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作者|迪潘舒?莫漢

編譯|印中智慧橋

編輯|龍風(fēng)穆

審核 |朱依林 陳玨可

圖源：“印中智慧橋”微信公眾號(hào)。

印度議會(huì)最新通過(guò)的農(nóng)村就業(yè)保障立法，到底有沒(méi)有降低保障標(biāo)準(zhǔn)？又為何引發(fā)爭(zhēng)議？

2025年12月19日，印度議會(huì)的人民院通過(guò)了《“發(fā)達(dá)印度”——鄉(xiāng)村就業(yè)和生計(jì)保障使命法》（Viksit Bharat–Guarantee for Rozgar and Ajeevika Mission (Gramin) Act，簡(jiǎn)稱(chēng)《VB-G RAM G法》。這一法案結(jié)束了國(guó)大黨執(zhí)政時(shí)通過(guò)并執(zhí)行了二十年的《圣雄甘地國(guó)家農(nóng)村就業(yè)保障法》（ Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act， 簡(jiǎn)稱(chēng)MGNREGA）。莫迪政府的農(nóng)村發(fā)展部部長(zhǎng)Shivraj Singh Chouhan在介紹法案時(shí)說(shuō)，法案沒(méi)有明顯的改變，只是將原來(lái)的保障100天提升到125天。但為何反對(duì)黨議員認(rèn)為新法案殺死了老法案中的立法精神呢？又為何該法案在通過(guò)前引發(fā)連夜抗議呢？

我們今天編譯了金德?tīng)柸虼髮W(xué)新經(jīng)濟(jì)研究中心主任迪潘舒?莫漢教授的在印度媒體《Wire》上新發(fā)表的評(píng)論文章，從中我們可看到，影響農(nóng)村就業(yè)法案運(yùn)行的，從來(lái)都不是概念的選擇，而主要受財(cái)政支付能力和行政管理能力的限制。新法案不過(guò)是將這個(gè)隱性問(wèn)題顯性化了。原來(lái)說(shuō)的是一項(xiàng)基于權(quán)利需求的就業(yè)供給，現(xiàn)在是基于預(yù)算控制的就業(yè)提供，變化的只是敘事方式，其實(shí)運(yùn)行邏輯沒(méi)有變，因?yàn)樵瓉?lái)的實(shí)際供給也是受財(cái)政預(yù)算限制。改革之后，從預(yù)算出發(fā)，讓執(zhí)行更量力而行。更值得關(guān)注的是，改革之后聯(lián)邦政府與邦政府之間的財(cái)政保障責(zé)任進(jìn)行了硬性約束，聯(lián)邦政府的兜底責(zé)任被改變了。邦的執(zhí)行分化也會(huì)日趨明顯。越窮的邦，就業(yè)需求越大，財(cái)政支付能力越弱，執(zhí)行就越不利。

《VB-G RAM G法》在印度議會(huì)已強(qiáng)行通過(guò)，MGNREGA 的歷史背景可能被遺忘了。

一、新法遺忘了曾經(jīng)雄心勃勃的MGNREGA誕生背景

在印度勞動(dòng)力市場(chǎng)格局極其脆弱的時(shí)刻，莫迪政府以新推出的《VB-G Ram G 法》取代《圣雄甘地國(guó)家農(nóng)村就業(yè)保障法》（MGNREGA）。這項(xiàng)將影響數(shù)百萬(wàn)人生計(jì)的法案，幾乎未經(jīng)任何議會(huì)協(xié)商，就在人民院強(qiáng)行通過(guò)。這反映出政府缺乏對(duì)法案的實(shí)際對(duì)象——即在缺乏其他就業(yè)機(jī)會(huì)時(shí)尋求就業(yè)保障的農(nóng)村勞動(dòng)力——展現(xiàn)任何關(guān)懷的意愿和意圖。

2005年《圣雄甘地國(guó)家農(nóng)村就業(yè)保障法》通過(guò)時(shí)，標(biāo)志著當(dāng)時(shí)印度政府主動(dòng)反思農(nóng)村勞動(dòng)力問(wèn)題。這一立法，在當(dāng)時(shí)也標(biāo)志著印度政府邁出了罕見(jiàn)的一步：它將就業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)可依法強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利——并為發(fā)展中（和發(fā)達(dá)）世界樹(shù)立了關(guān)鍵榜樣。農(nóng)村家庭不再是國(guó)家慷慨援助的被動(dòng)接受者；他們可以要求國(guó)家提供工作，而國(guó)家在法律上有義務(wù)在15 天內(nèi)提供工作或支付失業(yè)津貼。

近20 年后，《VB-G Ram G 法》現(xiàn)在承諾通過(guò)將保障工作日提高到125 天來(lái)強(qiáng)化這一架構(gòu)。一種常見(jiàn)的誤讀是將MGNREGA 視為一個(gè)其成功取決于法律規(guī)定的天數(shù)的計(jì)劃。但這從來(lái)不是真正的制約因素。該計(jì)劃執(zhí)行的數(shù)據(jù)顯示，核心問(wèn)題始終圍繞著財(cái)政撥款和制度建設(shè)，圍繞著需求激增時(shí)誰(shuí)支付、資金流動(dòng)速度以及各邦能否強(qiáng)制執(zhí)行具有法律約束力的權(quán)利等問(wèn)題。

