最高人民法院辦公廳 最高人民檢察院辦公廳 司法部辦公廳關于印發(fā)《關于共同推進社會保障領域行政爭議預防與實質化解的座談會紀要》等的通知

法辦〔2024〕722號

各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院、人民檢察院、司法廳（局），解放軍軍事法院、軍事檢察院，新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院生產建設兵團分院，新疆生產建設兵團人民檢察院、司法局：

為全面貫徹習近平法治思想，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，加強行政執(zhí)法、行政復議、行政訴訟、行政檢察工作配合、制約，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部于2024年2月，邀請國家發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、市場監(jiān)管總局、金融監(jiān)管總局、證監(jiān)會建立行政爭議預防與實質化解“3+N”工作機制。最高人民法院、最高人民檢察院、司法部召開專題研討會，分別邀請有關中央和國家機關，針對相關領域行政爭議多發(fā)問題開展會商座談、研提對策措施。經廣泛聽取意見，最終形成《關于共同推進社會保障領域行政爭議預防與實質化解的座談會紀要》、《關于共同推進集體土地征收與補償領域行政爭議預防與實質化解的座談會紀要》、《關于共同推進不動產登記領域行政爭議預防與實質化解的座談會紀要》、《關于共同推進國有土地上房屋征收與補償行政爭議預防與實質化解的座談會紀要》、《關于共同推進投訴舉報領域行政爭議預防與實質化解的座談會紀要》?，F(xiàn)予以印發(fā)。上述紀要不是司法解釋，供各部門在執(zhí)法辦案中內部參考使用，在法律文書中分析法律適用的理由時，可以根據(jù)紀要相關規(guī)定進行說理，但不能直接作為依據(jù)援引。

各級人民法院、人民檢察院、司法行政機關要充分認識行政爭議預防與實質化解對于推進法治政府建設、提升執(zhí)法司法公信力、優(yōu)化營商環(huán)境的重要意義，切實增強責任感與使命感。要堅持抓前端、治未病，促進行政機關依法履職，從源頭上預防行政爭議的發(fā)生。要加強行政復議化解行政爭議主渠道建設，及時糾正違法或不當行政行為，促使行政爭議在行政程序內得到有效解決。要樹牢矛盾糾紛法治化實質性化解理念，把“監(jiān)督就是支持、支持就是監(jiān)督”貫穿行政審判、行政檢察工作全過程各方面，加強與行政機關溝通協(xié)調，構建行政爭議預防與實質化解工作合力。要加強貫徹落實工作，在及時組織學習培訓、正確把握精神的基礎上，結合自身工作實際，創(chuàng)新工作方法、細化落實舉措，確保取得實實在在的成效，努力為人民群眾提供更加高效、便捷、公正的糾紛解決方式。要注重經驗總結，對貫徹落實過程中形成的好經驗、好做法，加強總結提煉，努力形成可復制、可推廣的工作經驗，為未來進一步促進完善相關制度奠定基礎。在貫徹落實中遇到的新情況、新問題，請分別層報最高人民法院、最高人民檢察院、司法部。

最高人民法院辦公廳

最高人民檢察院辦公廳

司法部辦公廳

2024年12月31日

關于共同推進社會保障領域行政爭議預防與實質化解的座談會紀要

為實現(xiàn)社會保障領域法律規(guī)范的統(tǒng)一實施，推進行政執(zhí)法機關、行政復議機關、審判機關、檢察機關各司其職、各負其責，落實行政執(zhí)法、行政復議、行政訴訟、行政檢察工作相互配合、相互制約機制，共同推進社會保障領域行政爭議的預防與實質化解，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部召開專題研討會，就該領域相關法律適用問題深入交換了意見。人力資源社會保障部應邀參加座談研討。

