中國(guó)千年治理智慧正在改變！當(dāng)AI穿透五級(jí)政府，基層治理會(huì)發(fā)生什么奇妙反應(yīng)？為什么環(huán)境改善越來(lái)越好？市長(zhǎng)熱線困局如何破？這場(chǎng)靜悄悄的權(quán)力變革將如何決定我們每個(gè)人的未來(lái)？

數(shù)字時(shí)代會(huì)怎樣影響到基層的治理

如果從上到下直接能夠一桿子插到底

擁有了基層的信息

還要中間層干什么？

我有個(gè)大膽預(yù)測(cè)

不太可能長(zhǎng)期維持五級(jí)行政體制

未來(lái)一定會(huì)向四級(jí)甚至三級(jí)轉(zhuǎn)變

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新經(jīng)濟(jì)學(xué)家智庫(kù)xTAIXUEx聶輝華

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大家好！今天我演講的主題是“數(shù)字時(shí)代的基層治理”。我想從一個(gè)我們可能都經(jīng)歷過(guò)的小事開(kāi)始談起——撥打政府服務(wù)熱線12345。

我曾因一件小事?lián)艽蜻^(guò)12345。接線員告訴我，根據(jù)屬地管理原則，需要將我的事情轉(zhuǎn)接到所在的區(qū)。區(qū)里的工作人員同樣依據(jù)屬地管理原則，又將事項(xiàng)轉(zhuǎn)到了所在的街道。最終，街道聯(lián)系了我。我原本期待街道能提出一個(gè)解決方案，但他們告知我，這件事屬于我與物業(yè)公司之間的糾紛，與政府沒(méi)有直接關(guān)系，建議我走司法途徑。當(dāng)然，這件事最終靠我自己與物業(yè)公司溝通得到了解決。

這件事引發(fā)了我一個(gè)更深層次的思考：既然我們實(shí)行“屬地管理”原則，即所有事情理應(yīng)由所在地的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解決，那么為什么不把所有政府機(jī)關(guān)直接部署在基層一線，都設(shè)在屬地呢？例如，我們?yōu)槭裁催�需要市、縣、區(qū)這些層級(jí)？直接將所有政府職能布置在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，難道不可以嗎？

這引出了一個(gè)更具根本性的問(wèn)題。大家知道，中國(guó)擁有全世界獨(dú)一無(wú)二的五級(jí)政府管理體制：中央、省、市、縣、鄉(xiāng)。世界上沒(méi)有其他任何一個(gè)國(guó)家采用如此多的政府層級(jí)。我們或許會(huì)下意識(shí)地用“中國(guó)人口眾多、地區(qū)差異大”來(lái)解釋。但讓我們看看我們的鄰國(guó)印度。它的人口與我們一樣，都是約14億人，甚至印度現(xiàn)在的人口比我國(guó)還略多一些。印度的地區(qū)差異、文化多樣性實(shí)際上比我們更大，其官方語(yǔ)言就有22種。然而，印度法定的政府層級(jí)只有三級(jí)：聯(lián)邦（中央）、邦和地方。即使加上村鎮(zhèn)自治機(jī)構(gòu)，也不過(guò)四級(jí)。如果我們把中國(guó)的村鎮(zhèn)也算上，甚至是六級(jí)。

因此，僅用人口和地域差異來(lái)解釋五級(jí)體制的存在，理由并不充分，從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，正式因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱的存在，所以我們才需要這么多管理體制。今天，我將嘗試為大家提供一個(gè)分析框架，并探討在數(shù)字技術(shù)日新月異的今天，這種基于信息不對(duì)稱的治理結(jié)構(gòu)可能會(huì)發(fā)生怎樣的演變。

在展開(kāi)分析之前，我認(rèn)為有必要先建立一個(gè)認(rèn)知框架。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常先生曾說(shuō)過(guò)一句很深刻的話：“你不能用現(xiàn)象來(lái)解釋現(xiàn)象，你必須用理論來(lái)解釋現(xiàn)象�！睋Q言之，我們需要一個(gè)底層的邏輯框架。擁有了這樣一個(gè)框架后，無(wú)論你同意或不同意某種觀點(diǎn)，至少你能清晰地理解對(duì)方的假設(shè)、邏輯和證據(jù)，從而減少許多無(wú)謂的“口水戰(zhàn)”。

