裁判要旨

在征收補(bǔ)償中，胎兒屬于應(yīng)安置人口，其權(quán)益受法律保護(hù)。只要證據(jù)證明簽約時(shí)胎兒已客觀存在且符合計(jì)生政策，即應(yīng)享受安置待遇。行政機(jī)關(guān)不得以程序瑕疵剝奪未成年人權(quán)益，法院應(yīng)適用“最有利于未成年人”原則，對(duì)政策作有利于未成年人的解釋。

案例詳情

寧夏回族自治區(qū)銀川市中級(jí)人民法院

行 政 判 決 書

（2024）寧01行終339號(hào)

上訴人（原審原告）李某1，住寧夏回族自治區(qū)銀川市金鳳區(qū)。

法定代理人李某2，住寧夏回族自治區(qū)銀川市金鳳區(qū)，系上訴人李某1父親。

上訴人（原審被告）銀川市金鳳區(qū)良田鎮(zhèn)人民政府，住所地寧夏回族自治區(qū)銀川市金鳳區(qū)良田鎮(zhèn)。

委托代理人閆美玲，寧夏新中元律師事務(wù)所律師。

委托代理人張宇昂，寧夏新中元律師事務(wù)所實(shí)習(xí)律師。

上訴人李某1因與上訴人銀川市金鳳區(qū)良田鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱良田鎮(zhèn)政府）不履行征收補(bǔ)償法定職責(zé)一案，不服銀川鐵路運(yùn)輸法院（2024）寧8601行初278號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

一審法院審理查明，2014年2月28日，銀川市金鳳區(qū)人民政府辦公室作出金政辦發(fā)〔2014〕x號(hào)《關(guān)于印發(fā) <金鳳區(qū)良田鎮(zhèn)“生態(tài)美麗回鄉(xiāng)”建設(shè)工程征地拆遷補(bǔ)償安置政策> 的通知》，對(duì)良田鎮(zhèn)“生態(tài)美麗回鄉(xiāng)”建設(shè)工程征地拆遷補(bǔ)償安置政策予以發(fā)布。該通知第二條“安置補(bǔ)助政策”中第一款第五項(xiàng)載明:“在被拆遷范圍村隊(duì)內(nèi)尚在孕期未出生的人口，符合計(jì)劃生育且能提供孕育證明的，予以安置�！钡诙畹谝豁�(xiàng)載明：“在征地拆遷公告發(fā)布之日前，具有被拆遷范圍村隊(duì)內(nèi)戶籍且有合法固定住房的被拆遷戶[含政策二安置補(bǔ)助政策（一）條款中3、4、5、6、7項(xiàng)的安置人員、戶]，按照家庭人口每人40平方米予以安置，并享受以下優(yōu)惠政策�！钡谌钶d明：“安置房由金鳳區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施。對(duì)政策二安置補(bǔ)助政策（一）條款中3、4、5、6、7項(xiàng)的安置人員、戶，每人按40平方米給予補(bǔ)助，每平米補(bǔ)助500元，對(duì)不符合安置政策的被拆遷戶，只對(duì)其房屋及地上附著物給予貨幣補(bǔ)償……”

2017年5月26日，原告父親李某2與被告簽訂《良田鎮(zhèn)“生態(tài)美麗回鄉(xiāng)”項(xiàng)目征收補(bǔ)償協(xié)議》，該協(xié)議約定：“根據(jù)金政辦發(fā)〔2014〕x號(hào)文件及6號(hào)拆遷補(bǔ)償安置政策，被告征收李某2位于金鳳區(qū)某鎮(zhèn)某村某隊(duì)房屋、土地及地面附著物，經(jīng)雙方協(xié)商，原告拆遷補(bǔ)償款總額為390400元，包括土地補(bǔ)償款17000元（宅基地1畝，每畝17000元），地面附著物補(bǔ)償款333000元，其他補(bǔ)助款40400元（戶籍人口2人，每人40平方米，每平方米補(bǔ)助500元，計(jì)40000元；搬家費(fèi)每人200元，2人400元）。”

