在近日舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，提出實(shí)施康復(fù)護(hù)理擴(kuò)容提升工程，推行長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)對(duì)困難群體的關(guān)愛幫扶。推動(dòng)建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，是黨中央、國務(wù)院為應(yīng)對(duì)人口老齡化、健全社會(huì)保障體系作出的重大決策部署。

事實(shí)上，自2016年國家組織開展長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)以來，49個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在長期護(hù)理保險(xiǎn)支付政策、保障范圍等方面進(jìn)行了有益探索。

據(jù)國家醫(yī)療保障局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2025年9月，長期護(hù)理保險(xiǎn)制度覆蓋1.9億人，支出超過850億元。

目前，我國已有5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育。

12月12日，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)管理研究中心副主任龍格向界面新聞?dòng)浾弑硎?，長期護(hù)理保險(xiǎn)是為生活無法自理的失能人員，提供基本生活照料和醫(yī)療護(hù)理服務(wù)或資金保障的社會(huì)保險(xiǎn)。它常被稱為社保“第六險(xiǎn)”，重點(diǎn)保障重度失能人員。

中國社會(huì)科學(xué)院中國式現(xiàn)代化研究院副研究員張盈華向界面新聞?dòng)浾弑硎荆谝延械纳鐣?huì)保險(xiǎn)制度中，醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)急癥治療的資金保障，養(yǎng)老保險(xiǎn)提供老年時(shí)期的基本收入保障，長期護(hù)理保險(xiǎn)解決失能人員所需長期照護(hù)的服務(wù)和資金保障，可以看作是全生命周期的“終極安全網(wǎng)”。

為什么需要長期護(hù)理保險(xiǎn)？

我國在2000年已進(jìn)入老齡化社會(huì)，長期護(hù)理需求隨人口結(jié)構(gòu)變化不斷放大，逐步成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中必須回應(yīng)的問題。

全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國生活不能自理的60歲以上失能老人總數(shù)達(dá)59.81萬人（598118人），占60歲以上總?cè)丝诘?.34%。

老齡人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，失能群體數(shù)量也在增長。

據(jù)中國銀行研究院《我國長期護(hù)理保險(xiǎn)：意義、現(xiàn)狀與建議》的數(shù)據(jù)，2000年，中國65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到7%，2021年該比例已達(dá)14.2%，中國從進(jìn)行老齡化社會(huì)到進(jìn)入深度老齡化社會(huì)僅用了21年的時(shí)間，2023 年，全國65歲及以上人口占全國總?cè)丝诘谋壤迅哌_(dá) 15.4%。2010年到2020年，全國60歲以上失能老年數(shù)量增長了14.97%。

長期護(hù)理屬于失能老人的剛性需求，既可以由家庭成員承擔(dān)，也可以通過專業(yè)護(hù)理機(jī)構(gòu)完成。

但現(xiàn)實(shí)情況是，我國家庭護(hù)理功能弱化，長期護(hù)理跟不上。城鎮(zhèn)化推進(jìn)、家庭規(guī)模縮小、空巢現(xiàn)象增加，使得家庭內(nèi)部可用于長期照護(hù)的時(shí)間和精力不斷壓縮?！?21”“842”等家庭結(jié)構(gòu)下，年輕成員往往難以長期承擔(dān)照護(hù)責(zé)任。

“一人失能，全家失衡”龍格在接受界面新聞?dòng)浾卟稍L時(shí)這樣概括。他表示，在實(shí)際生活中，子女長期不在身邊已成為普遍狀態(tài)。家庭成員分散在不同城市，即便存在照護(hù)意愿，也很難在工作與長期照護(hù)之間維持穩(wěn)定平衡，而社會(huì)化、專業(yè)化護(hù)理服務(wù)在過去長期不足。

此外，在保障缺口尚未補(bǔ)齊的情況下，一些失能老人選擇長期住院來獲得照護(hù)，既推高了醫(yī)療支出，也占用了本應(yīng)用于急性治療的醫(yī)療資源。龍格表示，這是我國應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要制度安排。它能填補(bǔ)社保在長期護(hù)理方面的空白，并減輕失能人員家庭的經(jīng)濟(jì)與照護(hù)負(fù)擔(dān)。

