“十五五”規(guī)劃建議指出，要堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展，大力實施城市更新，建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市。從近年來上海城市的發(fā)展態(tài)勢來看，衡量城市發(fā)展的若干關(guān)鍵指標(biāo)已經(jīng)呈現(xiàn)出新態(tài)勢，傳統(tǒng)增長模式所依賴的內(nèi)外部條件正面臨挑戰(zhàn)。在此背景下，“人民城市人民建、人民城市為人民”是上海城市發(fā)展的主要理念與遵循原則。人民城市的六大內(nèi)涵，為上海城市的內(nèi)涵式發(fā)展提供了一個重要的目標(biāo)抓手與內(nèi)容框架。

一、從規(guī)模擴張走向內(nèi)涵提升：上海處于新一輪城市發(fā)展關(guān)口

上海在過去四十多年憑借改革開放、空間擴張和產(chǎn)業(yè)升級躍升為全球城市之一。然而，今天的上海所面臨的環(huán)境已經(jīng)與上一輪發(fā)展周期完全不同。

第一，人口增速放緩與老齡化加深帶來結(jié)構(gòu)性約束。上海近年來生育水平持續(xù)下降。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2024年上海人口出生率位于全國倒數(shù)第四。同時，《2024年城市人口流動報告》顯示，上海30—35歲男性人口凈流出率已超過流入率，青年勞動力外流趨勢開始顯現(xiàn)，且常住人口減少7.19萬。而在人口結(jié)構(gòu)的另一端，則是老齡化水平的持續(xù)深化。根據(jù)上海市民政局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2024年上海60歲以上人口占比為37.6%，一些中心城區(qū)占比更高。生育下滑、青年流入減緩和老齡結(jié)構(gòu)擴大，使得城市在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等多個領(lǐng)域面臨更高的供給與治理壓力，傳統(tǒng)依賴人口紅利和規(guī)模擴張的增長邏輯面臨挑戰(zhàn)。

第二，土地開發(fā)空間幾乎觸頂，城市更新取代擴張成為主戰(zhàn)場。土地要素方面，上海的發(fā)展也明顯從外延擴張轉(zhuǎn)入存量治理。近年來，上海各項國有建設(shè)用地供應(yīng)不斷減少，規(guī)模整體收縮。從上海2025年度國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃來看，新增用地更多向遠(yuǎn)郊新城和重點功能區(qū)域傾斜。同時，相關(guān)數(shù)據(jù)表明，上海老舊小區(qū)存量規(guī)模較大，既有存量小區(qū)中，20年以上樓齡比例高達82%，是城市更新改造的重點對象，涉及居民生活改善、城市功能提升和區(qū)域品質(zhì)提升。

第三，數(shù)字化發(fā)展加速推進，對城市治理能力提出新的系統(tǒng)性要求�！�2025年中國數(shù)字城市競爭力研究報告》顯示，上海數(shù)字化能力現(xiàn)排名第二，僅次于北京。城市治理加速數(shù)字化后，線上渠道在受理、流轉(zhuǎn)和反饋上的流程更加規(guī)范，但線下渠道仍承擔(dān)著大量居民最直接的表達需求。兩者之間的銜接并未完全匹配——一方面，線上信息可追蹤，但居民在線下反映的問題往往難以形成同樣的流程閉環(huán)，導(dǎo)致“線上看得見、線下難感知”的體驗落差；另一方面，數(shù)字化考核依賴平臺數(shù)據(jù)，而線下問題因難以量化，容易被排除在治理指標(biāo)之外。因此，數(shù)字化治理在提升效率的同時，也暴露出渠道間不均衡與治理包容性等方面的挑戰(zhàn)。

第四，公共服務(wù)在空間布局上存在區(qū)際差異。以上海醫(yī)療資源為例，市人大監(jiān)督調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，截至2024年末，上海每千人口醫(yī)療機構(gòu)開放床位數(shù)為7.82張，已超過“十四五”規(guī)劃設(shè)定的7.5張目標(biāo)。但不同行政區(qū)之間差異比較明顯：黃浦區(qū)每千人口床位數(shù)為35.35張，靜安區(qū)為19.04張，徐匯區(qū)為18.53張，而浦東、松江、寶山、奉賢等區(qū)則低于全市平均水平�；A(chǔ)教育資源的空間配置和需求同樣存在明顯的區(qū)際差異，優(yōu)質(zhì)中小學(xué)多集中在中心區(qū)，部分外來人口密集的區(qū)域優(yōu)質(zhì)學(xué)校則供給不足。