2017年10月10日，被告履行了案涉征收補(bǔ)償協(xié)議，對(duì)李某2進(jìn)行了補(bǔ)償安置。2018年2月x日，原告李某1出生，其出生醫(yī)學(xué)證明載明出生孕周為38周。2018年2月x日，原告在良田鎮(zhèn)派出所登記入戶。后原告父親李某2要求被告對(duì)原告予以安置。2024年5月17日，被告出具《關(guān)于李某1訴訟問題處理意見》，該意見認(rèn)為李某2與良田鎮(zhèn)人民政府簽訂《良田鎮(zhèn)“生態(tài)美麗回鄉(xiāng)”項(xiàng)目征收補(bǔ)償協(xié)議》時(shí)，李某2及其家人未提供原告母親的懷孕診斷證明書、B超檢查單等孕育證明，不能證明原告母親的準(zhǔn)確懷孕時(shí)間，無法證實(shí)補(bǔ)償協(xié)議簽訂時(shí)原告母親已經(jīng)懷孕，因此原告不符合金政辦發(fā)〔2014〕x號(hào)文件中第二條第一款第五項(xiàng)“在被拆遷范圍村隊(duì)內(nèi)尚在孕期未出生的人口，符合計(jì)劃生育政策且能夠提供孕育證明”的規(guī)定，并認(rèn)定原告無法享受房屋安置及安置補(bǔ)助費(fèi)等補(bǔ)償政策。原告不服，提起本案訴訟。請(qǐng)求依法判令：1.撤銷被告于2024年5月17日作出的《關(guān)于李某1訴訟問題處理意見》；2.被告向原告補(bǔ)償房屋安置補(bǔ)助費(fèi)20000元，賠償安置房屋40平方米的損失117680元[40平方米×（3892-950）元/平方米=117680元]，共計(jì)137680元；3.本案訴訟費(fèi)由被告承擔(dān)。

一審法院認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是原告是否屬于被安置人員，能否享受金政辦發(fā)〔2014〕x號(hào)文件關(guān)于孕育期未出生人口的安置政策。銀川市金鳳區(qū)人民政府金政辦發(fā)〔2014〕x號(hào)《關(guān)于印發(fā) <金鳳區(qū)良田鎮(zhèn)“生態(tài)美麗回鄉(xiāng)”建設(shè)工程征地拆遷補(bǔ)償安置政策> 的通知》明確規(guī)定：“在被拆遷范圍村隊(duì)內(nèi)尚在孕期未出生的人口，符合計(jì)劃生育且能提供孕育證明的，予以安置”。

本案中，案涉補(bǔ)償協(xié)議簽訂時(shí)間為2024年5月17日，原告提交的其母親住院病案、戶口本、出生醫(yī)學(xué)證明，可以證實(shí)原告系李某2與其妻子的第一個(gè)孩子，符合計(jì)劃生育政策；原告出生于2018年2月x日，出生時(shí)孕周為38周，根據(jù)該日期往前推算，原告母親懷孕日期應(yīng)在2017年4月x日左右，即原告父親在簽訂案涉補(bǔ)償協(xié)議之前，原告母親已懷孕。根據(jù)上述政策，原告屬于被安置人員，應(yīng)當(dāng)享受安置政策。關(guān)于被告提出的簽訂案涉補(bǔ)償協(xié)議時(shí)原告父親李某2及其家人未提供原告母親的懷孕診斷證明書、B超檢查單等孕育證明，故原告不符合安置政策，不應(yīng)予以安置的意見，法院認(rèn)為，金政辦發(fā)〔2014〕x號(hào)文件已明確規(guī)定了關(guān)于孕期未出生人口的補(bǔ)助政策，該政策實(shí)際上是對(duì)征收過程中胎兒依法享有補(bǔ)償安置權(quán)利的規(guī)定，是在行政征收領(lǐng)域貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）關(guān)于胎兒民事權(quán)利精神的體現(xiàn)。雖然現(xiàn)有證據(jù)無法證實(shí)原告在簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議時(shí)向被告提交了B超檢查單等孕育證明，但原告合法出生是事實(shí)，且根據(jù)原告提交的現(xiàn)有證據(jù)，可以證明其在簽訂補(bǔ)償協(xié)議時(shí)即屬于孕育期未出生的人口，為更好體現(xiàn)對(duì)胎兒權(quán)利的保護(hù)，不應(yīng)以原告父親李某2在簽訂補(bǔ)償協(xié)議時(shí)未提交懷孕證明為由而對(duì)原告不予安置。對(duì)被告提出的上述意見，法院不予采納。綜上，被告作出的《關(guān)于李某1訴訟問題處理意見》沒有事實(shí)依據(jù)，依法應(yīng)予撤銷。同時(shí)，被告應(yīng)按照金政辦發(fā)〔2014〕x號(hào)文件的內(nèi)容，對(duì)原告安置40平方米房屋，并給予每平米補(bǔ)助500元，補(bǔ)助費(fèi)共計(jì)20000元。原告要求被告賠償安置面積40平方米的損失117680元的訴訟請(qǐng)求，因不符合補(bǔ)償安置政策，法院不予支持。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第一項(xiàng)、第七十二條之規(guī)定，判決：一、撤銷被告良田鎮(zhèn)政府于2024年5月17日作出的《關(guān)于李某1訴訟問題處理意見》；二、被告良田鎮(zhèn)政府于本判決生效之日起三十日內(nèi)為原告安置房屋面積40平方米，并支付房屋安置面積補(bǔ)助費(fèi)20000元。案件受理費(fèi)50元，由被告良田鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)。

