范志勇中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副書記、教授、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

汪涵哲 中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院本科生

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對(duì)于二十一世紀(jì)的年輕讀者而言，國際貿(mào)易組織（International Trade Organization, ITO）與關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（General Agreement on Tariff and Trade，GATT，簡稱關(guān)貿(mào)總協(xié)定）是兩個(gè)陌生的概念。而這正是美國所主導(dǎo)的二戰(zhàn)之后最初的國際貿(mào)易體系安排。

現(xiàn)在人們所熟悉的世界貿(mào)易組織（WTO），其前身就是1947年簽署的關(guān)貿(mào)總協(xié)定。關(guān)貿(mào)總協(xié)定并不是一個(gè)國際組織，它最初是為推進(jìn)成立擬議中的國際貿(mào)易組織而簽署的政府間協(xié)議。遺憾的是國際貿(mào)易組織最終并未成功建立，關(guān)貿(mào)總協(xié)定反而得以保留。經(jīng)過多輪不斷完善（1947-1995），該協(xié)定成為二戰(zhàn)后近半個(gè)世紀(jì)中調(diào)節(jié)各國貿(mào)易關(guān)系的最主要國際文件。直到1995年關(guān)貿(mào)總協(xié)定升級(jí)為世界貿(mào)易組織，才最終退出歷史舞臺(tái)。

中國是關(guān)貿(mào)總協(xié)定最初的23個(gè)始創(chuàng)國之一，并參加了第1輪和第2輪關(guān)貿(mào)總協(xié)定關(guān)稅減讓談判。1949年新中國成立后，由于特定的國際環(huán)境及歷史原因，新中國不再是關(guān)貿(mào)總協(xié)定的成員。改革開放后，中國開始尋求加速融入全球貿(mào)易體系。這一過程分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是在1980年至1994年，中國的目標(biāo)是恢復(fù)關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約方地位，即所謂的“復(fù)關(guān)”；第二個(gè)階段是1995年至2001年，隨著關(guān)貿(mào)總協(xié)定在1995年升級(jí)為世界貿(mào)易組織，中國的目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榧尤胧澜缳Q(mào)易組織，即所謂的“入世”。從“復(fù)關(guān)”到“入世”這一曲折的過程并不是我們此處所要討論的重點(diǎn)。

在本文中我們所關(guān)心的是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，美國謀求建立的戰(zhàn)后國際貿(mào)易秩序是怎樣的？在建立戰(zhàn)后貿(mào)易新秩序的過程中，美國的貿(mào)易政策及其理念又有什么新的變化。正如前文所指出，第二次世界大戰(zhàn)后，美國政府關(guān)于貿(mào)易政策改革主要圍繞著兩條主線進(jìn)行：

一是不斷推進(jìn)《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》延期和升級(jí)，從最初的延期到肯尼迪政府時(shí)期升級(jí)為《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法案》，再到尼克松政府時(shí)期升級(jí)為《1974年貿(mào)易法案》。這代表美國不斷推動(dòng)國內(nèi)立法改革以適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境變化的路徑。另一條是不斷推進(jìn)《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》下的多邊貿(mào)易談判。《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》談判最初以美國和歐洲國家為主，逐漸有更多的發(fā)展中國家加入，涉及的議題也越來越多。這是美國等主要發(fā)達(dá)國家推動(dòng)戰(zhàn)后多邊貿(mào)易體系發(fā)展的主要平臺(tái)。

一、前奏：二戰(zhàn)期間的貿(mào)易談判

從1933年起開始擔(dān)任美國國務(wù)卿的科德爾·赫爾是一位堅(jiān)定的開放貿(mào)易政策的支持者和推動(dòng)者。上任之后，他一直致力于打破因《霍里-斯穆特關(guān)稅法案》所造成的全球貿(mào)易壁壘。第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)為打破這些壁壘創(chuàng)造額條件。1940年美國政府公布《租借法案》。根據(jù)該法案，美國政府會(huì)購買軍用物資并把它們提供給同盟國，并且不需要盟國在戰(zhàn)爭結(jié)束之后償還債務(wù)。這樣做的理由之一是避免歐洲盟國陷入如一戰(zhàn)后沉重的債務(wù)危機(jī)。當(dāng)然，天下沒有免費(fèi)的午餐，《租借法案》要求受援國必須提供“美國認(rèn)可的直接或間接收益”作為回報(bào)。由于不涉及貸款或者債務(wù)問題，這導(dǎo)致在美國主導(dǎo)《租借法案》的是國務(wù)院（主管外交事務(wù)）而不是財(cái)政部（主管財(cái)政事務(wù)）。