我�？偨Y(jié)一句話：“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理，究竟誰(shuí)有理，關(guān)鍵看邏輯；邏輯要自洽，關(guān)鍵是框架�！�

我采用的框架，主要來(lái)自博弈論和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)，特別是契約理論中的一個(gè)簡(jiǎn)明模型。該理論通常將組織中的各方分為兩類：一類是委托人（對(duì)應(yīng)上級(jí)、老板），另一類是代理人（對(duì)應(yīng)下級(jí)、員工）。其基本假設(shè)是，委托人與代理人之間存在信息不對(duì)稱。由于委托人無(wú)法完全觀測(cè)代理人的行為或所知信息，就可能產(chǎn)生“逆向選擇”（選錯(cuò)人）和“道德風(fēng)險(xiǎn)”（偷懶或不盡力）問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，委托人需要設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制，并且在考核時(shí)往往只能側(cè)重于結(jié)果，而非過(guò)程。

讓我舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子。假設(shè)你是一家餐館的老板，雇傭了一名服務(wù)員。你不可能24小時(shí)盯著他工作。那么，如何防止他偷懶呢？你們之間存在信息不對(duì)稱。經(jīng)濟(jì)學(xué)家會(huì)提出一種經(jīng)典的解決方案：將服務(wù)員的工資設(shè)計(jì)為“基本工資+獎(jiǎng)金”的結(jié)構(gòu)，讓獎(jiǎng)金與餐館的銷售額或利潤(rùn)掛鉤。這樣一來(lái)，服務(wù)員的利益就與老板的利益捆綁在了一起，經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱之為“利益相容”或“激勵(lì)相容”。即使存在信息不對(duì)稱，服務(wù)員也有動(dòng)力努力工作，因?yàn)樗氖杖肱c餐館的業(yè)績(jī)相關(guān)。但這并非沒(méi)有成本，老板實(shí)質(zhì)上是支付了額外的金錢(qián)（獎(jiǎng)金）來(lái)部分克服信息不對(duì)稱帶來(lái)的管理難題。

將這個(gè)邏輯延伸到政府治理中。例如，對(duì)于地方政府而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)往往是第一要?jiǎng)?wù)，這就需要大力招商引資。那么，如何激勵(lì)基層干部不辭辛勞、“白加黑”、“5+2”地去工作呢？通常，他們會(huì)因?yàn)檎猩虡I(yè)績(jī)獲得獎(jiǎng)金或更快的晉升機(jī)會(huì)。無(wú)論是獎(jiǎng)金還是晉升，作為委托人的上級(jí)政府，都需要付出一定的代價(jià)（物質(zhì)或職位資源）來(lái)激勵(lì)作為代理人的下級(jí)。這就是委托—代理關(guān)系在政府體系中的基本體現(xiàn)。

現(xiàn)在，我們進(jìn)入核心議題：數(shù)字時(shí)代來(lái)臨了，大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的應(yīng)用，使得上級(jí)政府有可能獲取比以往任何時(shí)候都更豐富、更及時(shí)的基層信息。這意味著，傳統(tǒng)的上下級(jí)之間的“信息不對(duì)稱”鴻溝可能被大幅填平，甚至可能出現(xiàn)上級(jí)比下級(jí)掌握更多全域信息的局面。那么，這將會(huì)如何改變我們剛才討論的“委托—代理”結(jié)構(gòu)？又將如何重塑基層治理的形態(tài)呢？這就是我今天想和大家重點(diǎn)探討的問(wèn)題。

我將從兩個(gè)方面來(lái)闡述數(shù)字技術(shù)帶來(lái)的影響。

第一個(gè)方面，是數(shù)字技術(shù)如何深刻改變了中國(guó)的“條塊關(guān)系”。

要理解這一點(diǎn)，我們首先需要明白中國(guó)國(guó)家治理的一個(gè)根本特征。中國(guó)是極少數(shù)能夠維持?jǐn)?shù)千年大一統(tǒng)的國(guó)家。如果有人問(wèn)，中國(guó)國(guó)家治理的密碼是什么？答案可能有很多。在我新出版的《基層中國(guó)的運(yùn)行邏輯》一書(shū)中，我將其概括為八個(gè)字：“條塊結(jié)合，以塊為主”。

