撰文| 劉虎

廣東東莞市常平鎮(zhèn)政府做后盾，其平臺公司在前臺，提供無《規(guī)劃許可證》的違建房屋進行招商引資開辦創(chuàng)業(yè)園，并且拖欠企業(yè)補貼、不落實配套政策，引來諸多麻煩。多起訴訟正在進行中。

東莞，常平國際創(chuàng)新港。劉虎攝

常平鎮(zhèn)地處廣深經(jīng)濟走廊中段，是東莞市創(chuàng)新強鎮(zhèn)，素有“京九第一鎮(zhèn)”之譽。2016年5月，在東莞市經(jīng)過“掃黃風(fēng)暴急需轉(zhuǎn)型改變”之際，應(yīng)常平鎮(zhèn)黨委、政府的邀請，位于北京的科技企業(yè)——綠圃（北京）科技有限公司（下稱北京綠圃公司）與常平鎮(zhèn)政府簽訂合作協(xié)議，共同對該鎮(zhèn)木棆工業(yè)區(qū)舊廠房升級改造、建設(shè)常平國際創(chuàng)新港，建立“珠三角對接中關(guān)村”機制，依托港澳、聯(lián)通國際，打造廣東省首個鎮(zhèn)級“互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”示范鎮(zhèn)。

九年時間過去了，北京綠圃公司引入了五家新型孵化載體，榮獲“市級、省級、國家級眾創(chuàng)空間”等多個稱號，還協(xié)助常平國際創(chuàng)新港成功申報“中國科協(xié)海智計劃廣東（東莞）工作基地工作站”，超額完成了合作協(xié)議中的既定目標(biāo)。

不過，雙方的合作卻在發(fā)展中發(fā)生了變化。一方面，常平鎮(zhèn)政府未按照合同協(xié)議的約定落實吸引創(chuàng)新人才團隊的相關(guān)配套政策，未向北京綠圃公司支付數(shù)百萬元后續(xù)補貼；另一方面，其下屬國企對北京綠圃公司“步步緊逼”，除無視實際面積與圖紙差異、多計出租面積1800余平方米且租金需按年上浮外，2022年11月還無視雙方租約約定，強行在合同紅線范圍內(nèi)建設(shè)停車場，并引入洗車房、充電樁等項目。該停車場管理混亂、環(huán)境臟亂，破壞孵化器整體形象，導(dǎo)致入孵企業(yè)投訴、搬離，園區(qū)招租率大幅下滑。鎮(zhèn)屬國企更是不顧其對企業(yè)經(jīng)營造成的各種影響，于2024年10月對北京綠圃拖欠不足兩月的房租開具每日千分之3的高額滯納金發(fā)票，更進一步通過訴訟要求企業(yè)支付所謂拖欠的租金。

此外，園區(qū)內(nèi)樓體嚴(yán)重老化、滲漏、外墻脫落等問題，也讓企業(yè)頭疼。雖經(jīng)多次催告維修，但是鎮(zhèn)屬國企均置之不理，北京綠圃公司為了保障園區(qū)正常使用，不得不自行維修并墊付維修費用。目前，除了被迫應(yīng)訴，銀行賬號也被凍結(jié)，企業(yè)的運營遭遇了空前的危機。

01

國企房東強占出租紅線內(nèi)場地修停車場，還以拖欠房租為名提起訴訟

2025年1月2日，常平鎮(zhèn)政府下屬國企——東莞市大京九創(chuàng)新發(fā)展有限公司(下稱大京九創(chuàng)新公司)就房屋租賃合同糾紛，向東莞市第三人民法院對北京綠圃公司提起訴訟。目前，該案件已歷經(jīng)兩次開庭審理。

大京九創(chuàng)新公司起訴稱，該公司與被告于2016年8-10月期間簽訂多份《常平國際創(chuàng)新港廠房租賃合同書》。租賃合同約定，被告北京綠圃公司承租案外人常平鎮(zhèn)木榆村的常平國際創(chuàng)新港2、3、8、9、11、15、16、18、19、29及28號廠房租賃物，租賃期自合同簽訂之日起至2035年或2036年，租賃期內(nèi)享有三年免租、第四五年租金減半優(yōu)惠。