深陷戰(zhàn)爭泥潭的英國迫切需要得到美國的幫助，因此從1941年起美國和英國就間實(shí)施《租借法案》開始進(jìn)行談判。這給美國打破英國通過帝國特惠制建立的貿(mào)易壁壘創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。美國和英國有各自的訴求，參見表1。此時(shí)的英國雖然在全球影響力方面已經(jīng)嚴(yán)重下降，但仍然在國際貿(mào)易和金融方面發(fā)揮著重要作用。英國憑借《渥太華協(xié)議》所規(guī)定的優(yōu)惠關(guān)稅制度（帝國特惠制），以及以英鎊為中心的支付系統(tǒng)，建立起以英國為核心的貿(mào)易集團(tuán)，將美國排除在外。這與美國政府長期以來所追求的非歧視貿(mào)易原則背道而馳。因此，美國的核心訴求之一是借助《租借法案》談判，粉碎英國的帝國特惠制。

這期間發(fā)生在1941年12月的日本偷襲珍珠港事件，使得美國政府（特別是國會(huì)）在貿(mào)易談判中的態(tài)度發(fā)生重大變化。置身事外并沒有給美國帶來和平。這使共和黨長期以來所秉持的孤立主義名譽(yù)掃地。戰(zhàn)爭促使很多美國人開始反思，并放棄孤立主義立場。無論是傳統(tǒng)上對(duì)貿(mào)易政策相對(duì)開放的民主黨，還是相對(duì)保守的共和黨，都開始支持美國在戰(zhàn)后更多地參與全球事務(wù)，其中包括構(gòu)建更加開放的貿(mào)易體系。這導(dǎo)致美國外交及貿(mào)易政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，對(duì)達(dá)成貿(mào)易協(xié)議態(tài)度更加積極。

經(jīng)過艱苦的談判，1942年2月美英兩國就《租借法案》的具體實(shí)施在華盛頓簽署協(xié)議。其中第7條規(guī)定，兩國同意“不給兩國間貿(mào)易增加負(fù)擔(dān)，而是促進(jìn)兩國間的互利經(jīng)濟(jì)關(guān)系并改善世界經(jīng)濟(jì)關(guān)系”，“所有志同道合的國家都可參與其中，通過合理的國際和國內(nèi)措施擴(kuò)大生產(chǎn)、就業(yè)以及貨物的交換和消費(fèi)，這是全人類自由和福祉的物質(zhì)基礎(chǔ)；消除國際商貿(mào)中一切形式的歧視性待遇，減少關(guān)稅及其他貿(mào)易壁壘”。[1]

1943年9月英國與美國再次關(guān)于貿(mào)易問題展開談判。在談判中，英美兩國展現(xiàn)出“多邊主義傳統(tǒng)-雙邊主義傳統(tǒng)”的碰撞。英國作為英聯(lián)邦的核心國家，需要與眾多的自治領(lǐng)、成員國打交道，因此傾向于采取橫向削減關(guān)稅（即削減所有商品的關(guān)稅）的多邊主義方式。而美國傳統(tǒng)上更傾向于通過雙邊談判，有選擇性地按產(chǎn)品減少關(guān)稅，從而避免相關(guān)行業(yè)利益團(tuán)體的反對(duì)，這也是美方在《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》下的一貫做法。在談判中，美國政府逐漸認(rèn)同英國和加拿大等國所主張的多邊主義理念。但是迫于國內(nèi)政治壓力，美國政府在1945年向國會(huì)申請(qǐng)《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》延期時(shí)，并未申請(qǐng)多邊削減關(guān)稅授權(quán)。因此貿(mào)易談判只能局限在雙邊框架下進(jìn)行。

這成為美國貿(mào)易政策從“雙邊傳統(tǒng)”向“多邊主義”轉(zhuǎn)變的開始。

二、擬議中的國際貿(mào)易組織（ITO）與《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》

戰(zhàn)爭結(jié)束之后，美國積極致力于通過自由貿(mào)易團(tuán)結(jié)西方盟友以對(duì)抗蘇聯(lián)。但是在貿(mào)易談判過程中，美國政府面臨雙重抉擇的困難：一方面，政府談判的目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)普遍性減稅，即所有國家對(duì)所有商品都進(jìn)行減稅（減稅的規(guī)?？梢圆煌?；另一方面，協(xié)議的形式又要滿足國會(huì)“只能采取雙邊談判”的要求。

美國最初設(shè)想的方案是采取“雙邊——多邊”的機(jī)制。首先，按產(chǎn)品由美國與主要供應(yīng)國舉行雙邊談判；然后，再通過無條件最惠國待遇條款將談判達(dá)成的關(guān)稅削減推廣至其他參與國。比如，澳大利亞是美國主要的羊毛進(jìn)口國，美國首先和澳大利亞達(dá)成雙邊羊毛關(guān)稅削減協(xié)議，根據(jù)無條件最惠國待遇條款，加拿大、英國等國家在向美國出口羊毛時(shí)都可以享受同等的稅收減讓。在此基礎(chǔ)上，美國還設(shè)想舉行一個(gè)大型多邊會(huì)議進(jìn)行關(guān)稅削減談判、制定貿(mào)易政策規(guī)則并建立“國際貿(mào)易組織”（ITO）。這是關(guān)于創(chuàng)立“國際貿(mào)易組織”的最初設(shè)想。

