注：非專業(yè)人士，文中涉及相關(guān)法律法規(guī)為咨詢AI收集，僅為探討，如有差錯(cuò)，歡迎指正。

近年，偶爾就刷到新增國(guó)道收費(fèi)的視頻，網(wǎng)上查了下，2025年，全國(guó)省干線公路新增137處收費(fèi)站，主要涉及國(guó)道和省道路段，如江蘇省205國(guó)道宿淮收費(fèi)站和山東省濟(jì)南嘉祥至金鄉(xiāng)路段。

這些收費(fèi)站的設(shè)立基于《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，將相關(guān)路段定位為政府還貸公路，通過收費(fèi)償還建設(shè)債務(wù)并保障養(yǎng)護(hù)資金。

然而，這一現(xiàn)象引發(fā)爭(zhēng)議，因?yàn)閲?guó)道和省道作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)資金主要來源于中央和地方財(cái)政預(yù)算，即納稅人貢獻(xiàn)，與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的高速公路存在本質(zhì)區(qū)別。

高速公路采用貸款修路、收費(fèi)還貸模式，收費(fèi)期限有限，通常10至20年；國(guó)省道原則上不收費(fèi)，養(yǎng)護(hù)依賴財(cái)政撥款和成品油消費(fèi)稅返還。

國(guó)道省道收費(fèi)的直接背景是地方財(cái)政壓力增大。全國(guó)公路養(yǎng)護(hù)資金缺口超過5000億元，約40%的公路需檢修但資金短缺。

圖片來源于網(wǎng)絡(luò)

隨著新能源汽車保有量增加，成品油消費(fèi)稅收入減少，原有資金來源受影響。

2009年《成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革方案》實(shí)施后，公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)被取消，并統(tǒng)一納入成品油消費(fèi)稅中征收，每升汽柴油附加稅中約1.2至1.5元用于公路養(yǎng)護(hù)，包括國(guó)省道。

這種“以路養(yǎng)路”機(jī)制旨在根據(jù)使用量征稅，確保公平分擔(dān)成本。

然而，中央通過“基數(shù)+增量”方式返還稅款給地方后，資金常被挪用于建設(shè)或其他支出，導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)到位率不足，地方為填補(bǔ)缺口而恢復(fù)收費(fèi)。

從法理上，國(guó)道省道收費(fèi)具有合法依據(jù)，但需嚴(yán)格遵守條件。

《中華人民共和國(guó)公路法》（2017年修正）第五十九條規(guī)定，符合國(guó)務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)等級(jí)和規(guī)模的公路，可以依法收取車輛通行費(fèi)，包括利用貸款或有償集資建成的公路。

《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（2004年施行，2019年修訂）第十條明確，政府還貸公路可收費(fèi)，資金?？顚Ｓ?，用于償還債務(wù)本息和養(yǎng)護(hù)，收費(fèi)期限最長(zhǎng)不超過15年（中西部地區(qū)不超過20年）。

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收費(fèi)站設(shè)立需省級(jí)政府批復(fù)，標(biāo)準(zhǔn)按普通公路執(zhí)行，期限從批準(zhǔn)日起計(jì)算，通常2至5年評(píng)估。為地方操作提供了空間。

然而，這一機(jī)制存在潛在問題，即允許地方通過城市投資公司（城投）等融資平臺(tái)，將本應(yīng)由財(cái)政全額負(fù)責(zé)的公共基礎(chǔ)設(shè)施包裝為收費(fèi)項(xiàng)目，形成制度邊界模糊。

城投公司作為地方融資平臺(tái)，可先行以貸款或集資名義建設(shè)公路，然后申請(qǐng)轉(zhuǎn)為政府還貸公路，通車后行使收費(fèi)權(quán)，甚至轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)延長(zhǎng)期限（不超過總限期）。

2025年4月交通運(yùn)輸部等部門印發(fā)的《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制操作指南》規(guī)范了這一過程，強(qiáng)調(diào)通過行政許可授予收費(fèi)權(quán)，并在嚴(yán)防新增隱性債務(wù)前提下提供投資支持。

此操作雖符合條例允許的轉(zhuǎn)讓規(guī)定，卻實(shí)質(zhì)上繞過公共基礎(chǔ)設(shè)施的無償使用原則：純財(cái)政撥款項(xiàng)目可事后“后置”包裝為貸款項(xiàng)目，省級(jí)審批環(huán)節(jié)寬松，缺乏統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)和第三方審計(jì)機(jī)制。

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這一包裝機(jī)制的漏洞源于事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配。

條例雖禁止挪用和盈利，但未明確禁止純公共項(xiàng)目轉(zhuǎn)為還貸項(xiàng)目，導(dǎo)致重復(fù)收費(fèi)和期限超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。

中央轉(zhuǎn)移支付有限，地方為保障建設(shè)而融資，公共項(xiàng)目商業(yè)化成為常見路徑。潛在風(fēng)險(xiǎn)包括加劇地方隱性債務(wù)（城投債規(guī)模超60萬億元）、扭曲公平性（燃油車主面臨雙重負(fù)擔(dān)，新能源汽車免稅）以及違背“減費(fèi)降本”導(dǎo)向。

2025年國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃將《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》列為預(yù)備修訂項(xiàng)目，擬優(yōu)化收費(fèi)期限和投融資機(jī)制，但截至10月尚未落地。

為防控風(fēng)險(xiǎn)，可加強(qiáng)審批標(biāo)準(zhǔn)化、引入獨(dú)立審計(jì)、優(yōu)化中央地方財(cái)政分配，并在條例修訂中明確禁止純公共項(xiàng)目包裝收費(fèi)。

同時(shí)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目聚焦使用者付費(fèi)，避免財(cái)政兜底?？傮w而言，國(guó)道省道收費(fèi)雖合法，卻需通過制度完善確保公益屬性，避免公共資源商業(yè)化傾向。

參考文獻(xiàn)

1. 《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第417號(hào)，2004年9月13日公布，2019年修訂）。來源：中國(guó)政府網(wǎng) 。

2. 《中華人民共和國(guó)公路法》（2017年修正）。來源：交通運(yùn)輸部網(wǎng)站。

3. 《成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革方案》（國(guó)務(wù)院，2009年1月1日實(shí)施）。來源：中國(guó)政府網(wǎng) 。

4. 《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制操作指南》（交通運(yùn)輸部、財(cái)政部、自然資源部，2025年4月10日印發(fā)）。來源：交通運(yùn)輸部網(wǎng)站。

5. 《國(guó)務(wù)院2025年度立法工作計(jì)劃》（國(guó)務(wù)院辦公廳，2025年5月14日印發(fā)）。來源：中國(guó)政府網(wǎng)。