東莞市常平鎮(zhèn)政府。劉虎攝

上述租賃物目前總租金為81萬余元/月。租賃合同約定，每月20日前支付當(dāng)月租金，如逾期支付的，出租人有權(quán)按未付租金總額為基數(shù)按每日3‰的標(biāo)準(zhǔn)計收滯納金；當(dāng)年累計超過2個月不支付租金的，出租人有權(quán)單方解除合同、收取月租金三倍的違約金。合同簽訂后，案外人按約定將租賃物交付北京綠圃公司使用。

原告自2017年起負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理國際創(chuàng)新港業(yè)務(wù)工作。2017年12月25日北京綠圃公司與案外人、原告簽訂《補充協(xié)議》,約定案外人將租賃合同的全部權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給原告。2023年3月31日，北京綠圃公司與原告、東莞市綠圃科技有限公司(北京綠圃公司子公司，下稱東莞綠圃公司)簽訂《補充協(xié)議二》,約定北京綠圃公司委托東莞綠圃公司支付廠房租金，如不按時支付，東莞綠圃公司就租金本金和違約責(zé)任承擔(dān)連帶清償責(zé)任。

原告大京九創(chuàng)新公司稱，北京綠圃公司和東莞綠圃公司拖欠租金。截至起訴時，2024年11月、12月租金全部未支付。兩被告延遲支付租金，還應(yīng)按合同約定承擔(dān)逾期付款滯納金。被告東莞綠圃公司為租賃物的實際管理方，簽訂《補充協(xié)議二》時自愿就北京綠圃公司的債務(wù)承擔(dān)清償責(zé)任，應(yīng)當(dāng)按約定就租金和滯納金支付義務(wù)共同承擔(dān)責(zé)任。

其訴請法院判決二被告支付租金及滯納金共計235萬余元，同時向法院申請凍結(jié)了公司賬號。

兩被告進行了答辯，稱原告沒有核減減租面積相應(yīng)的租金，租金金額明顯錯誤，他們有權(quán)要求將多收的減租面積的租金、墊付維修費、廠房空置損失等予以抵扣。

根據(jù)涉案《租賃合同》第1.1條、第3.1條的約定，租賃場地使用面積經(jīng)雙方確認(rèn)為具體平方米，其位置及范圍以附件紅線圖為準(zhǔn)。計租期內(nèi)北京綠圃公司向大京九創(chuàng)新公司支付起始實繳租金為每月15元/平方米（含稅），每5年增長10%，以合同1.1條約定的總建筑面積計算，得出每月租金。

大雨過后，園區(qū)內(nèi)有的樓棟在漏水。劉虎攝

北京綠圃公司在使用時發(fā)現(xiàn)，2號廠房雜物房12㎡，3號廠房雜物房93㎡、8號廠房雜物房90㎡、9號廠房雜物房166㎡、11號廠房雜物房207㎡、15號廠房雜物房108㎡、16號廠房雜物房444㎡、18號廠房雜物房223㎡、19號廠房雜物房317㎡、28號廠房雜物房56㎡、29號廠房雜物房90㎡等，交接時已被大京九實業(yè)公司拆除;2023年2月20日大京九創(chuàng)新公司擅自占用3號門洞101㎡，以上共計減少租賃面積共計1911.32㎡，北京綠圃公司為此已多付租金共計140余萬元

并且，園區(qū)內(nèi)樓體嚴(yán)重老化，滲漏問題頻發(fā)，涉案廠房還存在漏水積水、外墻脫落等問題，經(jīng)多次催告維修，大京九創(chuàng)新公司均置之不理。北京綠圃公司為了保障園區(qū)正常使用，不得不自行維修并墊付維修費用，共計墊付維修費25萬余元。大京九公司還擅自變更廠房配套設(shè)施、怠于維修，造成廠房空置損失57萬余元。訴訟中，北京綠圃公司提起反訴，訴請大京九創(chuàng)新公司退還上述費用。

