%-75%左右。如果進一步考慮到農(nóng)村80歲以上、喪失勞動力的人口約有1700萬，那么意味1.13億60-80歲的具備一定勞動能力的人口中，高達80%左右仍需要超齡工作。

國家統(tǒng)計局2024年發(fā)布的第三次全國時間利用調(diào)查也佐證了筆者這個推斷。調(diào)查期間全國老年人口為3億上下，其中從事有報酬性勞動的比例為36.3%，也就是說這個規(guī)模有1.09億，除去城鎮(zhèn)戶籍1500萬-2000萬左右的超齡勞動者（接下有詳細解釋），那么農(nóng)村戶籍參與有報酬性勞動的老齡群體也在9000萬人上下。

值得一說的是，這種超齡勞動比例是遠高于城鎮(zhèn)的。根據(jù)中國社科院在2016年所做的第四次城市勞動力住戶抽樣調(diào)查（CULS4），退休人口的勞動參與率僅為4.2%；武漢市統(tǒng)計局2014年底所做的入戶調(diào)查，也顯示65歲及以上人口勞動參與率僅2.5%。另據(jù)七普各行業(yè)領域就業(yè)年齡結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，全國二三產(chǎn)業(yè)超齡就業(yè)人員數(shù)量為1484萬，即便假設這些人都是城鎮(zhèn)戶籍人口，不存在農(nóng)民工，也不過占當年城鎮(zhèn)老齡人口(1.43億)的10.3%。

農(nóng)村社保標準過低，是超齡勞動比例高的主要原因

為什么老齡農(nóng)民還要從事較為繁重的體力勞動呢？最根本而直接的原因是農(nóng)村戶籍人口養(yǎng)老待遇過低。2024年度我國農(nóng)民所領取的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險最低標準為123元/月，2025年和2026年又分別提升到143元/月和163元/月。

根據(jù)2024年全國社保決算，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人均到手約203元/月，但是這里面包含了近4000萬城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的養(yǎng)老金，他們的執(zhí)行標準遠高于農(nóng)民，所以，農(nóng)民當年實際養(yǎng)老金樂觀估計在180元/月。此外，農(nóng)民手中一般人均有一畝地，年平均租金約500元，這些可以視為國家為農(nóng)民提供的穩(wěn)定的保障性收入，一年加起來約為2660元。

而根據(jù)2024年10月民政部、全國老齡辦、衛(wèi)生健康委、財政部等聯(lián)合發(fā)布的《第五次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查基本數(shù)據(jù)公報》，農(nóng)村老人日常平均年支出為6734元，因此，農(nóng)民即便是到了退休的年齡，僅僅依靠社保和耕地收入，是不敢休息下來的，否則生計可能就是一個問題。

另外看病支出，也是老年的一個支出大項。2024年農(nóng)村居民平均每人獲得了約1125元醫(yī)藥費報銷，而農(nóng)村老人平均每年需要自費承擔藥費1906元，這是他們的一個很重負擔，占了他們收入中位數(shù)水平（5640元）的33%以上，而城鎮(zhèn)老年人自費醫(yī)藥費（2326元），僅占他們收入中位數(shù)水平（28800元）的8%。

總之，雖然我國自從上世紀90年代末以后基本轉(zhuǎn)型成為市場經(jīng)濟體制，但是養(yǎng)老、醫(yī)療方面仍然沿襲了過去的城鄉(xiāng)雙軌制，抑或干部、職工、農(nóng)民三軌制，這種社保的不均衡，是農(nóng)村戶籍老齡人口勞動參與率過高的原因。

農(nóng)村老年人是否有資格享受較高替代水平的養(yǎng)老保險待遇？

面對很多經(jīng)濟學家提高農(nóng)民養(yǎng)老待遇的呼吁，也有很多人質(zhì)疑：農(nóng)民沒有繳納養(yǎng)老保險，憑什么有資格領取養(yǎng)老金？甚至有人說這是抹黑福利體系，制造社會對立情緒。

筆者想要說的是，盡管過去長時間內(nèi)農(nóng)民未曾按照市場化的保險規(guī)則，像城鎮(zhèn)職工那樣向社保池繳納保險金，但是農(nóng)民為中國現(xiàn)代化做出了超能力的付出，等同于隱性繳納了社保金，理應獲得養(yǎng)老金的補償。

這首先體現(xiàn)在計劃經(jīng)濟時代工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差，農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品長期被超低價收購，為國家做出的犧牲。根據(jù)孫冶方經(jīng)濟科學獎獲得者、中國人民大學嚴瑞珍教授的估算，從1953年到1985年，每年從農(nóng)民身上獲得約240億元剪刀差額，基本相當于該時期基礎建設投資總額。

另據(jù)中共中央政策研究室、國務院發(fā)展研究中心“農(nóng)業(yè)投入”總課題組估計，在1950-1978年期間，政府通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差大約取得了5100億元收入，改革開放后剪刀差絕對額仍有擴大，1979-1994年期間，進一步增加到15000億元。這種剪刀差直到21世紀初才基本消失，大致而言，改革前剪刀差額平均占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的25%左右，改革后平均在10%左右。