宣判后，李某1不服，向本院提起上訴稱，一、案涉征收補(bǔ)償協(xié)議遺漏李某1應(yīng)當(dāng)獲得安置房屋面積40平方米及安置補(bǔ)助費(fèi)20000元。李某1出生后其父親李某2就一直與良田鎮(zhèn)政府溝通補(bǔ)償事項(xiàng)，良田鎮(zhèn)政府尋找各種理由不予補(bǔ)償安置。李某2在2022年訴訟時(shí)才獲知金政辦發(fā)〔2014〕x號(hào)文件。本次訴訟為第三次行政訴訟，良田鎮(zhèn)政府前兩次作出的答復(fù)均被人民法院判決撤銷，良田鎮(zhèn)政府故意拖延對(duì)李某1履行補(bǔ)償職責(zé)�，F(xiàn)在良田鎮(zhèn)范圍內(nèi)拆遷安置工作已結(jié)束，當(dāng)前可能存在沒有40平米房屋予以安置的情形。一審判決可能將導(dǎo)致無法執(zhí)行，李某1合法權(quán)益無法得到保障。二、良田鎮(zhèn)政府如按照相關(guān)安置政策嚴(yán)格執(zhí)行，并不會(huì)遺漏對(duì)李某1的補(bǔ)償安置事項(xiàng)。銀川市金鳳區(qū)閑置商業(yè)房（住宅）公開拍賣文件是證明李某1實(shí)際損失的最好證明，按照當(dāng)時(shí)結(jié)算價(jià)格，超出應(yīng)享受的安置面積外的結(jié)算價(jià)格是市場(chǎng)價(jià)6400元/平方米左右，故李某1的實(shí)際損失為[40×（6400-950）]=218000元。良田鎮(zhèn)政府將拍賣文件中與李某1地理位置一致的房屋的評(píng)估價(jià)值作為實(shí)際損失的參考，具有事實(shí)依據(jù)，應(yīng)予支持。綜上，一審判決僅采信李某1提交的部分證據(jù)，導(dǎo)致部分事實(shí)認(rèn)定不清，結(jié)果有違公平公正，應(yīng)予撤銷。請(qǐng)求二審法院：1.撤銷銀川鐵路運(yùn)輸法院（2024）寧8601行初278號(hào)行政判決第二項(xiàng)，改判支持李某1一審全部訴訟請(qǐng)求；2.本案一、二審訴訟費(fèi)用均由良田鎮(zhèn)政府承擔(dān)。

上訴人良田鎮(zhèn)政府辯稱，良田鎮(zhèn)政府對(duì)李某1主張撤銷一審判決的請(qǐng)求予以認(rèn)可，但對(duì)于李某1主張良田鎮(zhèn)政府支付實(shí)際損失的意見，因違反相關(guān)安置政策規(guī)定，其上訴請(qǐng)求不能成立。請(qǐng)求二審法院依法駁回李某1的上訴請(qǐng)求。

上訴人良田鎮(zhèn)政府上訴稱，一、一審判決認(rèn)定事實(shí)不清。結(jié)合金政辦發(fā)〔2014〕x號(hào)文件可知，當(dāng)事人取得案涉項(xiàng)目補(bǔ)償安置資格的前提應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿足三個(gè)條件：孕期未出生、符合計(jì)劃生育政策且提供孕育證明。良田鎮(zhèn)政府與李某2簽訂補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，李某2并未提供其配偶的孕育證明，因李某1父母并未依據(jù)政策行使權(quán)利，良田鎮(zhèn)政府未對(duì)李某1補(bǔ)償安置，符合安置政策的相關(guān)規(guī)定。二、案涉補(bǔ)償協(xié)議已履行完畢。協(xié)議明確記載戶籍人口為2人（李某2和禹某某），且未約定簽訂補(bǔ)充協(xié)議，雙方關(guān)于補(bǔ)償安置事宜應(yīng)無任何遺留糾紛。雙方簽訂案涉補(bǔ)償協(xié)議時(shí)均為真實(shí)意思表示，李某1父母未按照政策積極行使權(quán)利的不利后果，應(yīng)當(dāng)由其自行承擔(dān)。綜上，一審判決認(rèn)定事實(shí)不清，應(yīng)予撤銷。請(qǐng)求二審法院：1.撤銷銀川鐵路運(yùn)輸法院（2024）寧8601行初278號(hào)行政判決，將本案發(fā)回重審或依法改判駁回李某1一審訴訟請(qǐng)求；2.本案一、二審訴訟費(fèi)由李某1承擔(dān)。