但現(xiàn)實(shí)問題是，如何保證一個(gè)國家在獲得美國的關(guān)稅減讓之后對(duì)等地對(duì)來自美國的產(chǎn)品征收低關(guān)稅？而且多邊談判也不可避免地會(huì)出現(xiàn)集體決策的困境，即“搭便車”難題。[2]針對(duì)這一問題，加拿大官員建議先召集一個(gè)由10個(gè)左右全力支持減少貿(mào)易壁壘的國家組成一個(gè)小型“核心”小組。談判先在小組成員內(nèi)展開，以降低難度。這一建議對(duì)美國政策產(chǎn)生了直接影響。

1945年7月美國決定先在10個(gè)左右的核心國家間就選擇性削減關(guān)稅展開雙邊談判，并達(dá)成非正式協(xié)定。然后，協(xié)定將被提交至更大規(guī)模的國際會(huì)議，再由這一會(huì)議創(chuàng)建“國際貿(mào)易組織”。

1946年10月至11月期間，聯(lián)合國國際貿(mào)易和就業(yè)會(huì)議籌備委員會(huì)在倫敦舉行會(huì)議，為“國際貿(mào)易組織”制定章程。在這次會(huì)議上，與會(huì)者就《國際貿(mào)易組織》章程草案的大部分條款達(dá)成了一致。不過需要特別注意的是，這些草案對(duì)各國政府不具有約束力。籌備委員會(huì)建議在一小部分國家之間通過“《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》”的形式執(zhí)行“國際貿(mào)易組織”章程的某些規(guī)定，這就是《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》最初的由來。

需要特別注意的是，《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》并不是一個(gè)組織，而只是一個(gè)政府間達(dá)成的協(xié)議，對(duì)各自國家并無約束力。當(dāng)時(shí)的設(shè)想是，這個(gè)協(xié)議不久將會(huì)被擬議中的“國際貿(mào)易組織”所取代。

三、《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》奠定的主要原則

1947年4月來自18個(gè)國家的代表在瑞士日內(nèi)瓦舉行會(huì)議，就貿(mào)易政策的實(shí)施原則締結(jié)協(xié)定并展開減稅談判?！蛾P(guān)貿(mào)總協(xié)定》談判所確定的幾條基本原則產(chǎn)生了重大影響。將美國所堅(jiān)持的“對(duì)等、無條件最惠國待遇、反對(duì)數(shù)量限制”制度化。這些主要的原則包括：

第一，無條件最惠國待遇，即任一締約方給予他國產(chǎn)品的利益、優(yōu)待等，需立即無條件給予所有其他締約方同類產(chǎn)品。

第二，國民待遇原則，締約方不得為保護(hù)國內(nèi)生產(chǎn)對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品或者國內(nèi)產(chǎn)品在稅收和法律上區(qū)別對(duì)待。

第三，除個(gè)別特殊情況外，禁止使用進(jìn)口配額。

第四，規(guī)定當(dāng)傾銷造成 “實(shí)質(zhì)性損害或者威脅、阻礙國內(nèi)產(chǎn)業(yè)興建” 時(shí)，允許締約國征收反傾銷稅及征稅的程序。

除此之外，協(xié)議還包括允許在特定情況重新實(shí)施貿(mào)易壁壘，允許發(fā)展中國家通過貿(mào)易限制促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，允許通過貿(mào)易干預(yù)保障公共衛(wèi)生和安全，以及涉及保護(hù)國家安全的貿(mào)易行動(dòng)等等。這些關(guān)稅削減于1948年1月1日經(jīng)由行政命令而開始生效，無須經(jīng)過國會(huì)批準(zhǔn)。

日內(nèi)瓦會(huì)議還有另外一大收獲，那就是“帝國特惠制”問題所引發(fā)的爭議基本上在英美兩國之間的貿(mào)易談判中消失?！朵滋A協(xié)議》中面向從量稅的關(guān)稅優(yōu)惠被通貨膨脹逐步削弱。特惠制在1973年英國加入歐洲經(jīng)濟(jì)共同體時(shí)被逐步取消，并在1977年被完全廢除。