但在具體運(yùn)行層面，長期護(hù)理保險(xiǎn)并不意味著由醫(yī)保部門直接提供護(hù)理服務(wù)。龍格介紹，實(shí)際服務(wù)由取得相應(yīng)資質(zhì)的護(hù)理機(jī)構(gòu)和護(hù)理人員完成。服務(wù)機(jī)構(gòu)需要通過官方資質(zhì)審核，護(hù)理人員需持證上崗，機(jī)構(gòu)還需與當(dāng)?shù)蒯t(yī)保部門簽訂服務(wù)協(xié)議，納入統(tǒng)一管理體系。

他補(bǔ)充，實(shí)際運(yùn)行中采取的是派單制，而不是個(gè)人點(diǎn)單。同一地區(qū)往往有多家中標(biāo)機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)根據(jù)規(guī)則派單，目的是避免尋租、避免腐敗，保證機(jī)構(gòu)之間的公平。

試點(diǎn)地區(qū)已探索出有益經(jīng)驗(yàn)

長期護(hù)理保險(xiǎn)并非在短期內(nèi)提出的制度安排，而是在持續(xù)探索中逐步成形。

張盈華向界面新聞?dòng)浾呓榻B，各地試點(diǎn)從創(chuàng)新突破逐漸走向統(tǒng)一規(guī)范，在制度覆蓋、籌資機(jī)制、待遇標(biāo)準(zhǔn)、失能評(píng)估、服務(wù)供給、經(jīng)辦管理等方面均做了有益嘗試并取得共識(shí)，目前我國長期護(hù)理保險(xiǎn)制度框架基本成型。

回溯制度起點(diǎn)，2016年起，國家層面圍繞應(yīng)對(duì)人口老齡化、保障失能人員基本生活權(quán)益，啟動(dòng)了長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的探索。

2016年6月，人力資源和社會(huì)保障部印發(fā)了《關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，提出按照“以人為本、基本保障、責(zé)任共擔(dān)、因地制宜、機(jī)制創(chuàng)新、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的基本原則在35個(gè)城市開展長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)，其中吉林省和山東省是重點(diǎn)試點(diǎn)省份，分別有6個(gè)城市和12個(gè)城市開展試點(diǎn)。

此后，圍繞這一框架，各地在制度設(shè)計(jì)、政策標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行方式和管理模式上展開實(shí)踐，逐步積累經(jīng)驗(yàn)。

2020年9月，國家醫(yī)療保障局會(huì)同財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，在原有基礎(chǔ)上新增14個(gè)試點(diǎn)城市，提出力爭(zhēng)在“十四五”期間基本形成適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和老齡化發(fā)展趨勢(shì)的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度政策框架，建立健全滿足群眾多元需求的多層次長期護(hù)理保障制度。

在兩輪試點(diǎn)中，籌資機(jī)制逐步成形。

張盈華介紹，試點(diǎn)探索過程中明確“統(tǒng)一費(fèi)率，不同費(fèi)基，多元渠道”的籌資機(jī)制，單位、個(gè)人、政府共同分擔(dān)籌資責(zé)任。

長期護(hù)理保險(xiǎn)制度依托現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)保險(xiǎn)模式。各試點(diǎn)城市在資金籌集環(huán)節(jié)，普遍采用單位繳費(fèi)、個(gè)人繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助、醫(yī)?；稹⒏２使娼鸷蜕鐣?huì)捐贈(zèng)等多渠道籌資方式。

制度設(shè)計(jì)上不設(shè)立個(gè)人賬戶，所有籌集資金統(tǒng)一進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶。在不增加用人單位額外負(fù)擔(dān)的前提下，單位繳費(fèi)多從職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金中劃轉(zhuǎn)，個(gè)人繳費(fèi)則通過醫(yī)保個(gè)人賬戶代扣代繳。居民參保資金主要來自個(gè)人繳費(fèi)與財(cái)政補(bǔ)助或居民醫(yī)保統(tǒng)籌基金劃轉(zhuǎn)。

在待遇支付方面，各試點(diǎn)城市均將重度失能老人納入保障范圍，多數(shù)地區(qū)同時(shí)支持機(jī)構(gòu)護(hù)理和居家護(hù)理模式。