什么是“條”，什么是“塊”呢？大家可以把整個(gè)中國(guó)想象成一張巨大的網(wǎng)絡(luò)，或者一個(gè)超級(jí)公司（CHINA.INC）。所謂“條條”，指的是從中央到地方垂直對(duì)口的職能部門(mén)體系，這是一條條縱向的業(yè)務(wù)線，例如海關(guān)、應(yīng)急管理、公安、紀(jì)檢監(jiān)察、市場(chǎng)監(jiān)管等系統(tǒng)，類似于公司總部的法務(wù)部、人力資源部、財(cái)務(wù)部等專業(yè)部門(mén)。所謂“塊塊”，則是指各級(jí)地方政府，如省、市、縣、鄉(xiāng)政府，它們就像是這個(gè)超級(jí)公司在各地的分公司。

“條塊結(jié)合，以塊為主”意味著，在絕大部分事務(wù)上，地方政府（塊塊）承擔(dān)著屬地管理的主體責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，擁有廣泛的權(quán)力；而上級(jí)職能部門(mén)（條條）則更多地發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的作用。這一基本架構(gòu)自秦朝建立郡縣制以來(lái)，雖然不斷完善，但其核心精神延續(xù)了數(shù)千年。

然而，數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)正在動(dòng)搖這一傳統(tǒng)格局。我想以環(huán)保部門(mén)的管理體制改革為例來(lái)具體說(shuō)明。

眾所周知，中國(guó)的環(huán)境污染治理取得了顯著成效。以北京為例，如今空氣質(zhì)量已改善很多，但過(guò)去并非如此。這背后，環(huán)境管理體制經(jīng)歷了重要演變。2003年以前，實(shí)行的是完全的屬地管理；2003年至2018年間，環(huán)保執(zhí)法逐漸轉(zhuǎn)向垂直管理；2018年之后，省以下環(huán)保部門(mén)已全面實(shí)行垂直管理體制。

為什么會(huì)發(fā)生這樣的變化？根源正在于原先的屬地管理帶來(lái)兩個(gè)突出問(wèn)題：一是地方保護(hù)主義。例如，如果一家企業(yè)是納稅大戶卻存在污染，環(huán)保局很難嚴(yán)格查處它，因?yàn)榈胤秸芸赡軙?huì)干預(yù)執(zhí)法——畢竟環(huán)保局受地方政府領(lǐng)導(dǎo)。二是數(shù)據(jù)造假。明明空氣污染嚴(yán)重，卻可能被低報(bào)、瞞報(bào)、少報(bào)，形成所謂“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的局面。

那么如何解決這些問(wèn)題？關(guān)鍵舉措之一是引入先進(jìn)的信息技術(shù)。2013年至2014年間，生態(tài)環(huán)境部在全國(guó)布設(shè)了約1400個(gè)環(huán)境空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站。這些監(jiān)測(cè)站使得空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)能夠從地方直接上傳至中央。有人可能會(huì)問(wèn)：如果地方想篡改數(shù)據(jù)怎么辦？其實(shí)還有配套措施——每個(gè)監(jiān)測(cè)站旁邊都安裝了攝像頭，一旦有人靠近甚至試圖干擾設(shè)備，系統(tǒng)就會(huì)自動(dòng)錄像并上傳至中央平臺(tái)。這樣一來(lái)，地方就很難干預(yù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)了。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家因此觀察到一個(gè)有趣現(xiàn)象：2013年至2014年全國(guó)300多個(gè)城市安裝環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備后，PM10的數(shù)值突然顯著上升。這是為什么呢？是因?yàn)檠b了監(jiān)測(cè)器后空氣變差了嗎？其實(shí)不是。真正的原因是數(shù)據(jù)難以人為操縱了，因此反映的情況更加真實(shí)。

正是得益于這樣的數(shù)字技術(shù)，使生態(tài)環(huán)境部能夠直接從中央監(jiān)控地方的空氣質(zhì)量，這為后續(xù)實(shí)施環(huán)境執(zhí)法垂直管理、乃至最終確立省以下環(huán)保部門(mén)的垂直管理體制奠定了基礎(chǔ)�？梢哉f(shuō)，如果沒(méi)有這樣的數(shù)字技術(shù)，就不可能出現(xiàn)這種管理體制從“塊”到“條”的轉(zhuǎn)變。