上訴人李某1辯稱，良田鎮(zhèn)政府作為人民政府，理應(yīng)在簽訂協(xié)議時(shí)告知李某1父母相關(guān)政策規(guī)定。良田鎮(zhèn)政府自始就知道李某1母親孕育的事，現(xiàn)又以李某1父母簽訂補(bǔ)償協(xié)議時(shí)未提供孕育證明為由不予安置，完全是逃避自己的法定職責(zé)。結(jié)合李某1提供的證據(jù)，足以證實(shí)簽訂協(xié)議時(shí)其母親已經(jīng)懷孕，良田鎮(zhèn)政府應(yīng)出示證據(jù)證明簽訂協(xié)議時(shí)李某1父母未提供孕育證明。良田鎮(zhèn)政府是否需要登記調(diào)查相關(guān)事實(shí)，不是李某1能夠左右的，補(bǔ)償協(xié)議記載戶籍人口為2人的原因是李某1還在孕育中且未出生。良田鎮(zhèn)政府表示補(bǔ)償協(xié)議未約定補(bǔ)充協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容和格式均是由良田鎮(zhèn)政府統(tǒng)一制作完成，李某1并不能主導(dǎo)相關(guān)事宜。綜上，良田鎮(zhèn)政府的上訴理由不能成立，請(qǐng)求二審法院駁回其上訴請(qǐng)求。

本院二審期間，雙方當(dāng)事人均未向本院提交新證據(jù)。

本院經(jīng)審理查明，2022年6月9日，李某1父親李某2向良田鎮(zhèn)政府提交《履行法定職責(zé)申請(qǐng)書》，要求良田鎮(zhèn)政府向李某1補(bǔ)償安置房屋40平方米并支付安置補(bǔ)助費(fèi)20000元。良田鎮(zhèn)政府限期內(nèi)未答復(fù)，也未作出處理。2022年9月1日，李某1向銀川鐵路運(yùn)輸法院提起行政訴訟，該院于2022年12月21日作出（2022）寧8601行初487號(hào)行政判決，判決:責(zé)令良田鎮(zhèn)政府對(duì)李某1的履職申請(qǐng)作出處理。良田鎮(zhèn)政府不服向本院提起上訴，本院于2023年3月13日作出（2023）寧01行終26號(hào)行政判決，判決:駁回上訴，維持原判。2023年11月14日，良田鎮(zhèn)政府作出《關(guān)于李某1訴訟問題處理意見》，載明:“李某1，根據(jù)良田鎮(zhèn)某村第二批安置房分配方案第二條第三款，新生兒及新婚遷入人口，享受的分房政策，某村截止時(shí)間為2017年5月7日，因此對(duì)你不進(jìn)行房屋安置及發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)�！崩钅�1不服向銀川鐵路運(yùn)輸法院提起行政訴訟，該院于2024年3月20日作出（2023）寧8601行初723號(hào)行政判決，判決撤銷該處理意見，并要求良田鎮(zhèn)政府對(duì)李某1提出的補(bǔ)償安置請(qǐng)求重新作出處理。雙方均未上訴。

二審查明的其他事實(shí)與一審查明的事實(shí)相同，本院予以確認(rèn)。

本院認(rèn)為，在案證據(jù)無法證實(shí)李某1父親李某2在與良田鎮(zhèn)政府簽訂案涉征收補(bǔ)償協(xié)議時(shí)提交了孕育證明資料，且協(xié)議僅載明戶籍人口為2人。故本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為：一是李某1作為新生兒，其是否屬于案涉征收項(xiàng)目中應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償安置的人口；二是當(dāng)具備前述條件時(shí)，良田鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)如何履行補(bǔ)償安置職責(zé)。

一、關(guān)于李某1是否屬于案涉征收項(xiàng)目中應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償安置的人口的問題。本院審查如下：

（一）征收部門是否具有選擇補(bǔ)償安置人口的職權(quán)。行政征收就是行政機(jī)關(guān)因?yàn)楣怖嫘枰婪▽?duì)被征收人享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益予以限制或剝奪，且被征收人不得不容忍的行政行為。但是，法律明確保護(hù)個(gè)人合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，為公共利益作出特別犧牲的被征收人遭受的不當(dāng)損失，理應(yīng)獲得公共財(cái)政的彌補(bǔ)。由此可知，征收和補(bǔ)償相互依存而不可割裂，既沒有“無補(bǔ)償?shù)恼魇铡�，也沒有“先征收后補(bǔ)償”，二者必須“一攬子解決”�！睹穹ǖ洹返诙偎氖龡l、《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第四十八條、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條等規(guī)定均明確要求征收部門對(duì)被征收人予以公平、合理、全面、及時(shí)補(bǔ)償。換言之，征收部門實(shí)施征收程序必須同時(shí)履行補(bǔ)償職責(zé)，一旦啟動(dòng)征收工作，補(bǔ)償既不能遲延，也不能降低，更不能缺位�，F(xiàn)行法律法規(guī)僅授權(quán)征收部門履行補(bǔ)償職責(zé)，職責(zé)所在，義務(wù)所在，