龍格補(bǔ)充，全國層面正在形成一個(gè)核心參考標(biāo)準(zhǔn)，即千分之三。不同地區(qū)、不同人群在執(zhí)行層面存在差異，但總體邏輯保持一致。由于各地社會(huì)平均工資水平不同，最終繳費(fèi)金額會(huì)出現(xiàn)差別。

失能評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)逐漸也清晰。

張盈華介紹，試點(diǎn)探索過程中已出臺(tái)全國統(tǒng)一的長期護(hù)理失能等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并配套明確了失能等級(jí)評(píng)估管理辦法，同時(shí)對(duì)失能等級(jí)評(píng)估機(jī)構(gòu)和長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的定點(diǎn)管理作出規(guī)范。

龍格解釋，失能評(píng)定是長期護(hù)理保險(xiǎn)制度運(yùn)行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。評(píng)定工作由具備官方資質(zhì)的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)，失能狀態(tài)通常被劃分為多個(gè)等級(jí)，多數(shù)地區(qū)將享受待遇的門檻設(shè)定在三級(jí)及以上。評(píng)定結(jié)果直接關(guān)系到參保人能否獲得服務(wù)，以及對(duì)應(yīng)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)頻次和支付標(biāo)準(zhǔn)。

他補(bǔ)充，相關(guān)監(jiān)管主要依托信息系統(tǒng)、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和投訴舉報(bào)等方式展開。對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，最嚴(yán)厲的約束并罰款，而是資質(zhì)管理。一旦失去簽約資格，下一年度將無法繼續(xù)參與服務(wù)供給，對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營影響極大。

服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容同樣明確。

張盈華表示，試點(diǎn)探索過程中明確了長期護(hù)理保險(xiǎn)的服務(wù)項(xiàng)目目錄，包括20項(xiàng)基本生活照料和16項(xiàng)醫(yī)療護(hù)理項(xiàng)目。下一步，還將對(duì)長期護(hù)理保險(xiǎn)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一。

今年9月，國家醫(yī)療保障局印發(fā)《國家長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)項(xiàng)目目錄（試行）》，對(duì)長期護(hù)理保險(xiǎn)的服務(wù)內(nèi)容作出統(tǒng)一規(guī)范。

其中，生活照護(hù)類項(xiàng)目包括為長期護(hù)理保險(xiǎn)待遇享受對(duì)象提供的日常生活照料及幫助維持其基本生活能力的服務(wù)，有20項(xiàng)（含飲食照護(hù)、排泄照護(hù)、清潔照護(hù)、穿脫衣物、功能維護(hù)、對(duì)癥護(hù)理、生命體征監(jiān)測(cè)、安全護(hù)理8個(gè)項(xiàng)目類別）。

醫(yī)療護(hù)理類項(xiàng)目包括為長期護(hù)理保險(xiǎn)待遇享受對(duì)象提供的與基本生活照料密切相關(guān)的基礎(chǔ)醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，有16項(xiàng)（含一般檢查護(hù)理、基礎(chǔ)護(hù)理、專項(xiàng)護(hù)理、康復(fù)4個(gè)項(xiàng)目類別）。

龍格表示，長期護(hù)理保險(xiǎn)在保障邏輯上與基本醫(yī)保類似，采取分級(jí)保障模式。能否享受服務(wù)，首先取決于失能評(píng)定等級(jí)，不同等級(jí)對(duì)應(yīng)不同服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)頻次。在支付方式上，費(fèi)用由長期護(hù)理保險(xiǎn)基金和個(gè)人共同承擔(dān)，這樣的設(shè)計(jì)既有助于控制基金風(fēng)險(xiǎn)，也有利于防范過度使用和不當(dāng)行為。

仍有現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

制度輪廓逐步清晰的同時(shí)，長期護(hù)理保險(xiǎn)在推進(jìn)過程中仍面臨多現(xiàn)實(shí)約束。

籌資水平偏低被普遍認(rèn)為是當(dāng)前最突出的制約因素。

龍格表示，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，總體籌資規(guī)模仍難以完全覆蓋實(shí)際服務(wù)需求。長期護(hù)理保險(xiǎn)并非一次性給付，而是需要長期、持續(xù)提供服務(wù)，制度運(yùn)行對(duì)穩(wěn)定資金來源的依賴程度很高。