那么，這種“條塊”體制的變化具體體現(xiàn)在哪里呢？正如我剛才所說(shuō)，信息技術(shù)的出現(xiàn)使上級(jí)能夠掌握更多下級(jí)的信息，從而更多地指導(dǎo)、干預(yù)和監(jiān)督下級(jí)的工作過(guò)程。這樣一來(lái)，下級(jí)部門(mén)便更多地受到上級(jí)部門(mén)的直接管理，逐漸從屬地管理轉(zhuǎn)向了垂直管理。過(guò)去并非如此——過(guò)去的環(huán)保局主要受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)接受上級(jí)環(huán)保部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

簡(jiǎn)而言之，信息技 術(shù)的引入改變了上下級(jí)之間的信息關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)，使一些原本以“塊”為主、實(shí)行屬地管理的部門(mén)，轉(zhuǎn)向了以“條”為主的垂直管理體制。大家不要小看這一變化，它對(duì)中國(guó)治理結(jié)構(gòu)的影響可能是非常深遠(yuǎn)的。正如我先前提到，我國(guó)幾千年來(lái)實(shí)行的是“條塊結(jié)合、以塊為主”的治理模式。那么下一步會(huì)如何發(fā)展？我們可以在節(jié)目最后再探討這個(gè)問(wèn)題。這是數(shù)字技術(shù)在基層治理中的第一個(gè)典型應(yīng)用。

第二個(gè)方面，我想談?wù)劶幢銛?shù)字技術(shù)沒(méi)有直接改變條塊關(guān)系，它依然對(duì)基層治理本身提出了挑戰(zhàn)，同時(shí)也催生了創(chuàng)新。我以干部考核為例來(lái)說(shuō)明。

干部考核歷來(lái)是件大事。歷史上，大家可能都知道明朝有位著名的宰相張居正。他推行了許多改革，而其中一項(xiàng)關(guān)鍵政策就是“考成法”——這實(shí)質(zhì)上類似于干部考核制度。在張居正擔(dān)任宰相的十年間，他據(jù)此罷免了十分之三的地方巡撫、知府，力度非常大。正因如此，他才能強(qiáng)力推動(dòng)改革，為明朝增加了財(cái)政收入。歷史學(xué)家黃仁宇甚至認(rèn)為，這為明朝延續(xù)了至少50年的國(guó)祚�？梢�(jiàn)考核歷來(lái)至關(guān)重要，今天也是如此。

但如今的干部考核，一定程度上也存在一些問(wèn)題，而且這些問(wèn)題并不容易解決。

首先，考核主體比較單一。我們談的是基層治理，基層官員打交道最多的本是群眾，但群眾卻很難參與對(duì)官員的評(píng)價(jià)。此外，不同部門(mén)之間也不能相互評(píng)議，這是很忌諱的。所以考核往往局限于上級(jí)。

其次，考核方式也比較單一。目前主要依賴三方面內(nèi)容：一是個(gè)人總結(jié)，二是同行測(cè)評(píng)，三是領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)。個(gè)人總結(jié)通常只談成績(jī)、不說(shuō)問(wèn)題，參考價(jià)值有限。同行測(cè)評(píng)也有難處——大家都是同事，日常相處，一般不愿給出負(fù)面評(píng)價(jià)。就像我們?cè)诰W(wǎng)上購(gòu)物，給差評(píng)也會(huì)很慎重。結(jié)果往往變成“你好我好大家好”，失去實(shí)際意義。

領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)當(dāng)然有用，甚至是最重要的。但它也有問(wèn)題：領(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)依據(jù)親疏遠(yuǎn)近做出判斷，方式單一且可能存在偏差。同時(shí)，下屬若知道領(lǐng)導(dǎo)掌握評(píng)價(jià)權(quán)，就可能設(shè)法去影響領(lǐng)導(dǎo)，這不僅可能導(dǎo)致不公，甚至可能引發(fā)尋租和腐敗。

第三個(gè)問(wèn)題是考核標(biāo)準(zhǔn)較為單一。理論上，我們考核干部要看五個(gè)方面：德、能、勤、績(jī)、廉。聽(tīng)起來(lái)很全面，但實(shí)際上大多數(shù)指標(biāo)難以量化——比如道德怎么打分？能力也不好衡量，沒(méi)人會(huì)承認(rèn)自己能力不足。最后往往只有“績(jī)”，也就是績(jī)效，相對(duì)容易評(píng)估。例如招商引資拉來(lái)多少項(xiàng)目、帶來(lái)多少稅收，這些可以量化。結(jié)果五個(gè)指標(biāo)往往縮為一個(gè)，導(dǎo)致考核標(biāo)準(zhǔn)趨向單一。