其行使審查登記、勘驗(yàn)評(píng)估、調(diào)查認(rèn)定、協(xié)商簽約等職權(quán)，均是圍繞補(bǔ)償職責(zé)開展的服務(wù)，征收部門并不具有排除、限制、剝奪被征收人獲得補(bǔ)償安置的權(quán)利。故公民、法人或者其他組織享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益只要受到征收行為侵害或者其屬于補(bǔ)償安置人口，其當(dāng)然具有向征收部門主張補(bǔ)償或賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)。鑒于此，良田鎮(zhèn)政府作為“生態(tài)美麗回鄉(xiāng)”項(xiàng)目具體工作的征收實(shí)施部門，其按照上級(jí)政府的要求征收案涉項(xiàng)目范圍內(nèi)的集體土地，應(yīng)當(dāng)結(jié)合金政辦發(fā)〔2014〕x號(hào)文件的規(guī)定履行補(bǔ)償安置職責(zé)，對(duì)凡屬于征收范圍內(nèi)的安置戶，良田鎮(zhèn)政府均應(yīng)當(dāng)對(duì)安置戶內(nèi)家庭成員分別予以補(bǔ)償安置。

（二）李某1是否屬于安置戶內(nèi)的家庭成員。征拆項(xiàng)目中的安置戶家庭成員，實(shí)質(zhì)就是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)生活資料，是其賴以生存發(fā)展的基本保障，可謂“農(nóng)民的根和魂”。行政機(jī)關(guān)因公共利益需要而征收農(nóng)民使用的集體土地，應(yīng)當(dāng)保障被征地農(nóng)民“原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。根據(jù)《民法典》第二百六十一條、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第三十二條的規(guī)定，集體土地及其收益應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織成員共享，因集體土地而產(chǎn)生的土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)，也應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有。據(jù)此可知，現(xiàn)實(shí)中各種“補(bǔ)不補(bǔ)”的爭(zhēng)議，關(guān)鍵在于解決“是不是”的問題，核心就是解決集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格問題。案涉征收項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格并沒有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)�！吨泄仓醒雵�(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》第十條規(guī)定：“依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問題�！笨梢姶_定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格需要結(jié)合各種因素綜合評(píng)判。事實(shí)上，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、文化習(xí)慣、生活習(xí)俗以及基層組織建設(shè)情況均存在不同差異，各地區(qū)對(duì)于如何確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的標(biāo)準(zhǔn)并不完全一致。通常而言，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的取得方式包括原始取得和新增取得兩種：對(duì)于原始取得，基本都是以戶籍為原則，再結(jié)合是否享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是否以農(nóng)村土地為主要生活來源，以及是否與村集體經(jīng)濟(jì)組織建立穩(wěn)定有序的社會(huì)關(guān)系，上述條件達(dá)到認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)即可。對(duì)于新增取得，亦即因?yàn)樯⒒橐觥⑹震B(yǎng)、遷移等原因引起的新增成員。其中，生育形成的新增人員最具有身份識(shí)別特征，以血緣為紐帶形成的新增成員，更容易鞏固原有成員的利益以及獲得成員的普遍認(rèn)可。各地實(shí)際上也是一致認(rèn)可新生兒從出生就自始取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。本案中，李某1父母均屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，李某1作為婚生女，其從出生時(shí)起就自然獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，李某1當(dāng)然屬于安置戶內(nèi)的家庭成員。