會議強調，社會保障是治國安邦的大問題。建設中國特色社會保障體系是中國式現(xiàn)代化的重要內容，是完善社會主義市場經濟體制、實現(xiàn)共同富裕的重要支柱性制度。社會保障領域行政執(zhí)法、行政復議、行政審判與行政檢察工作與經濟社會發(fā)展息息相關，涉及民生保障，事關勞動者及其親屬、退休人員、企業(yè)的切身權利和社會福利分配，政策性強、歷史遺留問題突出，容易引起群體性事件。相關單位要站在維護公民社會保障合法權益、保證社會保險基金安全、維護社會大局穩(wěn)定、推動社會保障領域法治建設的高度，形成合力，共同建立爭議預防、化解機制，從源頭上減少行政爭議。為此，要正確處理以下四個方面的關系：一要把握好經濟社會發(fā)展水平與以人民為中心、基金安全、人文關懷的關系，實現(xiàn)高質量發(fā)展與高水平保護一體推進。二要統(tǒng)籌好立法、執(zhí)法、復議、審判、檢察的關系，對于實踐普遍存在的問題與分歧，要鼓勵并尊重地方的改革實踐與改革探索，并盡快通過法律規(guī)范的立改廢釋方式徹底解決；對于暫時無法修改的明顯滯后的政策、規(guī)定，要強化協(xié)調機制，形成共識后一體解決。三要處理好類案標準統(tǒng)一與個案特殊處理的關系，對于能夠類型化處理的問題實現(xiàn)統(tǒng)一標準，預防與減少爭議；對于存在特殊情況的個案可以按照社會保險法基本原則個案處理，實現(xiàn)立法目的。四要平衡好歷史政策和現(xiàn)實情況的關系，對于歷史遺留的社會保障問題，要統(tǒng)籌考量、綜合施策、穩(wěn)步解決，防止誘發(fā)不穩(wěn)定因素。

會議指出，社會保險部門要圍繞促進我國社會保障事業(yè)高質量可持續(xù)發(fā)展的工作目標，按照“盡力而為、量力而行”的原則，聚焦工傷認定、社會保險經辦等群眾高度關注的難點焦點問題，立足工作實際，站穩(wěn)人民立場，加強工傷預防，依法辦理工傷案件，分散用人單位的工傷風險，保障社會保險基金安全，健全社會保障制度體系，促進社會保障領域依法行政水平提升，推動社會保險經辦管理服務標準化、規(guī)范化、便利化。行政復議機構認真貫徹落實新修訂的行政復議法，發(fā)揮行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用，運用全流程調解機制，切實提高實質性化解社會保障領域行政爭議的能力。充分運用新修訂的行政復議法規(guī)定的變更、撤銷、確認違法、責令履行等糾錯手段，依法糾正偏離法治軌道、有違法治精神的違法或者不當行政行為，切實解決社會保障領域的急難愁盼問題。人民法院緊緊圍繞堅持“如我在訴”、“案結事了”、“政通人和”、“雙贏多贏共贏”等司法理念，針對行政機關的違法或者不當行政行為，依法判決予以糾正或者督促行政機關及時自我改正。人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職能，加強對社會保障領域行政訴訟活動監(jiān)督，督促行政機關依法合理行政，強化類案監(jiān)督，發(fā)揮行政檢察解決行政爭議的機制優(yōu)勢，將實質性化解社會保障領域行政爭議貫穿于行政檢察履職全過程，促進案結事了、政通人和。

座談會就當前如何共同推進工傷保險領域行政爭議預防與實質化解取得了基本共識，現(xiàn)紀要如下：

一、關于工作原因、工作時間和工作場所

會議認為，依據(jù)《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）第三十六條、《工傷保險條例》第一條規(guī)定，工傷認定應當圍繞著工作原因開展，工作場所、工作時間是工傷認定的輔助要素，在工作原因無法查明時，工作場所、工作時間可以用來推定是否屬于工作原因。對于用人單位安排職工居家辦公，有充分證據(jù)證明職工在工作時間確因工作原因受到事故傷害的，不應因在家工作而影響工傷認定。對于利用微信、電話、郵件等現(xiàn)代通訊方式進行簡單溝通，具有偶發(fā)性和臨時性的，不應視為工作狀態(tài)。

1.【工作原因】對工作原因的認定，應當考慮是否屬于工作或者作為工作安排的活動、是否屬于履行工作職責、是否受用人單位指派、是否與工作職責有關、是否基于用人單位的正當利益、是否屬于工作期間在合理場所解決必需的基本需求等因素。