上述數(shù)據(jù)表明，在市域整體供給規(guī)模達到規(guī)劃目標(biāo)的前提下，公共服務(wù)資源在不同區(qū)域之間的配置仍存在不均衡問題。上述趨勢表明，上海已經(jīng)告別外延式城市發(fā)展模式，需要且必須邁入現(xiàn)代化城市發(fā)展的新征途，全面進入內(nèi)涵式發(fā)展時代。

二、建設(shè)人民城市：上海內(nèi)涵式發(fā)展的底層邏輯

人民城市理念與上海推進內(nèi)涵式發(fā)展的方向高度契合。一方面，人民城市理念重新界定了城市發(fā)展的目標(biāo)，使城市治理從傳統(tǒng)的規(guī)模擴張型模式轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化；另一方面，它為內(nèi)涵式發(fā)展提供了穩(wěn)定的邏輯起點，促使城市在空間、服務(wù)、產(chǎn)業(yè)和治理系統(tǒng)中形成更加精細(xì)、協(xié)調(diào)與可持續(xù)的運行方式。

從治理邏輯上看，人民城市理念支撐上海內(nèi)涵式發(fā)展的底層機制至少包括以下三個方面。

（一）從“建設(shè)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“場景導(dǎo)向”：以實際生活需求作為治理起點

在快速擴張時期，城市治理的重點主要集中于項目建設(shè)與硬件供給，而人民城市理念強調(diào)城市首先是“人的城市”，治理的邏輯起點應(yīng)從生活場景出發(fā)。這意味著，在推進內(nèi)涵式發(fā)展過程中，城市需要圍繞居民在托育、通勤、居住、休閑、文化參與、公共安全等方面的實際需求進行系統(tǒng)化安排，以生活體驗的改善作為衡量發(fā)展質(zhì)量的重要維度。場景導(dǎo)向的治理方式使城市發(fā)展不再依賴單項工程的擴張，而是在與居民日常生活的密切互動中形成更具連續(xù)性的提升路徑。

（二）從“要素供給”轉(zhuǎn)向“能力建設(shè)”：強調(diào)系統(tǒng)運行效率與治理協(xié)同

人民城市理念意味著，城市發(fā)展不能僅依賴硬件投入或資源供給，更重要的是提升城市體系的組織能力與運行質(zhì)量。在內(nèi)涵式發(fā)展的語境下，這一邏輯表現(xiàn)為治理從“建設(shè)更多”轉(zhuǎn)向“運行更好”。能力建設(shè)包括公共服務(wù)體系的統(tǒng)籌能力、社區(qū)治理的組織能力、跨部門協(xié)調(diào)機制的運行能力以及數(shù)字治理能力等。通過提升治理能力，城市能夠在資源約束條件下取得更高的使用效率，使公共服務(wù)體系具有更強的適應(yīng)性與回應(yīng)性，從而支撐內(nèi)涵式發(fā)展的持續(xù)推進。

（三）從“部門分治”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)治理”：推動跨領(lǐng)域協(xié)同解決復(fù)合問題

超大城市在發(fā)展中面臨的大部分問題具有多部門、多尺度的復(fù)合特征，例如住房與教育的聯(lián)動、產(chǎn)業(yè)與交通的耦合、空間更新與社區(qū)治理的協(xié)同等。人民城市理念所強調(diào)的“人民建、為人民”的本質(zhì)要求，是在治理過程中將不同部門和不同系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性納入整體考量。對上海而言，這意味著在推進內(nèi)涵式發(fā)展時，需要構(gòu)建跨部門協(xié)作機制，以系統(tǒng)視角處理空間規(guī)劃、公共服務(wù)供給、產(chǎn)業(yè)布局與治理模式之間的互動關(guān)系，從而避免碎片化治理導(dǎo)致的效率損失，提高城市整體運行質(zhì)量。

在這一理念下，城市發(fā)展不再依賴單一要素的擴張，而是在多維度、跨領(lǐng)域的持續(xù)協(xié)調(diào)中形成質(zhì)量導(dǎo)向的增長方式，為上海在存量時代保持競爭力提供了穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。

三、從理念到實踐：在六個核心內(nèi)涵中尋找上海城市內(nèi)涵式發(fā)展的建設(shè)目標(biāo)