二、這次改革只是將隱性現(xiàn)實(shí)顯性化

立法改革帶來(lái)的真正的轉(zhuǎn)變?cè)谟?，從基于?quán)利就業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算管理的供給制。這是將多年來(lái)現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的事實(shí)予以顯性化。

為什么這么說(shuō)呢？這可以從逐年的數(shù)據(jù)中略見(jiàn)一斑。

在 MGNREGA 最初運(yùn)行的 10 年中，它獲得了聯(lián)邦政府出色的政治和財(cái)政支持。2012-13 年度，農(nóng)村發(fā)展部的撥款比 2006-07 年度增加了近兩倍；MGNREGA 本身占該部預(yù)算的約 36%。聯(lián)邦政府支付全部非技術(shù)性工資，資金則根據(jù)各邦預(yù)估需求的勞動(dòng)力預(yù)算撥付。

在此期間創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)相當(dāng)可觀(guān)。在 2009-10 年度，MGNREGA 在全國(guó)創(chuàng)造了 284 億人日的工作量。這一數(shù)字在 2010-11 年度降至 257 億人日，即使支出略有增加。這種支出與就業(yè)之間的早期背離表明了行政和實(shí)施的限制。

在 MGNREGA 的大部分時(shí)間里，它從未真正兌現(xiàn)提供 100 天工作的承諾。普通農(nóng)村家庭得到的工作日要少得多。

在 2010-11 年度，泰米爾納德邦設(shè)法為每個(gè)家庭提供了約 54 天工作。旁遮普邦勉強(qiáng)超過(guò) 27 天。大多數(shù)邦都遠(yuǎn)低于法定上限。

在哪里領(lǐng)域創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)與創(chuàng)造了多少工作機(jī)會(huì)，對(duì)理解這個(gè)問(wèn)題同樣重要。行政體系較強(qiáng)的邦表現(xiàn)更好，年復(fù)一年。泰米爾納德邦和安得拉邦脫穎而出。

較貧困的邦則不然。北方邦、比哈爾邦、西孟加拉邦和中央邦合計(jì)占印度農(nóng)村貧困線(xiàn)以下人口近 60%。然而，它們僅創(chuàng)造了 MGNREGA 總就業(yè)機(jī)會(huì)的大約三分之一。貧困家庭少得多的安得拉邦和泰米爾納德邦卻占了所有人日的近四分之一。

我們可以由此看出，MGNREGA 自啟動(dòng)以來(lái)，其運(yùn)作方式與其說(shuō)是一種純粹基于需求的權(quán)益保障，不如說(shuō)是其執(zhí)行結(jié)果更多取決于各邦的執(zhí)行能力。

圖源：“印中智慧橋”微信公眾號(hào)。

三、進(jìn)入平臺(tái)期：

預(yù)算穩(wěn)定，強(qiáng)度下降

在隨后的幾年里，MGNREGA 進(jìn)入了一個(gè)表面穩(wěn)定的階段。撥款不再快速增長(zhǎng)，但也沒(méi)有崩潰。到2018-19 年度，聯(lián)邦政府為MGNREGA 撥款5500 億盧比。

這比早先的預(yù)算估計(jì)要高，但也與上一年的修訂數(shù)字相同。理論上，一切照舊。實(shí)際上，執(zhí)行正變得薄弱。

總的每人日工作量從2016-17 年度的236 億下降到次年的176 億。家庭得到的工作日也變少。平均值從2015-16 年的49 天降至兩年后的僅39 天。

這并非因?yàn)檗r(nóng)村困境有所緩解。改變的是各邦的應(yīng)對(duì)方式。預(yù)算更緊了，撥款更慢了。一旦資金耗盡，工作就停止了。

背后的根本原因是財(cái)政環(huán)境的改變。各邦越來(lái)越發(fā)現(xiàn)自己在接近預(yù)算上限運(yùn)作。

一旦撥款用完，額外的需求就會(huì)轉(zhuǎn)化為延遲付款、待付債務(wù)或直接配給工作。

工資加劇了這些問(wèn)題。盡管中央政府每年都會(huì)通知最低工資標(biāo)準(zhǔn)，但大多數(shù)邦在實(shí)際支付中總是低于這些標(biāo)準(zhǔn)。在2016-17 財(cái)年，泰米爾納德邦通知的工資是每天203 盧比，但實(shí)際支付的平均工資僅為140 盧比。拉賈斯坦邦的平均支付額為126 盧比，而其通知工資為181 盧比。對(duì)于許多家庭來(lái)說(shuō)，MGNREGA 工資不再提供可靠的收入底線(xiàn)。

到2010 年代末，該計(jì)劃規(guī)模仍然很大——但更薄弱、更緩慢且更不穩(wěn)定。

四、疫情沖擊：MGNREGA還能做什么（2020-2022 年）

疫情比任何事情都更清楚地表明了這一點(diǎn)。當(dāng)城市工作崗位消失，農(nóng)民工返回村莊時(shí)，對(duì)MGNREGA 的需求急劇上升。2020-21 年度，有8.6 千萬(wàn)戶(hù)家庭要求工作。