2.【工作時間】對工作時間的認定，應當考慮是否屬于法律規(guī)定的或者用人單位要求職工工作的時間。包括但不限于：（一）勞動合同約定的工作時間；（二）用人單位規(guī)定的工作時間；（三）法律規(guī)定的工作時間；（四）完成用人單位臨時指派或者特定工作任務的時間；（五）加班時間。

3.【工作場所】對工作場所的認定，應當考慮是否屬于與職工工作職責相關的區(qū)域以及因履行工作職責所需的合理區(qū)域。包括但不限于：（一）用人單位能夠對從事日常生產經營活動進行有效管理的區(qū)域；（二）職工為完成某項特定工作所涉及的單位以外的相關區(qū)域；（三）職工因工作來往于多個與其工作職責相關的工作場所之間的合理區(qū)域。

二、關于因果關系

會議認為，職工所受傷害的原因復雜多樣，對職工所受傷害與履行工作職責之間的關系應作全面、準確地理解和把握。實踐中，因工作直接受到傷害或者因履行工作職責受到傷害的，應當認定為因工受傷。

4.【醫(yī)療機構侵權是否影響工傷認定】職工因工作原因受到事故傷害或者患職業(yè)病，在治療過程中，是否存在醫(yī)療機構侵權，不影響原工傷申請的受理和認定。

5.【排除工傷情形】根據(jù)《社會保險法》第三十七條規(guī)定，職工傷亡，是職工本人的故意犯罪、醉酒或者吸毒、自殘或者自殺等法定原因導致的，不認定為工傷。

三、關于突發(fā)疾病視同工傷

會議認為，對《工傷保險條例》第十五條第一款第一項有關“在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在48小時之內經搶救無效死亡的，視同工傷”的規(guī)定，不得任意突破。對于因特殊情形需要突破“48小時”規(guī)定的，要加強協(xié)商溝通，作為個案特殊處理。

6.【在家突發(fā)疾病是否視同工傷的認定】職工在家突發(fā)疾病，是否屬于《工傷保險條例》第十五條第一款第一項規(guī)定的“工作時間和工作崗位”，應當充分考慮職工的職業(yè)要求、崗位職責等因素。有充分證據(jù)證明在家處理工作是根據(jù)用人單位的工作要求及工作需要進行，且與日常的工作強度和工作狀態(tài)基本一致，明顯占用勞動者休息時間的，可以視為“工作時間和工作崗位”。

7.【死亡時間】死亡時間一般以醫(yī)療衛(wèi)生機構出具的死亡證明記載的時間為準，沒有醫(yī)療衛(wèi)生機構出具死亡證明的，以公安機關出具的死亡證明記載的時間為準。有其他證據(jù)足以推翻以上記載時間的，以該證據(jù)證明的時間為準。

四、關于勞動關系和工傷認定

會議認為，依據(jù)《社會保險法》、《工傷保險條例》規(guī)定，工傷認定的前提條件是工傷職工與用人單位存在勞動關系，職工提出工傷認定申請應當提交相應的證明材料證明。判斷是否存在事實勞動關系，可以參照原勞動和社會保障部《關于確立勞動關系有關事項的通知》等規(guī)定。確定是否存在勞動關系，可以由社會保險行政部門在工傷認定中根據(jù)雙方提供的證據(jù)依法進行認定，難以認定的，也可以通過仲裁、訴訟等方式予以認定。

新就業(yè)形態(tài)勞動者工傷認定，要堅持以維護新就業(yè)形態(tài)勞動者工傷保障權益為基本原則。當前，我國新就業(yè)形態(tài)勞動者人數(shù)眾多，識別新就業(yè)形態(tài)勞動者與平臺企業(yè)之間是否存在勞動關系，要穿透合同約定，從人格、經濟、組織從屬性的有無及強弱進行綜合判斷。

8.【不需要勞動關系為前提的工傷認定情形】有下列情形之一，工傷職工與具備用工主體資格的單位之間即使不存在勞動關系，工傷認定申請主體也可以依據(jù)有關規(guī)定申請認定工傷：（一）用工單位違反法律、法規(guī)規(guī)定將業(yè)務發(fā)包、轉包、分包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人聘用的職工從事承包業(yè)務時因工傷亡的；（二）個人掛靠其他單位對外經營，其聘用的人員因工傷亡的；（三）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。