修建于廠房紅線內(nèi)的“創(chuàng)新港2號廣場停車場”。劉虎 攝

除了這些問題，大京九公司自2022年11月起建設(shè)運營的“創(chuàng)新港2號廣場停車場”, 其位置完全處于北京綠圃公司承租的2、3號廠房紅線范圍之內(nèi)。該停車場侵占2號、3號廠房紅線面積達(dá)5164平方米，大京九創(chuàng)新公司早于2年多前就構(gòu)成違約行為。

停車場的修建對北京綠圃公司造成了多方面的負(fù)面影響。一方面干擾了對2號、3號廠房的合理使用，另一方面，也嚴(yán)重影響了運營方招商工作的推進，直接給企業(yè)帶來了經(jīng)濟損失。

北京綠圃公司認(rèn)為，他們有權(quán)要求對大京九創(chuàng)新公司減少租金，賠償?shù)∮诰S修產(chǎn)生的廠房維修費用、擅自變更廠房配套設(shè)施、怠于維修造成廠房空置損失、停業(yè)損失等，也有權(quán)要求對上述損失予以抵扣、支付，但是大京九創(chuàng)新公司沒有進行任何抵扣或者支付。

02

被訴企業(yè)：《補充協(xié)議》為行政協(xié)議，原告無權(quán)提起訴訟

針對大京九創(chuàng)新公司提起的訴訟，北京綠圃公司、東莞綠圃公司的答辯意見還認(rèn)為，《常平國際創(chuàng)新港廠房租賃合同書》系北京綠圃公司與東莞市常平鎮(zhèn)政府簽訂的《常平國際創(chuàng)新港合作協(xié)議》的補充協(xié)議，其為行政協(xié)議，各方的權(quán)利義務(wù)評價應(yīng)放置在合作協(xié)議中綜合考量，大京九創(chuàng)新公司無權(quán)提起本案訴訟，請求法院駁回其起訴。

具體而言，

一、《常平國際創(chuàng)新港合作協(xié)議》系常平鎮(zhèn)政府為建設(shè)常平國際創(chuàng)新港而與北京綠圃公司約定相關(guān)建設(shè)、政策扶持事宜，從而實現(xiàn)其行政管理和公共服務(wù)目標(biāo)，屬于行政協(xié)議。

2016年5月，常平鎮(zhèn)政府結(jié)合全鎮(zhèn)“一新三成熟”工作部署和“四聚集六提升”工作安排，對木棆工業(yè)區(qū)舊廠房升級改造，加快常平科技加速園建設(shè)，與北京綠圃公司簽訂《合作協(xié)議》。該協(xié)議約定雙方共同對木棆工業(yè)區(qū)舊廠房升級改造，建設(shè)常平國際創(chuàng)新港，打造廣東省首個鎮(zhèn)級“互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng)新創(chuàng)行”示范鎮(zhèn)。

鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)場地的統(tǒng)籌簽約事宜，落實針對常平國際創(chuàng)新港進駐機構(gòu)及項目團隊的孵化器認(rèn)定獎勵、雙創(chuàng)活動補貼、項目落地獎勵的政策等。北京綠圃公司負(fù)責(zé)兩年內(nèi)完成五萬平方米場地的裝修和新型孵化載體入駐等。

北京綠圃公司打造的創(chuàng)業(yè)園區(qū)一角。劉虎攝

根據(jù)最高法《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第1條、第2條規(guī)定，鎮(zhèn)政府、北京綠圃公司之間的法律關(guān)系為鎮(zhèn)政府履行行政管理職權(quán)進行的合作開發(fā)，涉案合作協(xié)議符合行政協(xié)議特征，為行政協(xié)議。

二、《常平國際創(chuàng)新港廠房租賃合同書》系涉案合作協(xié)議的補充協(xié)議，雖然形式上不是由鎮(zhèn)政府直接簽訂，但是大京九創(chuàng)新公司作為鎮(zhèn)政府的指定單位，可以認(rèn)定鎮(zhèn)政府承擔(dān)合同權(quán)利義務(wù)，鎮(zhèn)政府是該合同的主體。