（三）李某1是否屬于應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償安置的人口。李某2與良田鎮(zhèn)政府簽訂案涉補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，李某1與其他安置人員的區(qū)別僅限于其未出生以及未登記。雖然《民法典》第十六條對(duì)涉及胎兒利益的特殊保護(hù)作出了規(guī)定。但新生兒是否納入征收補(bǔ)償安置人員，事關(guān)村規(guī)民約、倫理道德和社會(huì)習(xí)俗等，爭(zhēng)論不斷，莫衷一是�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十二條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。”該規(guī)定為解決相關(guān)爭(zhēng)議給出了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，由此產(chǎn)生的爭(zhēng)議卻并未停歇。當(dāng)前，各地征收部門不斷擴(kuò)大對(duì)婦女兒童等特殊群體的補(bǔ)償安置利益，體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)公正原則，彰顯了行政機(jī)關(guān)對(duì)特殊群體的人文關(guān)懷。正如案涉金政辦發(fā)〔2014〕x號(hào)文件也規(guī)定：“在被拆遷范圍村隊(duì)內(nèi)尚在孕期未出生的人口，符合計(jì)劃生育且能提供孕育證明的，予以安置�！睂�(shí)質(zhì)上將安置人口的時(shí)間節(jié)點(diǎn)至少延后至作出補(bǔ)償決定或者簽訂補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，進(jìn)一步凸顯征收部門保護(hù)胎兒及未成年人權(quán)益的精神。本案中，結(jié)合住院病歷材料、戶口本、出生醫(yī)學(xué)證明等在案證據(jù)，足以認(rèn)定李某1屬于安置戶內(nèi)的家庭成員，且協(xié)議簽訂前李某1在孕期尚未出生。雙方對(duì)前述事實(shí)爭(zhēng)議不大。本案最大的爭(zhēng)點(diǎn)就是：李某1父母在簽訂協(xié)議時(shí)并未按照補(bǔ)償政策申報(bào)登記，該遺漏事項(xiàng)是否成為李某1享受補(bǔ)償安置待遇的阻卻因素。

《民法典》對(duì)未成年人特殊保護(hù)作出了明確、具體、詳實(shí)的規(guī)定�！吨腥A人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法（2020年修訂）》第四條規(guī)定：“保護(hù)未成年人，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持最有利于未成年人的原則。處理涉及未成年人事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)符合下列要求：（一）給予未成年人特殊、優(yōu)先保護(hù)；（二）尊重未成年人人格尊嚴(yán)；（三）保護(hù)未成年人隱私權(quán)和個(gè)人信息；（四）適應(yīng)未成年人身心健康發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)；（五）聽取未成年人的意見；（六）保護(hù)與教育相結(jié)合�！睋�(jù)此，對(duì)于新生兒是否具備補(bǔ)償安置資格的問題，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“最有利于未成年人”的原則。具體包括：第一、優(yōu)先保護(hù)涉及未成年人生存發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的利益，確保未成年人身體和身心獲得健康成長(zhǎng)。第二、依法保護(hù)未成年人程序性利益，尊重未成年人的參與權(quán)、異議權(quán)、表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、救濟(jì)權(quán)，構(gòu)建適合未成年人年齡和身心特征的特殊程序。第三、當(dāng)未成年人保護(hù)的利益不可避免與其他利益發(fā)生沖突時(shí)，優(yōu)先保護(hù)未成年人的利益，且相關(guān)法律、政策、制度、方案存在多種解釋時(shí)，適用有利于未成年人的解釋。簡(jiǎn)言之，“最有利于未成年人”原則就是確保對(duì)未成年人的利益予以優(yōu)先、特殊、最大化的保護(hù)。當(dāng)然，這種保護(hù)并不是非此即彼、獨(dú)一無二的，而是在平衡各方利益或者符合規(guī)范秩序的前提下進(jìn)行的特別保護(hù)。本案中，良田鎮(zhèn)政府將李某1納入補(bǔ)償安置人員無疑更有利于其健康成長(zhǎng)。李某1客觀上確實(shí)屬于協(xié)議簽訂前已在孕期且尚未出生的人口，實(shí)質(zhì)上已具備補(bǔ)償安置條件，良田鎮(zhèn)政府將其作為安置人口，并不會(huì)擾亂穩(wěn)定的征收補(bǔ)償秩序及侵害公共利益。況且，對(duì)案涉金政辦發(fā)〔2014〕x號(hào)文件中關(guān)于新生兒補(bǔ)償安置政策作有利于李某1的解釋，契合《民法典》《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》《土地管理法》等法律的立法精神。此外，未成年人父母超越未成年子女利益范圍行使的代理行為，其效力并不及于未成年人子女，且父母的法定代理行為存在損害未成年子女權(quán)益的，未成年人權(quán)益保護(hù)部門或者專門組織也有權(quán)予以干預(yù)或者介入。故而，李某1父母遺漏申請(qǐng)登記的行為，并不能成為李某1喪失補(bǔ)償安置利益的事由。李某1符合案涉金政辦發(fā)〔2014〕x號(hào)文件中關(guān)于安置戶內(nèi)家庭成員的相關(guān)要求，無論良田鎮(zhèn)政府作為征收實(shí)施部門還是未成年人保護(hù)部門，其均應(yīng)當(dāng)對(duì)李某1履行補(bǔ)償安置職責(zé)。

