這是一個(gè)非常具有現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值的問題。在城市管理領(lǐng)域，城管協(xié)管員與第三方保安是兩支重要的輔助力量，但他們的性質(zhì)、權(quán)責(zé)和使用方式有本質(zhì)區(qū)別。混淆二者的角色是執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的主要來源。

下面我將從多個(gè)維度對(duì)二者進(jìn)行比較，并詳細(xì)闡述如何避免執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

一、城管協(xié)管員與第三方保安的核心區(qū)別

1、法律性質(zhì)與身份

城管協(xié)管員是行政輔助力量。由城市管理部門招聘、管理、指揮，其行為在一定程度上代表行政機(jī)關(guān)，是行政行為的延伸。 第三方保安是 市場(chǎng)服務(wù)力量。由保安公司派遣，與用工單位是民事合同關(guān)系，其行為屬于履行合同義務(wù)，不具備任何行政屬性。

2、 權(quán)力來源與邊界

城管協(xié)管員權(quán)力來源于城管部門的委托。其職責(zé)是輔助執(zhí)法，本身不具備獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)（如行政處罰、行政強(qiáng)制）。不能以自己的名義作出決定。

第三方保安權(quán)力來源于《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》和用工單位的授權(quán)。其權(quán)限是維護(hù)特定區(qū)域秩序，行使的是公民扭送、正當(dāng)防衛(wèi)等一般公民權(quán)，以及合同約定的服務(wù)內(nèi)容。

3、主要職責(zé)與工作方式

城管協(xié)管員- 巡查發(fā)現(xiàn)：發(fā)現(xiàn)、報(bào)告違法行為。 - 宣傳教育：勸導(dǎo)、教育相對(duì)人。 - 證據(jù)固定：通過攝像、拍照等方式記錄現(xiàn)場(chǎng)情況。 - 秩序維護(hù)：在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)維護(hù)秩序，保障執(zhí)法順利進(jìn)行。 - 事務(wù)性工作：文書送達(dá)、信息錄入等。

第三方保安- 定點(diǎn)守護(hù)：在指定出入口、區(qū)域進(jìn)行值守。 - 門衛(wèi)登記：人員、車輛出入管理。 - 安全巡查：檢查責(zé)任區(qū)域內(nèi)的安全隱患。 - 應(yīng)急處置：對(duì)突發(fā)治安事件進(jìn)行先期控制并報(bào)警。 - 服務(wù)客戶：其首要服務(wù)對(duì)象是雇傭他的單位，而非公共權(quán)力。

3、使用場(chǎng)景

城管協(xié)管員是動(dòng)態(tài)、開放的公共空間。如街面、廣場(chǎng)、公共道路等，處理的是公共事務(wù)，如占道經(jīng)營、違章搭建、亂倒垃圾等。

第三方保安是靜態(tài)、相對(duì)封閉的特定區(qū)域。如小區(qū)、商場(chǎng)、工地、企業(yè)園區(qū)內(nèi)部等，維護(hù)的是該區(qū)域內(nèi)部的特定秩序和安全。

3、管理與指揮體系

城管協(xié)管員納入城管部門內(nèi)部管理體系，接受城管隊(duì)員的直接指揮和監(jiān)督。

第三方保安接受保安公司（雇主）和用工單位（如物業(yè)公司、開發(fā)商）的雙重管理，但其現(xiàn)場(chǎng)行為主要對(duì)用工單位負(fù)責(zé)。

二、如何避免執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

混淆使用這兩類人員，特別是讓保安行使協(xié)管員的職責(zé)，或讓協(xié)管員超越權(quán)限“執(zhí)法”，是最大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為：程序違法、侵權(quán)責(zé)任、群體性事件、政府公信力受損。

（一）明確角色定位，杜絕“身份混同”

1. 服裝與標(biāo)識(shí)區(qū)分：協(xié)管員與正式城管隊(duì)員的服裝、標(biāo)識(shí)應(yīng)有清晰區(qū)別，但應(yīng)體現(xiàn)其作為城管體系一部分的屬性。保安必須穿著保安制服，佩戴保安標(biāo)識(shí)。公眾應(yīng)能一眼區(qū)分二者。

2. 職責(zé)清單化管理：

· 為協(xié)管員制定 “正面清單”和“負(fù)面清單”。

· 正面清單：明確其可以做的，如“勸導(dǎo)”、“記錄”、“報(bào)告”、“維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)秩序”。