根據(jù)合作協(xié)議第三條第2款的約定：“租金扶持政策條款由鎮(zhèn)政府指定鎮(zhèn)屬企業(yè)——東莞市大京九實業(yè)投資集團有限公司負(fù)責(zé)執(zhí)行?！钡谖鍡l第2款的約定:“協(xié)議未盡事宜，雙方可另行制定補充協(xié)議，其效力等同于本協(xié)議。補充協(xié)議內(nèi)容如與本協(xié)議約定事項不一致，以補充協(xié)議約定內(nèi)容為準(zhǔn)?！?/p>

鎮(zhèn)政府指定大京九實業(yè)公司與北京綠圃公司就租金扶持政策，于2016年8月簽訂《常平國際創(chuàng)新港租賃場地押金協(xié)議》，之后陸續(xù)簽訂2號、3號、8號、9號、11號、15號、16號、18號、19號、28號、29號廠房《常平國際創(chuàng)新港廠房租賃合同書》，該11份合同約定的租金扶持及場地使用事宜與涉案合作協(xié)議第3條約定相同。

涉案租賃合同形式上雖然是大京九實業(yè)公司與北京綠圃公司簽訂，且不論鎮(zhèn)政府是否有繞過行政協(xié)議監(jiān)管之嫌，但是大京九實業(yè)公司作為鎮(zhèn)政府的指定單位，鎮(zhèn)政府承擔(dān)涉案租賃合同的權(quán)利義務(wù)，為該合同的主體，涉案租賃合同實質(zhì)上應(yīng)認(rèn)定為涉案合作協(xié)議的補充協(xié)議。

由此，涉案租賃合同與涉案合作協(xié)議性質(zhì)相同，均為行政協(xié)議，都是為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)而簽訂的合同，不能當(dāng)然以民事法律關(guān)系進行定性。

三、本案不屬于民事訴訟的管轄范圍，大京九創(chuàng)新公司無權(quán)提起本案訴訟，請求法院予以裁定駁回起訴。

一方面，涉案合作協(xié)議及其補充協(xié)議租賃合同均屬行政協(xié)議；另一方面，根據(jù)《行政訴訟法》第2條的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！弊罡叻ā蛾P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第2條第（5）項的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！敝挥行姓鄬θ丝梢詫π姓f(xié)議提起訴訟，行政機關(guān)無權(quán)提起行政協(xié)議之訴，即本案中鎮(zhèn)政府及鎮(zhèn)政府的指定單位大京九創(chuàng)新公司都無權(quán)提起本案之訴。

03

鎮(zhèn)政府未落實配套政策、拖欠補貼，租賃者有權(quán)拒絕相應(yīng)的繳納租金要求

北京綠圃公司認(rèn)為，該公司不僅依法享有先履行抗辯權(quán)，而且已經(jīng)足額支付完畢2024年10月1日至2024年12月31日期間的全部租金，同時有權(quán)要求將多收租金、墊付維修費、廠房空置損失等予以抵扣，大京九創(chuàng)新公司所謂的拖欠租金行為，與事實不符。

一、北京綠圃公司依法享有先履行抗辯權(quán)，有權(quán)拒絕大京九創(chuàng)新公司相應(yīng)的繳納租金要求。

根據(jù)涉案《合作協(xié)議》第三條第3款至第7款的約定，鎮(zhèn)政府給予前三個合同年度運營管理資金補助、創(chuàng)新性孵化載體每家落地獎勵、每家每年活動經(jīng)費補貼、聚創(chuàng)計劃每家企業(yè)落地補貼等優(yōu)惠政策。第三條第1款的約定，鎮(zhèn)政府按25元/平方米·月計收租金，租金每五年遞增10%。甲方給予乙方三年的免租以及第四年、第五年租金減半的優(yōu)惠政策，以及廠房租金返還40%獎勵。

第四條第2款的約定：“常平國際創(chuàng)新港總體運營服務(wù)資金補助：第一個合同年度400萬元，第二個合同年度200萬元，第三個合同年度200萬元。上述管理資金補助自合同生效之日起開始發(fā)放，每半年支付一次?！?/p>