那么，如何解決這這些問(wèn)題呢？我認(rèn)為這也是組織部門(mén)長(zhǎng)期面臨的一個(gè)難點(diǎn)。2024年，我們?cè)咴L廣西壯族自治區(qū)的興安縣——這個(gè)地方大家不一定熟悉，但那里有一處著名的歷史遺跡，即秦始皇時(shí)期修建的靈渠，這也和我們之前提到的秦朝郡縣制有所關(guān)聯(lián)。

在興安縣，我們觀察到一個(gè)很有意思的現(xiàn)象：當(dāng)?shù)攸h委政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，開(kāi)發(fā)了一套名為“全員考課”的APP，形成了一套全新的、360度全方位的考核體系。那么，它是如何針對(duì)前面提到的三個(gè)痛點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)新的呢？

首先，針對(duì)考核主體單一的問(wèn)題，系統(tǒng)引入了群眾評(píng)價(jià)。通常我們?nèi)マk事大廳辦完事就直接離開(kāi)，但這里不同——辦事大廳的墻上公示著每個(gè)工作人員的窗口編號(hào)、姓名和二維碼。你可以掃碼對(duì)服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，滿意或不滿意都可以反饋。為什么這樣設(shè)計(jì)？因?yàn)橐酝ぷ魅藛T可能會(huì)當(dāng)面請(qǐng)求“給個(gè)好評(píng)吧”，在你注視下往往不好意思打不滿意，最多選一般。而通過(guò)二維碼，你可以離場(chǎng)后匿名填寫(xiě)，可留電話也可不留，大大降低了評(píng)價(jià)的心理負(fù)擔(dān)。如今連農(nóng)村的老人、婦女都會(huì)使用二維碼，操作門(mén)檻很低。

更深入的是，系統(tǒng)還引入了跨部門(mén)同事評(píng)價(jià)。以往農(nóng)業(yè)局的工作環(huán)保局不便評(píng)議，否則可能被視為越權(quán)。但通過(guò)這個(gè)APP，任何部門(mén)都可以對(duì)業(yè)務(wù)相關(guān)的其他部門(mén)進(jìn)行評(píng)價(jià)，只需在網(wǎng)上點(diǎn)擊即可。這既拓展了評(píng)價(jià)主體，也打破了部門(mén)之間的評(píng)價(jià)壁壘。

其次，在評(píng)價(jià)方式上，系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了多種方式的結(jié)合。既有基礎(chǔ)評(píng)價(jià)，也有獎(jiǎng)勵(lì)性的“邊際評(píng)價(jià)”——做得好可加分，不好則減分，這與過(guò)去單一的考核不同。同時(shí)，系統(tǒng)還區(qū)分了硬性評(píng)價(jià)與彈性評(píng)價(jià)。硬性評(píng)價(jià)指完成任務(wù)后必須進(jìn)行評(píng)價(jià)，類似現(xiàn)在網(wǎng)約車下車時(shí)司機(jī)常請(qǐng)求“給個(gè)好評(píng)”，否則可能影響其評(píng)分，這種方式有時(shí)會(huì)帶來(lái)壓力。而彈性評(píng)價(jià)允許不評(píng)價(jià)本身成為一種態(tài)度，我愿意點(diǎn)贊是一種態(tài)度，不點(diǎn)贊也不說(shuō)不好也是一種態(tài)度。系統(tǒng)將這兩種評(píng)價(jià)方式結(jié)合起來(lái)，使考核更靈活、更貼近實(shí)際。

第三，如何改變?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)單一的問(wèn)題？系統(tǒng)設(shè)置了多維度的分值體系，包括日常分、綜合分、榮譽(yù)幣等共六種方式。其中“榮譽(yù)幣”機(jī)制尤為值得一說(shuō)。為規(guī)避評(píng)價(jià)中常見(jiàn)的“好好先生”現(xiàn)象，他們做了幾點(diǎn)設(shè)計(jì)：一是每人擁有固定額度的榮譽(yù)幣，過(guò)期自動(dòng)作廢，防止通脹；二是不同崗位人員的榮譽(yù)幣權(quán)重不同，例如縣委書(shū)記100分，科級(jí)干部50分，普通辦事員10分；三是支持橫向與縱向評(píng)價(jià)，比如縣委書(shū)記肯定某個(gè)環(huán)保干部的工作，或是環(huán)保局認(rèn)為農(nóng)業(yè)局的協(xié)作減輕了自身負(fù)擔(dān)，都可以向?qū)Ψ桨l(fā)放榮譽(yù)幣。這一機(jī)制的運(yùn)行邏輯，實(shí)際上非常接近區(qū)塊鏈的原理——我沒(méi)想到在一個(gè)縣域里，已經(jīng)出現(xiàn)了基于類似區(qū)塊鏈理念設(shè)計(jì)的考核平臺(tái)。這個(gè)案例十分有趣，也已得到組織部門(mén)的高度關(guān)注。