· 負(fù)面清單：明確其絕對(duì)不能做的，如“單獨(dú)實(shí)施行政處罰”、“采取強(qiáng)制措施”、“扣押物品”、“收取罰款”。

· 在與保安公司的合同中，明確限定其工作范圍，禁止其參與任何形式的城市管理行政執(zhí)法活動(dòng)，尤其是對(duì)公共區(qū)域商戶、攤販的管理。

（二）加強(qiáng)培訓(xùn)與法治教育

1. 對(duì)協(xié)管員：

· 法治素養(yǎng)培訓(xùn)：重點(diǎn)學(xué)習(xí)《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及地方市容條例等，深刻理解“法無授權(quán)不可為”。

· 業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)：包括溝通技巧、沖突化解、現(xiàn)場(chǎng)取證、自我保護(hù)等。

· 紀(jì)律作風(fēng)教育：強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，杜絕“狐假虎威”的作風(fēng)。

2. 對(duì)第三方保安：

· 城管部門應(yīng)督促用工單位（如物業(yè)）對(duì)保安進(jìn)行培訓(xùn)，明確其權(quán)責(zé)邊界，告知其不得越權(quán)干涉城管管轄事務(wù)，遇到占道經(jīng)營、違章搭建等問題時(shí)，正確的做法是向城管部門報(bào)告，而非自行處置。

（三）規(guī)范使用模式與協(xié)作機(jī)制

1. “城管隊(duì)員主導(dǎo)”原則：任何涉及行政管理的現(xiàn)場(chǎng)，必須有正式行政執(zhí)法資格的城管隊(duì)員帶隊(duì)。協(xié)管員必須在隊(duì)員的指揮和監(jiān)督下開展輔助工作。形成“1（正式隊(duì)員）+N（協(xié)管員）”的標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法單元。

2. 建立信息通報(bào)機(jī)制：

· 對(duì)于小區(qū)內(nèi)、工地旁的市容環(huán)境問題，建立物業(yè)保安、工地保安向城管部門的快速報(bào)告渠道（如專用微信群、電話熱線）。城管部門接到報(bào)告后，應(yīng)派員處置。

· 這實(shí)現(xiàn)了“保安前端發(fā)現(xiàn)報(bào)告，城管后端依法處置”的良性互動(dòng)，避免了保安直接與群眾沖突。

3. 清晰界定服務(wù)外包邊界：政府購買服務(wù)時(shí)，如果涉及市容秩序維護(hù)，應(yīng)購買的是“信息采集、巡查報(bào)告服務(wù)”，而非“執(zhí)法管理服務(wù)”。合同條款必須規(guī)避讓服務(wù)方承擔(dān)執(zhí)法職能的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督與責(zé)任追究

1. 內(nèi)部監(jiān)督：城管部門內(nèi)部督察機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)協(xié)管員隊(duì)伍的管理和監(jiān)督，對(duì)違規(guī)行為“零容忍”。

2. 外部監(jiān)督：公開投訴渠道，接受市民和媒體監(jiān)督。一旦發(fā)生保安冒充執(zhí)法人員或越權(quán)行為，城管部門應(yīng)第一時(shí)間澄清身份，依法處理，并追究用工單位的責(zé)任。

3. 責(zé)任界定：

· 協(xié)管員在履職中造成侵權(quán)，由所屬城管部門承擔(dān)法律責(zé)任（行政賠償責(zé)任）。

· 保安在履職中造成侵權(quán)，由保安公司和用工單位承擔(dān)民事賠償責(zé)任。如果因其越權(quán)“執(zhí)法”引發(fā)嚴(yán)重后果，還可能承擔(dān)刑事責(zé)任。

總結(jié)

核心區(qū)別在于 “行政輔助” 與 “市場(chǎng)服務(wù)” 的本質(zhì)不同。避免風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在于：

1. 角色上，堅(jiān)決不混淆，讓“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”。

2. 權(quán)限上，牢牢守住“協(xié)管員無獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，保安無任何執(zhí)法權(quán)”的底線。

3. 操作上，堅(jiān)持“正式隊(duì)員帶隊(duì)”，構(gòu)建“發(fā)現(xiàn)-報(bào)告-處置”的閉環(huán)，而非“替代-執(zhí)法”的錯(cuò)位。

4. 制度上，通過清單、培訓(xùn)、合同、監(jiān)督建立起全方位的防火墻。

只有這樣，才能既有效利用好這兩支隊(duì)伍，彌補(bǔ)執(zhí)法力量的不足，又能最大限度地防范和化解法律與沖突風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)城市管理的法治化、精細(xì)化與社會(huì)效果相統(tǒng)一。