他以基本醫(yī)保作對(duì)比表示，基本醫(yī)保由個(gè)人和單位共同繳費(fèi)，資金體量較大。以月工資一萬元為例，個(gè)人和單位合計(jì)繳費(fèi)可能接近一千元，一年超過一萬元。長期護(hù)理保險(xiǎn)的籌資水平明顯不同，一個(gè)人一年繳費(fèi)不足一百元，資金規(guī)模無法與醫(yī)療保險(xiǎn)相提并論。

此外，參保意愿問題也導(dǎo)致水平偏低。龍格表示，連居民醫(yī)保一年幾百元的費(fèi)用，都有不少人不愿意繳納，長期護(hù)理保險(xiǎn)即便一年只需一百元左右，對(duì)部分人群來說依然是現(xiàn)實(shí)障礙。

長期護(hù)理保險(xiǎn)只能通過多元籌資方式推進(jìn)。龍格認(rèn)為，一種路徑是地方政府在財(cái)政條件允許的情況下，對(duì)中低收入人群給予適度補(bǔ)貼，降低個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大制度覆蓋面。另一種路徑是引入社會(huì)公益力量參與，由民政系統(tǒng)、公益基金會(huì)等對(duì)特定人群提供繳費(fèi)支持，幫助其完成參保。

張盈華也表示，長期護(hù)理保險(xiǎn)制度采取多元籌資，按照單位和職工同比例、居民與財(cái)政同比例的籌資機(jī)制，按照“以收定支，收支平衡”的管理原則。在長期精算和基金收支預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上，在籌資可負(fù)擔(dān)、待遇保適度的前提下，穩(wěn)妥調(diào)整籌資和待遇。

護(hù)理服務(wù)人才短缺也被視為緊迫的難題。

龍格表示，目前一線護(hù)理人員數(shù)量不足，人員結(jié)構(gòu)也不合理，難以支撐不斷增長的長期護(hù)理需求。從整體情況看，護(hù)理隊(duì)伍中年輕人占比偏低，人員平均年齡較高，學(xué)歷水平也普遍不高。

他表示，長期護(hù)理服務(wù)高度依賴人工，但收費(fèi)水平和支付能力相對(duì)有限，服務(wù)機(jī)構(gòu)很難為護(hù)理人員提供足夠有吸引力的收入。一些人對(duì)護(hù)理工作的認(rèn)知仍停留在“地位不高”的層面，甚至將其視為不如家政服務(wù)的選擇，這種觀念直接影響年輕人是否愿意進(jìn)入這一行業(yè)。

他補(bǔ)充，需求規(guī)模不穩(wěn)定，也是護(hù)理人才難以積累的重要原因。早期長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)覆蓋范圍較小，以北京為例，早期僅在個(gè)別區(qū)開展試點(diǎn)，參保人數(shù)有限，服務(wù)需求體量偏小，難以支撐服務(wù)機(jī)構(gòu)持續(xù)發(fā)展，更難形成規(guī)?；娜瞬抨?duì)伍。

張盈華建議，長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的可持續(xù)至少要從兩個(gè)方面做好未雨綢繆：一是做好基金收支預(yù)測(cè)，利用社會(huì)保險(xiǎn)精算技術(shù)，根據(jù)人口、經(jīng)濟(jì)、制度運(yùn)行的參數(shù)變化趨勢(shì)，做好短則三五年、長則二三十年的基金收支預(yù)測(cè)，從而為調(diào)整籌資和待遇等政策提供科學(xué)依據(jù)。二是發(fā)展壯大服務(wù)力量，隨著老齡化趨勢(shì)，社會(huì)撫養(yǎng)比（老年人與勞動(dòng)力年齡人口比例）必將持續(xù)上揚(yáng)，一方面要做好服務(wù)隊(duì)伍培訓(xùn)和人力資源儲(chǔ)備，另一方面發(fā)展智能化設(shè)備和輔具，減輕護(hù)理人員工作負(fù)荷。

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