二、關(guān)于良田鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)如何履行補(bǔ)償安置職責(zé)的問題。案涉金政辦發(fā)〔2014〕x號(hào)文件規(guī)定：按照家庭人口每人40平方米予以安置，并按照安置人員、戶，每人按40平方米給予補(bǔ)助，每平米補(bǔ)助500元。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十二條、第七十三條以及《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國(guó)行政訴訟法> 的解釋》第九十一條的規(guī)定，當(dāng)履職條件具備且無需考量行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)時(shí)，履行法定職責(zé)之訴具有“徹底裁判”的要求。故一審法院確定良田鎮(zhèn)政府向李某1安置房屋面積40平方米并支付房屋安置面積補(bǔ)助費(fèi)20000元，具有法律及事實(shí)依據(jù)，并有利于實(shí)質(zhì)化解案涉爭(zhēng)議，本院予以支持。關(guān)于李某2主張良田鎮(zhèn)政府應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)格支付其實(shí)際損失的意見。因?yàn)橐粚彿ㄔ阂雅袥Q良田鎮(zhèn)政府按照案涉金政辦發(fā)〔2014〕x號(hào)文件履行補(bǔ)償安置職責(zé)。李某1父母在簽訂協(xié)議時(shí)并未提供孕育證明，良田鎮(zhèn)政府無法對(duì)李某1母親孕育的事實(shí)予以預(yù)判。法律不強(qiáng)人所難，良田鎮(zhèn)政府無需對(duì)履行補(bǔ)償安置職責(zé)之外的義務(wù)承擔(dān)額外負(fù)擔(dān)，李某2該主張也與案涉補(bǔ)償政策并不相符，且經(jīng)本院詢問，良田鎮(zhèn)政府并未表示缺乏安置房源，故李某2該項(xiàng)意見，因缺乏事實(shí)依據(jù)，本院不予支持。

最后需要進(jìn)一步說明的是，各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政的最終目的乃是全面建設(shè)法治政府。常言道，“奉法則強(qiáng)，則國(guó)強(qiáng)；奉法則弱，則國(guó)弱�！毙姓䴔C(jī)要引領(lǐng)公眾尊法、守法，不僅需要率先模范忠實(shí)執(zhí)行法律規(guī)定，更重要的是讓公眾從執(zhí)法程序中感受公正、良善、秩序和溫情，從內(nèi)心形成“奉法”的自覺和主動(dòng)，達(dá)到政通人和的社會(huì)治理狀態(tài)。具體到個(gè)案中，行政機(jī)關(guān)不僅要符合形式正義，更要注重實(shí)質(zhì)正義。千變?nèi)f化的社會(huì)生活遠(yuǎn)比成文法規(guī)范的內(nèi)容更為豐富和復(fù)雜，有限的法律規(guī)定無法就紛繁復(fù)雜的社會(huì)問題作出全面、恰當(dāng)、準(zhǔn)確的安排。因此，為了確保執(zhí)法內(nèi)容和執(zhí)法目的相統(tǒng)一，行政機(jī)關(guān)不能機(jī)械、片面、孤立地執(zhí)行法律規(guī)則，或者僵化、固守、教條地遵循程序規(guī)定，從而忽視行政執(zhí)法的正當(dāng)性，甚至背離公眾的樸素正義，由此引發(fā)公眾的質(zhì)疑。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面理解法律原則、法律精神以及法律規(guī)則蘊(yùn)含的法益價(jià)值和內(nèi)在邏輯，采用審慎、靈活、智慧的執(zhí)法方式和手段，讓執(zhí)法過程和結(jié)果合乎目的性，以便贏得公眾的支持和信任。本案中，結(jié)合案涉金政辦發(fā)〔2014〕x號(hào)文件可知，補(bǔ)償政策旨在擴(kuò)大保護(hù)特殊群體的補(bǔ)償安置權(quán)益，而非設(shè)定門檻減損或限制權(quán)益，良田鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)全面理解征收補(bǔ)償領(lǐng)域法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件的精神實(shí)質(zhì)和目的價(jià)值，依法保護(hù)特殊群體的補(bǔ)償安置權(quán)益。固然，征收補(bǔ)償工作艱巨復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身，穩(wěn)定的征收補(bǔ)償秩序是完成征收補(bǔ)償工作的基礎(chǔ)。然而，李某1在客觀條件上符合補(bǔ)償安置條件，良田鎮(zhèn)政府若僅僅以欠缺程序性要件為由而阻卻李某1享受補(bǔ)償安置權(quán)益，看似嚴(yán)格遵循了補(bǔ)償安置政策，實(shí)則違背了現(xiàn)行法律法規(guī)的精神和價(jià)值，偏離執(zhí)法的實(shí)質(zhì)正義，挑戰(zhàn)公眾的普遍認(rèn)知，終究不符執(zhí)法的正當(dāng)性和合法性。何況，人民法院在前案中已判決良田鎮(zhèn)政府就李某2的履職申請(qǐng)重新作出處理，無非是釋放司法的謙抑性而給與行政機(jī)關(guān)自我修正的機(jī)會(huì)。令人遺憾的是，良田鎮(zhèn)政府辜負(fù)原判決的善意，仍然固執(zhí)己見，背離生效裁判旨意而作出案涉處理意見，導(dǎo)致同一爭(zhēng)議引發(fā)多輪訴訟，有違依法、高效、便民的行政原則，本院對(duì)此予以否定。但是，本院仍然相信，良田鎮(zhèn)政府能夠及時(shí)兌現(xiàn)本案生效判決，切實(shí)履行行政機(jī)關(guān)的職責(zé)擔(dān)當(dāng)。本院需要重申，裁判的價(jià)值在于執(zhí)行，法律授權(quán)人民法院在行政審判中監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，不僅僅賦予人民法院撤銷、確認(rèn)無效、責(zé)令重作等裁判職權(quán)，也同時(shí)賦予人民法院確保生效判決獲得全面履行的制度安排和法律手段。本院將持續(xù)關(guān)注案件的進(jìn)展，必要時(shí)建議執(zhí)行法院依法采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，以及視情向相關(guān)部門發(fā)出司法建議或者予以通報(bào)。同時(shí)，保護(hù)未成年人等特殊群體的利益，是踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的生動(dòng)實(shí)踐。兒童是國(guó)家的未來和希望，關(guān)心、愛護(hù)、保護(hù)未成年人健康成長(zhǎng)，是全社會(huì)所有成員義不容辭的責(zé)任。保護(hù)未成年人的權(quán)益，不能僅停留在有限的成文法規(guī)范和文字表述，而需要將“最有利于未成年人”的原則落實(shí)到個(gè)案，不斷延伸、拓展未成年人權(quán)益保護(hù)的制度機(jī)制和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，織密未成年人保護(hù)的安全網(wǎng)。故而，行政審判的價(jià)值不僅在解決個(gè)案爭(zhēng)議，更在形成規(guī)則引領(lǐng)，本案關(guān)于未成年人在征收補(bǔ)償案件中權(quán)益保護(hù)的裁判規(guī)則和審理思路，同樣適用于類似案件的處理和預(yù)防。本院相信良田鎮(zhèn)政府今后對(duì)轄區(qū)涉及的類似案件能夠參照本案予以處理，切實(shí)有效減少各方訴累，真正將婦女兒童等特殊群體的權(quán)益保護(hù)落到實(shí)處。