（一）創(chuàng)新：讓創(chuàng)新真正落到城市日常

在現(xiàn)有創(chuàng)新策源體系的基礎(chǔ)上，下一步工作重點是加強科研活動與城市空間、產(chǎn)業(yè)應(yīng)用和日常服務(wù)場景之間的功能銜接，使創(chuàng)新鏈條與城市功能鏈條形成可操作的對接機制。一方面，需要補齊“科研—應(yīng)用—市場”鏈條的中間環(huán)節(jié)，通過推進成果轉(zhuǎn)化服務(wù)站、應(yīng)用試驗區(qū)、共享實驗設(shè)施等方式，縮短研發(fā)到產(chǎn)品化的周期，使更多原始創(chuàng)新能夠在本地落地轉(zhuǎn)化。另一方面，張江、臨港等區(qū)域的實踐表明，創(chuàng)新不只發(fā)生在實驗室，而是依賴可以步行抵達的生活配套、跨機構(gòu)交流頻繁的小型社區(qū)、能支持長期居住的成本結(jié)構(gòu)等“創(chuàng)新生態(tài)要素”。此外，創(chuàng)新制度也需要與城市空間協(xié)同推進，包括科研機構(gòu)準(zhǔn)入、企業(yè)試點政策、園區(qū)管理模式以及公共空間的復(fù)合利用等，使城市成為可持續(xù)產(chǎn)生創(chuàng)新活動的“實驗場”。

（二）宜居：讓城市真正對青年和家庭友好

以青年群體與新市民的基本生活成本為著力點，構(gòu)建托育、住房、通勤等要素的匹配體系，使居住選擇能夠與就業(yè)分布、生活服務(wù)和城市空間結(jié)構(gòu)形成協(xié)同關(guān)系。上海近年來普惠托育、人才公寓、社區(qū)便民更新等探索已初見成效，但與人口結(jié)構(gòu)變化相比，供給仍顯不足。未來需要在全市范圍提升基礎(chǔ)教育、醫(yī)療和托育資源的均衡度，使青年家庭能夠在居住地獲得穩(wěn)定服務(wù)；同時完善青年租賃住房體系，提高租賃品質(zhì)和社區(qū)支持力度；并以各新城為核心，推動教育、醫(yī)療、商業(yè)、辦公等功能集聚，使跨區(qū)通勤壓力降低。

（三）美麗：讓綠色成為生活中不可分割的部分

在內(nèi)涵式發(fā)展進程中，生態(tài)環(huán)境被納入城市空間品質(zhì)和公共生活體系，與社區(qū)結(jié)構(gòu)、公共設(shè)施和活動半徑共同構(gòu)成居民日常環(huán)境的基礎(chǔ)要素。蘇州河貫通、濱江空間開放和口袋公園建設(shè)，讓城市綠地開始進入“十五分鐘生活圈”。未來應(yīng)繼續(xù)統(tǒng)籌推進綠道體系建設(shè)，使步行與騎行真正成為日常出行方式；推動老舊社區(qū)的生態(tài)化微更新，在有限空間中增加綠化、透水設(shè)施和公共休憩點；同時提升濱水公共空間的復(fù)合功能，使其不僅是景觀工程，更是運動、社交、文化等高頻生活活動的承載地，讓美麗城市成為市民日常體驗的一部分。

（四）韌性：讓城市給予居民穩(wěn)定和篤定的力量

在極端天氣和公共衛(wèi)生事件頻次上升的背景下，城市治理體系對風(fēng)險監(jiān)測、設(shè)施承載和社區(qū)協(xié)同提出了更高的結(jié)構(gòu)性要求，韌性能力建設(shè)因此被納入日常治理框架，需要通過制度、設(shè)施和社區(qū)協(xié)同等多維度統(tǒng)籌推進。未來需進一步建立以實時數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的風(fēng)險監(jiān)測系統(tǒng)，提高預(yù)警精度與響應(yīng)速度；在街道與社區(qū)中推動居民、物業(yè)、社會組織的協(xié)作，讓應(yīng)急預(yù)案成為人人可執(zhí)行的行動指南；推動城市基礎(chǔ)設(shè)施的分布式布局與彈性改造，使城市在遭受沖擊后能夠快速恢復(fù)，維持正常運行節(jié)奏，使韌性成為城市常態(tài)化能力。

（五）文明：讓文化氣質(zhì)與城市風(fēng)貌成為軟實力

在城市發(fā)展體系中，文化建設(shè)與公共空間治理、社區(qū)運營和歷史風(fēng)貌保護等領(lǐng)域形成聯(lián)動關(guān)系，成為推動空間品質(zhì)優(yōu)化和社會參與提升的組成部分。上海的濱江公共藝術(shù)、歷史街區(qū)保護、社區(qū)文化空間更新，正在讓文化供給從中心城區(qū)擴展到多區(qū)域、多層級。下一階段，推動基層文化空間的常態(tài)化運營，使文化活動進入居民每日可達的半徑；在街區(qū)更新中處理好風(fēng)貌保護與功能完善的關(guān)系，使歷史資源在可持續(xù)使用中保持活力；通過社區(qū)文化活動、公共藝術(shù)與街區(qū)營造的結(jié)合，讓文化氛圍在市民日常中自然生成，使文明不再依賴中心區(qū)域，而能夠在多層級空間中共同呈現(xiàn)。同時，讓市民參與文化項目共建，讓文化與社區(qū)治理形成正向循環(huán)，使文明城市建設(shè)真正體現(xiàn)在居民的身份認(rèn)同和生活體驗之中。