四、美國關(guān)稅下調(diào)及其原因分析

圖1顯示在1947年關(guān)稅談判展開之后，美國應(yīng)稅商品的稅率出現(xiàn)了一定幅度的下降。1946年美國應(yīng)稅商品的平均稅率是25.3%，1948年將至13.9%，下降幅度達(dá)到11.4個(gè)百分點(diǎn)。如此顯著的降稅究竟是怎么發(fā)生的？難道是美國的貿(mào)易政策在短短兩年時(shí)間內(nèi)發(fā)生了驚天動(dòng)地的改變？

事實(shí)并非如此，戰(zhàn)后初期美國應(yīng)稅商品稅率快速下降的主要原因并非名義稅率的削減，而是由于在從量稅制度下進(jìn)口商品的價(jià)格上升。面對(duì)這種被動(dòng)的稅率下降，國會(huì)樂見其成，“既不主動(dòng)，也不拒絕”，采取了“袖手旁觀”的態(tài)度，沒有對(duì)關(guān)稅下降采取激進(jìn)措施進(jìn)行遏制。據(jù)分析，在1944年之后應(yīng)稅商品的平均關(guān)稅從33%降至1950年的13%，其中大約2/3的關(guān)稅下降要?dú)w因于進(jìn)口價(jià)格的上漲，另外1/3要?dú)w因于談判達(dá)成的關(guān)稅削減。[3]

圖、20世紀(jì)30年代到70年代的美國關(guān)稅稅率

數(shù)據(jù)來源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)

五、“國際貿(mào)易組織”化為泡影，但《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》得以保留

雖然美國國會(huì)兩黨對(duì)《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》開了綠燈，但這并不表明美國自此轉(zhuǎn)向完全的自由貿(mào)易政策。1947年4月開始的《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》談判剛剛落幕，1947年11月至1948年3月來自50多個(gè)國家的代表在古巴哈瓦那舉行聯(lián)合國貿(mào)易和就業(yè)會(huì)議，以最終敲定章程并建立國際貿(mào)易組織。

如果《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》可以看作是小范圍核心國家之間談判的話，那么在哈瓦那舉辦的談判可以看作是一場大范圍的多邊討價(jià)還價(jià)。集體決策的困境瞬間凸顯。這次談判涉及的內(nèi)容遠(yuǎn)超美國最初的設(shè)想及《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》涵蓋的范圍。由于涉及國家過多，各國訴求又有巨大分歧，因此取得一致性意見及其困難。盡管如此，1948年3月美國還是和另外52個(gè)國家的代表完成并簽署《哈瓦那憲章》。由于《哈瓦那憲章》的目標(biāo)是成立“國際貿(mào)易組織”，而非簡單的達(dá)成一個(gè)政府間的協(xié)議，因此必須要得到美國國會(huì)的批準(zhǔn)。恰逢此時(shí)杜魯門政府正致力于推動(dòng)《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》順利延期，因此直到時(shí)隔一年之后（1949年4月）才正式向國會(huì)提交憲章。

《哈瓦那憲章》在美國國內(nèi)遭到了強(qiáng)烈的反對(duì)，幾乎所有支持《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》延期和《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》的主要國內(nèi)利益集團(tuán)都反對(duì)《國際貿(mào)易組織》。另一方面，美國外交的重新開始轉(zhuǎn)向其他更為緊迫的外交和安全問題——馬歇爾計(jì)劃、柏林空運(yùn)、北美公約組織（NATO）的成立等等，“國際貿(mào)易組織”一事不再被列入政府的優(yōu)先政策議程。在多次嘗試未果后，美國國務(wù)院在1950年12月對(duì)外宣布放棄再次向國會(huì)提交《國際貿(mào)易組織》章程，但要求國會(huì)考慮通過立法確保美國加入《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》。由于美國拒絕加入“國際貿(mào)易組織”，致使該組織胎死腹中。

雖然《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》不是一個(gè)正式的國際組織，但它在日內(nèi)瓦仍繼續(xù)發(fā)揮著小型秘書處的作用，促進(jìn)貿(mào)易談判并解決貿(mào)易爭端。1949年在法國安錫舉行的談判中11個(gè)新的締約國加入《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》。1950年至1951年原始締約國在英國托基相互交換了新的關(guān)稅減讓，另有七個(gè)國家加入了該協(xié)定，其中最重要的是聯(lián)邦德國。到1952年時(shí)《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》已經(jīng)有34個(gè)締約國，這些國家在世界貿(mào)易中所占份額超過了80%，《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》已經(jīng)成為戰(zhàn)后討論國際貿(mào)易政策的主要論壇。

[1]事后證明美英兩國官員對(duì)第7條各說各話：美國認(rèn)為英國這是在含蓄地承諾將廢除帝國特惠制，而英國政府僅僅將其視之為未來就解決帝國特惠制問題展開磋商的承諾。參見《貿(mào)易的沖突》第十章。

[2]參見：曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，格致出版社，2019年。

[3]參見《貿(mào)易的沖突》第十章。

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