大約7.6 千萬(wàn)戶(hù)家庭得到了工作。 沒(méi)有其他政策工具能在如此規(guī)模上吸收農(nóng)村困境。

與此同時(shí)，該體系的局限性也暴露無(wú)遺。即使在擴(kuò)張高峰期，仍有12% 要求工作的家庭被拒絕就業(yè)——這直接違反了該法案。盡管有法律保障，但近八分之一要求工作的家庭未能得到工作。各邦的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其撥款額度。

到2022-23 年度，支出已超過(guò)可用資金的117%。待付款項(xiàng)攀升至超過(guò)840 億盧比。各邦先支付工資，然后希望聯(lián)邦政府稍后結(jié)算賬單。

MGNREGA 在危機(jī)期間之所以有效，正是因?yàn)檫@種事后報(bào)銷(xiāo)最終得以實(shí)現(xiàn)。如果沒(méi)有這種隱性的中央后盾，該計(jì)劃將在自身需求的重壓下崩潰。

五、當(dāng)前時(shí)刻：需求持續(xù)，保障減弱

近期數(shù)據(jù)表明，高需求并未消退。截至 2022-23 年 1 月，已有 6.3 千萬(wàn)戶(hù)家庭要求工作。只有 5.6 千萬(wàn)戶(hù)得到了工作。盡管法律另有規(guī)定，仍有近 8 百萬(wàn)戶(hù)家庭被遺漏。

時(shí)機(jī)就是一切。未滿(mǎn)足的需求在農(nóng)業(yè)就業(yè)通常較低的月份達(dá)到頂峰。當(dāng)然，這正是一個(gè)就業(yè)保障計(jì)劃本應(yīng)發(fā)揮最大作用的時(shí)候。

付款延遲進(jìn)一步削弱了該計(jì)劃的價(jià)值。

盡管數(shù)字?jǐn)?shù)字轉(zhuǎn)賬或電子支付，對(duì)遲延支付問(wèn)題有所緩解，但仍只有約 30% 的工資在法律規(guī)定的 15 天內(nèi)到賬。另一項(xiàng)權(quán)法定益——延遲補(bǔ)償，也因?yàn)橘Y金短缺，越來(lái)越得不到支付。在大多數(shù)大邦，實(shí)際發(fā)放給工人的核準(zhǔn)延遲補(bǔ)償不到 70%。

在這一階段，實(shí)踐中的 MGNREGA 已轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)配給制的計(jì)劃。

六、通過(guò) MGNREGA 這段關(guān)鍵歷史

審視《VB-G Ram G 法》

必須依據(jù)這一實(shí)證記錄來(lái)評(píng)判《VB-G Ram G 法案》。125 天工作的頭條承諾聽(tīng)起來(lái)很慷慨，但歷史表明，法定上限從來(lái)不是限制因素。在任何時(shí)候，普通家庭都未曾接近獲得 100 天就業(yè)。

制約就業(yè)的是財(cái)政意愿和行政能力。

在 MGNREGA 下，高需求期間的超額支出最終由聯(lián)邦政府承擔(dān)。新框架中最具深遠(yuǎn)意義的改變是轉(zhuǎn)為中央與各邦 60:40 的成本分擔(dān)安排（只在山地和東北地區(qū)，聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)90%）。各邦在新框架下將面臨嚴(yán)格的預(yù)算約束。一旦它們的分?jǐn)偡蓊~耗盡，就業(yè)將不得不進(jìn)行配給。

這一變化對(duì)各邦的傷害將是不均衡的。財(cái)政和行政能力較強(qiáng)的邦將能夠應(yīng)對(duì)。那些就業(yè)需求最大、較貧困的邦則首當(dāng)其沖。

新框架還將就業(yè)與中央政府確定的資產(chǎn)優(yōu)先事項(xiàng)更緊密地聯(lián)系起來(lái)，并在農(nóng)忙季節(jié)引入間歇。總而言之，這些方法上的變化將農(nóng)村就業(yè)計(jì)劃的目的從社會(huì)保障轉(zhuǎn)向了勞動(dòng)力市場(chǎng)管理和基礎(chǔ)設(shè)施交付。

這種轉(zhuǎn)變——從基于權(quán)利的就業(yè)轉(zhuǎn)向預(yù)算管理的供給制——才是真正要講的故事。

這是數(shù)據(jù)多年來(lái)一直在講述的故事。 Geetaali Malhotra、Aditi Lazarus 和 Arun Nagappan 對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)。

作者簡(jiǎn)介：迪潘舒·莫漢，金德?tīng)柸虼髮W(xué)新經(jīng)濟(jì)研究中心主任。

本文轉(zhuǎn)載自“印中智慧橋”微信公眾號(hào)2025年12月22日文章，原標(biāo)題為《 到底是什么在引發(fā)印度農(nóng)村就業(yè)保障改革抗議？ 》

本期編輯：龍風(fēng)穆

本期審核：朱依林 陳玨可

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