剛才我介紹了信息技術(shù)如何改變基層治理，包括兩個(gè)方面：一是改變了上下級(jí)之間的條塊關(guān)系；二是改變了基層的治理方式。

接下來(lái)，我想探討數(shù)字技術(shù)可能推動(dòng)的基層治理發(fā)展趨勢(shì)。我之所以強(qiáng)調(diào)“趨勢(shì)”，是因?yàn)閿?shù)字技術(shù)仍處于不斷發(fā)展中，目前還難以精準(zhǔn)判斷其即時(shí)影響，因此把握大方向顯得更有意義。下面我要分享幾個(gè)值得關(guān)注的趨勢(shì)。

趨勢(shì)一：政府層級(jí)將面臨優(yōu)化和壓縮。

我有個(gè)大膽預(yù)測(cè)，中國(guó)不可能長(zhǎng)期維持五級(jí)行政體制，未來(lái)一定會(huì)向四級(jí)甚至三級(jí)轉(zhuǎn)變。

原因正如我之前所述的，過(guò)去層級(jí)多是因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱，管理幅度有限，需要逐級(jí)傳遞信息以減少不對(duì)稱。但現(xiàn)在，如果中央能夠借助技術(shù)直接獲取基層信息，中間層級(jí)的價(jià)值就會(huì)受到質(zhì)疑——我們還需要省、市、縣政府嗎？這是一個(gè)重大問(wèn)題。當(dāng)前五級(jí)體制帶來(lái)的行政成本很高，加上人口減少的趨勢(shì)，維持五級(jí)體制的必要性進(jìn)一步降低。因此，信息技術(shù)必將推動(dòng)政府層級(jí)的優(yōu)化，五級(jí)可能變?yōu)樗募?jí)，甚至三級(jí)。這個(gè)趨勢(shì)很多人應(yīng)該都能觀察到。

但問(wèn)題在于具體去掉哪一級(jí)？是市、縣還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)？這目前還很難預(yù)判。按理說(shuō)，人口向城市集中，小城市向大城市聚集，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎最可能被精簡(jiǎn)。然而現(xiàn)實(shí)是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的機(jī)構(gòu)仍在增加，甚至村級(jí)組織也已半行政化——過(guò)去的村長(zhǎng)要?jiǎng)?wù)農(nóng)，現(xiàn)在很多地方村長(zhǎng)是職業(yè)化的，需要坐班，年收入十幾萬(wàn)，不再是傳統(tǒng)農(nóng)民。這似乎與上述趨勢(shì)相悖。如果加上村級(jí)，實(shí)際上面臨的是六級(jí)體制。

那么，到底優(yōu)化哪一級(jí)？就像《西游記》中的五人團(tuán)隊(duì)，如果必須去掉一個(gè)，是去掉豬八戒、沙和尚、孫悟空還是白龍馬？這是第一個(gè)趨勢(shì)：政府層級(jí)必將進(jìn)一步優(yōu)化。

趨勢(shì)二：橫向治理將日益重要，公民參與更加廣泛深入。

過(guò)去，地方事務(wù)主要依賴于自上而下的監(jiān)督、指導(dǎo)和治理。但在數(shù)字時(shí)代，每個(gè)人都能上網(wǎng)，人人都是自媒體，我們可以通過(guò)社交媒體看到世界各地發(fā)生的事情。這就帶來(lái)一個(gè)結(jié)果：地方發(fā)生的事件，未必只由當(dāng)?shù)乇O(jiān)督，更可能形成異地監(jiān)督。

