中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，“基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?！边@一判斷，既指出了基層治理在國(guó)家治理中的地位，也界定了基層和基層治理的構(gòu)成。具體而言，基層包括兩個(gè)層級(jí)，在農(nóng)村指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，在城市指的是街道和社區(qū)；基層治理指的是這兩個(gè)層級(jí)的治理。

在農(nóng)村地區(qū)，把基層定位在鄉(xiāng)、村兩級(jí)，是符合歷史軌跡，也反映現(xiàn)實(shí)需求。歷史上，國(guó)家治理體系具有典型的雙軌政治特征，其中一軌是自上而下的行政軌道，另一軌則是自下而上的自治軌道，兩種的結(jié)合點(diǎn)在縣域范圍里。在封建帝制中國(guó)，有“皇權(quán)不下縣”的說(shuō)法，這一說(shuō)法主要是從行政體系角度來(lái)說(shuō)，指的是國(guó)家政權(quán)設(shè)置到縣為止，縣以下便沒(méi)有正式的國(guó)家政權(quán)。因此，從行政體系看，基層政權(quán)一般指的是縣級(jí)政權(quán)。清末民初以后，中國(guó)開(kāi)始了現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)進(jìn)程，其中的重點(diǎn)任務(wù)是政權(quán)下沉，基層政權(quán)從縣一級(jí)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。國(guó)家政權(quán)從縣一級(jí)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，意味著政治雙軌的結(jié)合點(diǎn)從縣一級(jí)轉(zhuǎn)移到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。中華人民共和國(guó)成立以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾經(jīng)嬗變，最終確定為基層政權(quán)。

在國(guó)家治理實(shí)踐中，基層一直存在自治空間，自下而上的政治軌道也通過(guò)群眾路線加以制度化。黨的群眾路線不僅是一個(gè)政治原則，更是基層治理實(shí)踐的基本方法。一個(gè)有效的基層治理，必定是從群眾中來(lái)到群眾中去，行政和自治相結(jié)合。改革開(kāi)放后，國(guó)家重新確立了鄉(xiāng)一級(jí)的基層政權(quán)屬性，通過(guò)在村一級(jí)探索自治實(shí)踐，最終確立了建制村為基本的自治單元。

21世紀(jì)初農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，特別是黨的十八大以來(lái)，基層治理得到了持續(xù)加強(qiáng)，黨和國(guó)家建立健全了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。隨著公共服務(wù)型政府的建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)承擔(dān)的公共服務(wù)職能越來(lái)越多。1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施，建制村一級(jí)被確立為村民自治的基本單元。經(jīng)過(guò)多年的民主實(shí)踐，村民自治成為全過(guò)程人民民主實(shí)踐的重要載體，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)得到了鞏固和加強(qiáng)。通過(guò)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，一方面改變了一些地方基層黨組織軟弱渙散的情況，彰顯了黨的先鋒隊(duì)本色；另一方面，基層治理必須堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，黨組織和黨員成為鄉(xiāng)村治理最關(guān)鍵的組織者。通過(guò)加強(qiáng)基層全過(guò)程人民民主建設(shè)，提高了基層群眾自治的規(guī)范化程度，提升了鄉(xiāng)村治理效能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民自治的健全完善，明確了“基層”范疇。鄉(xiāng)、村兩級(jí)成了行政和自治的交匯點(diǎn)?；鶎又卫砭哂酗@著特性，簡(jiǎn)單概括便是面對(duì)面做群眾工作，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是基層事務(wù)具有非標(biāo)準(zhǔn)化特征，一些行政性的事務(wù)具有階段性和周期性，一些社會(huì)事務(wù)具有偶發(fā)性和季節(jié)性，這決定了基層治理難以簡(jiǎn)單依靠行政化方式。所謂“上面千條線、下面一根針”，很多具體事務(wù)需要結(jié)合基層實(shí)際進(jìn)行重新定位，基層根據(jù)事務(wù)的輕重緩急確立一段時(shí)期內(nèi)的工作重心。

二是基層工作的環(huán)境是開(kāi)放的，在田間地頭、走村入戶(hù)，其工作環(huán)境具有不確定性，這決定了基層治理需要一定的自由裁量權(quán)。無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，還是村級(jí)治理，都具有面對(duì)面做工作的特征，這就決定了其工作特性是“上什么山唱什么調(diào)”?；鶎庸ぷ餍枰鶕?jù)具體情境做出即時(shí)反應(yīng)，依靠技術(shù)、規(guī)范、考核等辦法抓基層工作，在理論和方法上都行不通。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作要堅(jiān)持“開(kāi)門(mén)”干工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大門(mén)也應(yīng)讓群眾自由出入。

三是基層工作是“對(duì)人又對(duì)事”的?；鶎庸ぷ鞯谋举|(zhì)是群眾工作，一些行政事務(wù)要有效執(zhí)行，需要轉(zhuǎn)化為群眾內(nèi)部事務(wù)，以民主方式推進(jìn)落實(shí)。對(duì)社會(huì)矛盾的處理，不僅僅是為了“事了”，還要實(shí)現(xiàn)“理清”，本質(zhì)上是要調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系。

基層是基層政權(quán)和基層治理的結(jié)合。基層治理要以基層政權(quán)的完整性為基礎(chǔ)，而基層政權(quán)建設(shè)也以治理能力為保障。當(dāng)前，需要在準(zhǔn)確辨析基層的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。

（作者系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授）

來(lái)源：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》9月上 總第983期

編輯/設(shè)計(jì)：王敬群 審校：張競(jìng)

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