東莞市大京九創(chuàng)新發(fā)展有限公司。劉虎攝

鎮(zhèn)政府向北京綠圃公司支付運營管理資金補助等補貼補助義務(wù)在先，北京綠圃公司從第四年開始繳納租金義務(wù)在后?；阪?zhèn)政府未落實多項扶持政策，經(jīng)核算，鎮(zhèn)政府未支付補貼金額高達(dá)數(shù)百萬元，北京綠圃公司依法享有先履行抗辯權(quán)。

北京綠圃公司進場后，積極開展各項工作引育科技型中小企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)，超額完成了涉案合作協(xié)議中的既定目標(biāo)。根據(jù)涉案合同協(xié)議的約定，鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)向其支付補貼補助，但是，鎮(zhèn)政府至今仍未支付。

根據(jù)《民法典》第526條的規(guī)定：“當(dāng)事人互負(fù)債務(wù)，有先后履行順序，應(yīng)當(dāng)先履行債務(wù)一方未履行的，后履行一方有權(quán)拒絕其履行請求。先履行一方履行債務(wù)不符合約定的，后履行一方有權(quán)拒絕其相應(yīng)的履行請求?！?/p>

北京綠圃公司表示，其依法享有先履行抗辯權(quán)，有權(quán)拒絕大京九創(chuàng)新公司相應(yīng)的履行要求。若將各方的權(quán)利義務(wù)割裂地在涉案租賃合同進行評價，實質(zhì)上剝奪了其先履行抗辯權(quán)，造成其權(quán)利義務(wù)明顯失衡。

04

國企出租廠房都沒有《建設(shè)規(guī)劃許可證》，已執(zhí)行9年多的合同面臨“無效”

2025年9月25日，訴訟中的兩被告收到了東莞市第三人民法院的《不動產(chǎn)信息查詢結(jié)果》，顯示所有廠房都未辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

東莞市自然資源局查詢復(fù)函及查詢結(jié)果。受訪者提供

根據(jù)法院的《查詢結(jié)果》，大京九創(chuàng)新公司作為出租方，以及與北京綠圃公司簽訂《合作協(xié)議》的常平鎮(zhèn)政府，對“房屋未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證”早已明知。

雙方簽署的涉案全部《租賃合同書》，每一份均附有呈報常平鎮(zhèn)政府的《關(guān)于審閱《常平國際創(chuàng)新港廠房租賃合同書》請示》，且都有鎮(zhèn)政府主管部門的回復(fù)。在《常平國際創(chuàng)新港合作協(xié)議》中明確約定：“鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)出面協(xié)調(diào)場地的統(tǒng)籌簽約事宜，保證項目所用場地”。被告北京綠圃公司認(rèn)為，基于此，其對鎮(zhèn)政府及其控股公司（大京九公司）的國家公信力，具備理所應(yīng)當(dāng)?shù)男湃巍？墒?，原告在明知涉案房屋無規(guī)劃許可證、其無權(quán)出租涉案場地的情況下，竟然還得到常平鎮(zhèn)政府的支持、通過了審批，利用政府招商引資的借口欺騙北京綠圃公司承租涉案房屋。

兩被告民企認(rèn)為，如因涉案房屋無證而導(dǎo)致合同無效，應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)全部締約過失責(zé)任。更何況，兩被告九年來的苦心經(jīng)營將化為一場空，其將保留追究大京九公司和常平鎮(zhèn)政府“詐騙招商”的權(quán)利。

目前，法院還沒有對該案作出判決。雙方曾提出和解，但是一直未能成功。北京綠圃公司人士稱，訴訟糾紛出現(xiàn)后，該公司就主動聯(lián)系鎮(zhèn)政府分管領(lǐng)導(dǎo)、且發(fā)函溝通，但相關(guān)負(fù)責(zé)人電話始終不接、短信不回，函件不復(fù)。2025年8月29日，北京綠圃公司再次發(fā)函常平鎮(zhèn)政府，希望鎮(zhèn)政府能介入?yún)f(xié)調(diào)此事，推動雙方在平等、互利的基礎(chǔ)上達(dá)成和解，降低企業(yè)損失，“目前仍未收到回復(fù)?！?/p>

該事件進展情況，筆者將繼續(xù)關(guān)注。