舉個(gè)例子，比如前段時(shí)間的“始祖鳥(niǎo)煙花秀事件”，很多人批評(píng)。這意味著什么？很多人甚至沒(méi)去過(guò)那個(gè)地方，也不清楚具體是哪個(gè)縣，但都可以參與評(píng)價(jià)。這種現(xiàn)象，可以稱為公民的橫向治理、橫向參與。

數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)，讓居民和公民能夠更多地參與橫向治理，實(shí)現(xiàn)異地監(jiān)督，這可能成為未來(lái)治理的常態(tài)。從這個(gè)意義上說(shuō)，我們也越來(lái)越接近“全過(guò)程人民民主”。要知道在過(guò)去，普通老百姓連自家的事都不容易管好，更不用說(shuō)千里之外的事情。但有了數(shù)字技術(shù)和自媒體，這就成為了可能。

當(dāng)然，這也給基層治理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。我在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)馗刹扛嬖V我，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都要懂自媒體、懂輿情，因?yàn)檩浨榭赡芫哂小耙黄狈駴Q”的影響。不要以為你做的事只會(huì)在本地產(chǎn)生影響，稍不注意，就可能上熱搜。尤其是當(dāng)前社交媒體的算法具有推送機(jī)制，一件事關(guān)注的人越多，推送就越廣，關(guān)注者進(jìn)一步增加，很容易形成熱點(diǎn)。因此，基層工作中處處都有輿情風(fēng)險(xiǎn)，需要格外謹(jǐn)慎。

趨勢(shì)三：數(shù)字平臺(tái)企業(yè)將深度參與基層治理。

之前我們討論的主體主要是上級(jí)政府、下級(jí)政府和居民，但大家是否注意到，數(shù)字平臺(tái)企業(yè)正越來(lái)越深度地介入基層治理過(guò)程。為什么會(huì)這樣呢？因?yàn)樵跀?shù)字時(shí)代，最先進(jìn)的技術(shù)往往掌握在數(shù)字平臺(tái)企業(yè)手中，也包括那些成功實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的傳統(tǒng)企業(yè)。

我跟大家分享一個(gè)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的生動(dòng)案例。蘇州以古典園林聞名，比如拙政園，這些園林集中在古城區(qū)。古城區(qū)通常面臨交通不便、人流密集等問(wèn)題，一旦發(fā)生突發(fā)事件，后果不堪設(shè)想。因此，基層政府特別關(guān)注如何有效進(jìn)行治安綜合治理，防止踩踏等安全事故。

為此，他們與一家科技企業(yè)合作，創(chuàng)建了一個(gè)“數(shù)字孿生”場(chǎng)景。什么是數(shù)字孿生？簡(jiǎn)單說(shuō)，就是通過(guò)仿真模擬技術(shù)，在虛擬世界中構(gòu)建一個(gè)與現(xiàn)實(shí)世界完全對(duì)應(yīng)的建筑集群或物體。有了這個(gè)系統(tǒng)，許多情況就可以在計(jì)算機(jī)中進(jìn)行模擬推演。比如，可以設(shè)定高峰時(shí)段游客承載量的臨界值，規(guī)劃緊急情況下的疏散路線，確定哪個(gè)門(mén)作為出口、哪里開(kāi)設(shè)應(yīng)急通道、哪些區(qū)域限制通行等等。

大家可以想象，借助這樣的數(shù)字模擬技術(shù)，就能夠精準(zhǔn)測(cè)算在不同人流規(guī)模、不同季節(jié)、不同突發(fā)情境下的最優(yōu)應(yīng)對(duì)方案——包括最佳逃生路線、人員進(jìn)出動(dòng)線設(shè)計(jì)，以及相應(yīng)預(yù)警機(jī)制的啟動(dòng)層級(jí)等。這樣一來(lái)，基層治理就如虎添翼。值得注意的是，這項(xiàng)技術(shù)是由企業(yè)提供的，并非政府自主研發(fā)。

基于此，我做出一個(gè)大膽預(yù)判：未來(lái)許多數(shù)字平臺(tái)企業(yè)將承擔(dān)起“準(zhǔn)政府”的功能。一個(gè)必然的趨勢(shì)是，政府會(huì)將越來(lái)越多的職能外包給平臺(tái)。這是以往從未有過(guò)的變化，也將深刻重塑政府與企業(yè)之間的關(guān)系。