五、關于工傷認定中的證據(jù)

會議認為，工傷認定的事實認定應遵循一般的舉證責任與證明標準，在受傷職工與用人單位之間公平合理的分配舉證責任。一要區(qū)分不同類型的工傷認定行政案件；二要考慮工傷案件中待證事實種類與證明標準；三要考慮當事人的舉證能力；四要考慮事實難以查明的責任后果；五要考慮社會保險行政部門調查核實取得的證據(jù)情況；六要考慮法律、行政法規(guī)規(guī)定與工傷保險制度立法目的。

9.【證據(jù)采納與事實推定】社會保險行政部門受理工傷認定申請后，依照法定程序要求用人單位在規(guī)定時間內提供相關證據(jù)，用人單位無正當理由沒有提供，事后在有關救濟程序中提供的對職工不利的證據(jù)，可以不予采納。

職工在工作時間和工作場所內受到事故傷害，是否因工作原因確實無法查明，可以推定為職工所受傷害由工作原因造成。

六、關于用人單位和勞動者

會議認為，將更多的勞動者納入工傷保險范圍是《工傷保險條例》重要的立法目的，用人單位招用超過法定退休年齡的勞動者應當保障其工傷權益；在受傷職工工傷認定或者待遇支付過程中，用人單位喪失合法經營資格或者營業(yè)執(zhí)照被吊銷、注銷的，不影響工傷認定和待遇支付。符合《工傷保險條例》第六十六條規(guī)定的，從其規(guī)定。對于用人單位注冊地與生產經營地不一致、勞務派遣單位跨地區(qū)派遣勞動者發(fā)生工傷事故或者職工在多個用人單位工作患職業(yè)病的，應當遵循《工傷保險條例》的立法目的，妥善處理并保障職工的工傷保險待遇，既要充分保障職工的工傷救濟權，避免出現(xiàn)各地相互推諉的情況，又要平衡好個案公平與社會普遍公平之間的關系。用人單位已經為職工繳納工傷保險費的，一般由參加工傷保險地社會保險行政部門辦理工傷認定，由參加工傷保險地社會保險經辦機構負責工傷保險待遇支付以及先行支付等事宜。未繳納工傷保險費的，用人單位注冊地與生產經營地不一致的，可以由生產經營地社會保險行政部門及社會保險經辦機構負責上述事宜；勞務派遣單位跨地區(qū)派遣勞動者的，可以由用工地社會保險行政部門及社會保險經辦機構負責上述事宜。

七、關于工傷認定的處理

會議認為，依據(jù)《社會保險法》、《工傷保險條例》規(guī)定，工傷認定是市、縣級社會保險行政部門的職責范圍，具有較強的專業(yè)性，行政復議機構、人民法院和人民檢察院一般不代替社會保險行政部門作出是否工傷的認定。為實現(xiàn)工傷保險行政案件的案結事了，對依法應當認定為工傷或者視同工傷的情形，一是一般不因程序、方式或者期限等違法而撤銷認定工傷決定；二是撤銷不予認定工傷決定并責令重作后，仍無正當理由作出不予認定工傷決定而再次進入法律救濟程序，社會保險行政部門對案件事實的調查已無裁量空間的，可以依法要求社會保險行政部門作出認定工傷決定；三是經復議維持或者撤銷不予認定工傷或者認定工傷決定的，人民法院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》及司法解釋規(guī)定盡可能作出是否工傷的判決。

10.【恢復效力判決】社會保險行政部門作出認定工傷決定，該認定工傷決定被行政復議決定撤銷，人民法院審查認為該認定工傷決定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，程序合法的，在撤銷復議決定的同時應當恢復該認定工傷決定的法律效力。

11.【要求作出認定工傷決定的判決】行政復議決定維持不予認定工傷決定錯誤，人民法院撤銷并責令重作后，社會保險行政部門仍作出不予認定工傷決定而被再次起訴至人民法院，社會保險行政部門對案件事實的調查已無裁量空間的，人民法院可以依法要求社會保險行政部門作出認定工傷決定。

社會保險行政部門未按照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條、第七十一條規(guī)定履行責令重作判決的，人民法院可以依據(jù)該法第九十六條予以處理。

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