其次是超額的農(nóng)業(yè)稅費和勞役付出。1949年至2005年，我國農(nóng)民累計繳納農(nóng)業(yè)稅4200余億，鄉(xiāng)村兩級“三提五統(tǒng)”、行政事業(yè)費、集資、基金與罰款等則至少是其二倍以上，無償征用農(nóng)民工進行的修建水利交通基礎設施工資折價（僅1950年至1978年就累計300億工作日），也不低于這個數(shù)值，以上三者合計至少1.68萬億元。另據(jù)官方做出的“2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，全國農(nóng)民每年減輕負擔約1250億元”結(jié)論，按此計算，僅改革開放后28年，農(nóng)民的累計超額稅費、勞力付出就多達3萬多億，占其收入的15%左右。

再次是農(nóng)村土地出讓給國家?guī)淼木揞~貢獻。僅從1999年至2025年，各級地方政府累計實現(xiàn)土地轉(zhuǎn)讓收入就達約83萬億（其中約90%來自于征用農(nóng)村土地，轉(zhuǎn)化為城市建設用地），土地出讓金中約50%用于拆遷補償，10%左右用于農(nóng)村建設支出和安居性工程。

言外之意，仍有40%左右即約33萬億被用來當做城市建設和各種行政性支出。近二十年來，土地出讓收入一直占地方政府收入的20%-30%左右，這是農(nóng)民不用繳納農(nóng)業(yè)稅和承擔義務工后，做出的另一項重大貢獻。

總之，新中國成立近80年來，農(nóng)民以持續(xù)的付出，甚至是一定程度的犧牲，不斷支撐國家的現(xiàn)代化，農(nóng)民完全有資格享受高覆蓋率的養(yǎng)老金。

建立非繳費型養(yǎng)老金越來越是一種世界潮流，及中國的相關制度設計

即便是拋開歷史性因素的考慮，從現(xiàn)代國家社會保障原則上來講，一國公民，不分城鄉(xiāng)、性別、種族，不管是否繳納養(yǎng)老保險，理應公平地獲取一定數(shù)量的普享型公共養(yǎng)老金（或稱國民年金），這是現(xiàn)代國家對公民的一種基本責任。

以筆者目前掌握的資料看，瑞典是全球第一個建立全民公共養(yǎng)老金制度的國家，早在1913年議會就通過法案，規(guī)定只要在瑞典居住滿40年或者工作30年以上，在66歲之后就可以獲得養(yǎng)老金，約相當于當時社會平均工資的20%，1959年則進一步提升到66%。

英國則于1946年建立了普惠型公共養(yǎng)老金計劃(State Pension)，隨后，法國（1956年）、荷蘭（1957年）、聯(lián)邦德國（1957年）和日本（1959年）也建立了涵蓋農(nóng)民的國民年金體系。發(fā)展中國家方面，毛里求斯（1950年）、巴西（1963年）、蘇里南（1973年）、智利（1974年）、土耳其（1976年）、馬來西亞（1982年）等，也建立起不同標準的全民公共養(yǎng)老金體系

根據(jù)國際勞工組織于2018年發(fā)布的報告，其統(tǒng)計的186個對象中，有114個建立了非繳費型養(yǎng)老金制度，其平均發(fā)放標準約為人均GDP的16%，像多數(shù)OECD發(fā)達國家，這個比例已經(jīng)達到30%左右，比如澳大利亞為1095美元/月，荷蘭為1201美元/月。

筆者認為這里面對中國比較有參考價值是發(fā)展水平類似的拉美國家。巴西有2600萬人口生活在農(nóng)村，規(guī)模可謂不小，目前國民年金型養(yǎng)老金覆蓋面高達90%，2015年就已達到330美元/月。

因此，建立與我國發(fā)展水平相適應的農(nóng)村公共養(yǎng)老體系是當下的必修課。并且，政府現(xiàn)在應該像制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃那樣，有一個告知于國民的明確目標計劃，這樣才能給社會信心。

經(jīng)常有人大代表或經(jīng)濟學家提出把養(yǎng)老金提升到1000元的一口價，筆者認為基礎性國民福利工程絕非一蹴而就。穩(wěn)妥起見，筆者認為應該用5年時間把農(nóng)村養(yǎng)老金提高到400元，用10年時間提高到800元，實現(xiàn)農(nóng)村老齡人口日常消費的60%左右覆蓋率。這樣加上土地租賃財產(chǎn)性收入、子女補貼，稍微從事一些輕體力勞動，就可以滿足基本生活需求。

從財力上講，我國目前也是可以承擔的。以2035年農(nóng)村老齡人口1.8億、全國GDP達到200萬億、財政收入達到40萬億計算，即便養(yǎng)老金達到800元/月，支出總額僅為1.73萬億，不到GDP總量的0.9%或財政收入規(guī)模的4.5%。

總之，提升農(nóng)民養(yǎng)老金待遇是我國未來所面臨的一系列不可回避的問題與困難中，最容易做到的一件事，并且對國家和社會來說，這并不只是意味著負擔，更起到刺激消費、活躍經(jīng)濟的作用，可謂一舉兩得。