趨勢(shì)四：公務(wù)員隊(duì)伍的規(guī)模可能進(jìn)入一個(gè)長(zhǎng)期的、緩慢的縮減通道。

政府擁有了大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)后，還需要那么多公務(wù)員嗎？人口本身已在減少，加上數(shù)字技術(shù)的賦能，未來(lái)許多工作都可以交由人工智能處理。因此，一個(gè)明顯的趨勢(shì)是，政府的公務(wù)員規(guī)模必將逐漸收縮。

我甚至可以大膽預(yù)測(cè)，當(dāng)前的公務(wù)員規(guī)模很可能已達(dá)到歷史最高點(diǎn)。不知大家是否注意到一則新聞：剛剛結(jié)束報(bào)名的國(guó)家公務(wù)員考試（即“國(guó)考”），去年計(jì)劃招錄3.9萬(wàn)人，今年降至3.8萬(wàn)人。在我的記憶里，這是近十年來(lái)首次出現(xiàn)招錄人數(shù)下降。這是一個(gè)拐點(diǎn)，也是一個(gè)信號(hào)——未來(lái)可能根本不需要這么多公務(wù)員。

我們團(tuán)隊(duì)的研究顯示，政府采購(gòu)作為政府重要的支出項(xiàng)目，在過(guò)去幾年中，與人工智能和大數(shù)據(jù)相關(guān)的采購(gòu)已占到政府采購(gòu)總額的四分之一。這是一個(gè)很高的比例，意味著政府把相當(dāng)一部分資金投入了大數(shù)據(jù)和人工智能相關(guān)的設(shè)備與技術(shù)。這反映出什么趨勢(shì)？它說(shuō)明未來(lái)很多服務(wù)可能不再依賴大量人力來(lái)完成。然而現(xiàn)實(shí)是，如今還有很多人希望進(jìn)入體制內(nèi)、投身公共服務(wù)。

再補(bǔ)充一點(diǎn)背景，大家都在關(guān)注企業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，但很多人可能不知道，政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型其實(shí)起步更早、推進(jìn)更快、也更徹底。早在1995年，政府就啟動(dòng)了“三金工程”，后來(lái)又有“金稅工程”。前三金或許大家不熟悉，但金稅工程一定聽(tīng)說(shuō)過(guò)——如今稅收體系如此透明，正是得益于這項(xiàng)工程。

可以說(shuō)，政府的信息化轉(zhuǎn)型從1995年就已開(kāi)始，只不過(guò)當(dāng)時(shí)不叫“數(shù)字化”，而稱為“信息化”。如今已發(fā)展到“十金工程”，覆蓋范圍更廣，使得幾乎每個(gè)人都處于高度透明的信息環(huán)境中。因此，千萬(wàn)不要低估這一趨勢(shì)：政府自身的數(shù)字化轉(zhuǎn)型本身就是一場(chǎng)深刻革命，它將根本性地改變政府的結(jié)構(gòu)、治理方式，以及政府與企業(yè)、政府與公民之間的關(guān)系。

最后，我做一個(gè)簡(jiǎn)單的小結(jié)。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，大數(shù)據(jù)和人工智能深刻改變了信息的生產(chǎn)與傳播方式。無(wú)論在組織內(nèi)部還是組織之間，信息即權(quán)力。既然數(shù)字技術(shù)改變了信息的生成與流動(dòng)，它就必然重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)。因此，數(shù)字技術(shù)時(shí)代必將改變基層政府的治理架構(gòu)。

一方面，它會(huì)改變上下級(jí)關(guān)系，推動(dòng)許多領(lǐng)域從屬地管理轉(zhuǎn)向垂直管理；另一方面，它也為基層治理賦能，注入新的活力。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)也讓公民有更多機(jī)會(huì)參與社會(huì)治理乃至國(guó)家治理，拓展了參與式民主的實(shí)踐空間。

此外，數(shù)字技術(shù)在經(jīng)濟(jì)層面的核心作用，在于降低交易成本、減少信息不對(duì)稱、提升生產(chǎn)效率。不過(guò)這屬于另一個(gè)議題，今天我們就先談到這里。

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聶輝華
中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

新經(jīng)濟(jì)學(xué)家智庫(kù)旗下《太學(xué)》欄目，以"可行動(dòng)的知識(shí)"為坐標(biāo)系，匯聚經(jīng)濟(jì)學(xué)者、科學(xué)家、文化名人、企業(yè)家、達(dá)人等各行業(yè)的創(chuàng)見(jiàn)者，穿透宏觀敘事，分享洞見(jiàn)。