綜上，良田鎮(zhèn)政府作出的案涉處理意見依據(jù)不足，一審判決予以撤銷并無不當(dāng)。一審判決直接確定良田鎮(zhèn)政府的給付內(nèi)容，有利于終局解紛，本院予以支持。上訴人李某1、良田鎮(zhèn)政府的上訴理由均不能成立，其上訴請(qǐng)求，本院不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十六條、第八十七條、第八十九條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費(fèi)100元，由上訴人李某1、銀川市金鳳區(qū)良田鎮(zhèn)人民政府各負(fù)擔(dān)50元。

本判決為終審判決。

審判長(zhǎng) 　劉煜姍

審判員 丁 瑾

審判員 曾承富

二〇二五年一月八日

書記員 　王彥敏

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北京來碩律師事務(wù)所是經(jīng)北京市司法局批準(zhǔn)于2013年12月成立的合伙制事務(wù)所。自成立以來，來碩秉持客戶至上的理念，盡心竭力為客戶提供優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)。針對(duì)征地拆遷業(yè)務(wù)，我們配備了專業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)律師均具備豐富的經(jīng)驗(yàn)。我所成功代理了江西省龍南縣房屋拆遷案件、解某訴河北省某縣政府的房屋征收決定案件及丁漢忠案件等多個(gè)具有社會(huì)影響力的典型案例，其中江西省龍南縣房屋拆遷案件被最高人民法院評(píng)選為征地拆遷十大案例，解某訴河北省某縣政府房屋征收決定案件入選2014推動(dòng)河北法治進(jìn)程十大案例，丁漢忠案件是一起典型的因強(qiáng)拆導(dǎo)致的血案，此案在全國(guó)范圍內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注。來碩以“誠(chéng)謹(jǐn)、仁愛、專注、良知”為宗旨，現(xiàn)已成為在征地拆遷、行政訴訟領(lǐng)域享有盛譽(yù)的律師事務(wù)所之一。

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