（六）智慧：讓數(shù)字化真正貫穿全域治理情境

數(shù)字化已嵌入政務(wù)服務(wù)、城市運行監(jiān)測和社區(qū)管理等多項治理情境中。未來應(yīng)以數(shù)字化治理體系為基礎(chǔ)要求，構(gòu)建跨部門數(shù)據(jù)流動、城市運行監(jiān)測和社區(qū)應(yīng)用場景的協(xié)同機制，使治理流程在標(biāo)準(zhǔn)化、閉環(huán)化和精細(xì)化方面形成可持續(xù)的運行結(jié)構(gòu)。據(jù)此，需要進一步提升政務(wù)服務(wù)的在線可辦率和跨部門數(shù)據(jù)流動效率；推進城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的事件分類、響應(yīng)閉環(huán)與處置精細(xì)度；并在社區(qū)層面降低數(shù)字化使用門檻，使老年人、外來群體和特殊需求群體都能享有數(shù)字時代的公共服務(wù)紅利。同時，在真實場景中擴大數(shù)字應(yīng)用的試點，如夜間醫(yī)療、社區(qū)養(yǎng)老、公共安全等，使數(shù)字治理與居民生活緊密結(jié)合。

四、面向未來的內(nèi)涵式發(fā)展：智慧、均等與共治的城市治理體系

展望未來，上海的內(nèi)涵式發(fā)展將呈現(xiàn)出更加智慧、均衡與共治的治理格局。在城市由增量擴張邁向存量優(yōu)化的階段，治理方式正從低頻監(jiān)測轉(zhuǎn)向持續(xù)感知，對城市運行狀態(tài)的洞察將更加實時、精細(xì)與結(jié)構(gòu)化。數(shù)字化進程的深化，使治理體系能夠在多源數(shù)據(jù)中捕捉變化信號，形成以動態(tài)監(jiān)測為基礎(chǔ)的“智慧響應(yīng)”機制；而在這一過程中，一套圍繞城市運行核心維度構(gòu)建的指標(biāo)體系將發(fā)揮關(guān)鍵作用，使城市狀態(tài)通過連續(xù)記錄與趨勢分析得以穩(wěn)定呈現(xiàn)，為治理判斷提供長期而可靠的參照。

隨著城市結(jié)構(gòu)與社會需求的演進，城市運行的多維關(guān)聯(lián)性不斷增強，公共服務(wù)、空間更新、交通組織、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的耦合關(guān)系更加緊密。在此背景下，治理體系的均衡性將成為新的核心能力。從資源配置的均衡，到服務(wù)可達性的均等，再到發(fā)展機會的均衡，城市將在不同區(qū)域、不同群體之間實現(xiàn)更加均衡與公平的供給結(jié)構(gòu)。

與此同時，城市治理模式將進一步走向共治。數(shù)字化帶來的信息透明，使城市運行的過程更易被公眾感知，治理不再是單向度的行政行為，而是多主體共同參與的場域。來自社區(qū)、社會組織、企業(yè)以及居民的反饋，將不斷融入城市運行的信息循環(huán)之中，使治理體系能夠在更豐富的感知基礎(chǔ)上形成互動、修正與增益。共治的本質(zhì)，是在專業(yè)治理與社會力量之間形成協(xié)商式互動，使城市在變化中保持適應(yīng)性與韌性。

總體來看，今后的內(nèi)涵式發(fā)展將呈現(xiàn)一種持續(xù)更新、智慧均等與多方共治的城市運行狀態(tài)：城市行為被智慧化地捕捉，結(jié)構(gòu)性差異通過長期監(jiān)測得以識別與消除，多主體參與形成動態(tài)互動的治理共同體，共同塑造上海城市治理新面貌。

（作者單位：上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院、中國城市治理研究院）

原標(biāo)題：《智庫觀察|“十五五”時期上海城市內(nèi)涵式發(fā)展的挑戰(zhàn)、邏輯與展望》

欄目主編：王多 文字編輯：王多 題圖來源：上觀題圖 圖片編輯：徐佳敏

來源：作者：張傳勇 謝嘉祺