在山西省朔州市山陰縣，總價超6億元投資的綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)項目正陷入前所未有的困境。

開工儀式，圖片由受訪者提供

2024年底，山陰縣經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(以下簡稱“山陰開發(fā)區(qū)”)與山西綠保鑫環(huán)境科技有限公司（以下簡稱“綠保鑫公司”）簽下招商合同，計劃建設(shè)年處理100萬噸煤矸石的資源化利用項目（以下簡稱“綠保鑫煤矸石利用項目”）。土地出讓合同、黨工委會議紀(jì)要、交地確認(rèn)書，乃至媒體的開工報道，都顯示這一項目曾被寄予厚望。

然而，僅僅半年之后，企業(yè)就收到一份來自山陰開發(fā)區(qū)管委會的正式函告：由于朔州市政府將新能源指標(biāo)集中傾斜至華能集團(tuán)在當(dāng)?shù)氐陌偃f千瓦煤電項目，合同中明確寫入的新能源配套承諾“無法兌現(xiàn)”。

一邊是企業(yè)已累計投入超2600萬完成場地平整和基礎(chǔ)施工；另一邊是地方政府的臨時“反悔”，將企業(yè)置于進(jìn)退兩難的境地。招商承諾如何才能真正兌現(xiàn)？這不僅是一家企業(yè)的困局，也是一道地方發(fā)展與誠信治理的考題。

開工儀式，圖片由受訪者提供

政府承諾：配合企業(yè)爭取保障性風(fēng)電或光伏指標(biāo)

山陰縣，地處山西北部，是典型的資源型縣域。多年來，煤炭、電力是當(dāng)?shù)刎斦闹е?，但隨著國家“雙碳”戰(zhàn)略和能源轉(zhuǎn)型要求，地方政府亟需尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點。

正是在這樣的背景下，2024年12月26日，山陰開發(fā)區(qū)與綠保鑫公司簽署招商合同，約定投資建設(shè)“年處理100萬噸煤矸石資源化利用項目”。這是一項以煤矸石固廢為原料，生產(chǎn)綠色建材和新型預(yù)制構(gòu)件的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，既符合國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策，也契合地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方向。

項目書截圖，受訪者提供

據(jù)雙方簽訂的合同顯示，地方政府除了承諾提供土地、電力等基礎(chǔ)保障外，還寫入“積極配合企業(yè)分批申報爭取400兆瓦保障性風(fēng)電或光伏指標(biāo)”的條款。這意味著項目不僅是傳統(tǒng)意義上的固廢利用，還被規(guī)劃為與新能源協(xié)同發(fā)展的綠色工程。

進(jìn)入2025年初，地方政府的一系列動作更是驗證了這種重視。3月7日，山陰開發(fā)區(qū)黨工委召開專題會議，明確為綠保鑫項目提供臨時用電與后續(xù)生產(chǎn)用電保障，甚至要求縣電力公司“特事特辦”。3月10日，山陰縣自然資源局下發(fā)《國有建設(shè)用地交地確認(rèn)書》，企業(yè)獲得宗地編號“山自然202427”的土地使用權(quán)。國內(nèi)媒體4月報道了該項目開工的消息，將其列為當(dāng)?shù)亍爸攸c招商引資項目”，強(qiáng)調(diào)其環(huán)保價值和產(chǎn)業(yè)帶動效應(yīng)。

這原本是一個“政企雙贏”的樣板工程：地方借此展示綠色發(fā)展決心，企業(yè)依托政策環(huán)境尋找落腳點。然而，伴隨朔州市級能源布局的調(diào)整，此“示范項目”卻突然遭遇前景未卜的變數(shù)，項目未來或會反轉(zhuǎn)。

企業(yè)投資已超2600萬元 項目落地暨全面停工

走進(jìn)山陰經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)北側(cè)，一片剛剛平整完畢的土地映入眼簾。地面硬化，圍擋整齊，施工車輛穿梭其間，實驗樁已完成布設(shè)，工地上豎起了“綠保鑫年處理100萬噸煤矸石資源化利用項目”的標(biāo)牌。

“從去年底簽約到現(xiàn)在，我們是真正一天天盯著工地干過來的?！本G保鑫項目部的一位負(fù)責(zé)人指著施工現(xiàn)場說，“項目上累計投資已經(jīng)超過2600萬元，基礎(chǔ)建設(shè)基本完成，設(shè)備和工藝的前期招標(biāo)也已啟動?！?/p>

合同簽訂后，企業(yè)在春節(jié)前完成施工設(shè)計招標(biāo)。2月底，現(xiàn)場進(jìn)入“三通一平”階段，即水、電、路接入和土地平整。道路硬化、供水管線鋪設(shè)完成，為混凝土攪拌站和工人生活區(qū)提供保障。臨時供電建設(shè)在開發(fā)區(qū)黨工委協(xié)調(diào)下完成，縣電力公司接入500KVA臨時電力，用于施工和辦公。

項目臨建、施工圍擋及實驗樁的完成，標(biāo)志著項目進(jìn)入實質(zhì)性建設(shè)階段。實驗樁用于檢測地基承載力，確保大型設(shè)備和生產(chǎn)廠房能夠安全運(yùn)行。綠保鑫公司董事長司煥明表示，“光實驗樁就花了百萬，真金白銀砸下去，不可能說停就停，但未來看不清楚，項目現(xiàn)在只能停工了?！?/p>

據(jù)司煥明介紹，項目被視為“公司未來十年的核心布局”。建成投產(chǎn)后，年產(chǎn)值預(yù)計11億元，年納稅額超過5000萬元，可支撐企業(yè)邁向新發(fā)展階段。當(dāng)?shù)馗刹亢腿罕娨矊椖考挠韬裢?，期待就業(yè)和稅收效應(yīng)?！皬S子建起來，咱們年輕人不用外出打工，在家門口也能掙錢?！逼髽I(yè)附近一位村民說。

當(dāng)?shù)氐倪@種“期待感”與企業(yè)的投入形成了某種默契，項目已跨過“紙面階段”，進(jìn)入無法輕易停下的軌道。然而，當(dāng)建設(shè)進(jìn)入正軌，一紙來自山陰縣管委會的函告，讓這份信任驟然動搖。

開發(fā)區(qū)管委正式函告：招商承諾已“無法兌現(xiàn)”

2025年6月底，綠保鑫公司接到山陰經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會的正式函告，確認(rèn)招商合同中關(guān)于新能源指標(biāo)的承諾“無法兌現(xiàn)”。

管委會答復(fù)函文，圖片由受訪者提供

函件明確指出：

“鑒于華能山陰2×100萬千瓦‘上大壓小’煤電項目于2025年6月16日順利通過華能集團(tuán)公司投資委員會審議，已進(jìn)入施工準(zhǔn)備階段，以7月份開展‘五通一平’、年底正式開工為目標(biāo)。朔州全市新能源指標(biāo)將向華能山陰2×100萬千瓦‘上大壓小’煤電項目傾斜，確保項目下半年開工建設(shè)。鑒于此，我區(qū)在2024年12月26日與貴公司簽訂的《山西省綠保鑫環(huán)境科技有限公司新建山西山陰年100萬噸煤矸石資源化利用項目招商合同》協(xié)議內(nèi)容中‘雙方權(quán)利與義務(wù)’一項第一條第二款指出的‘甲方積極配合乙方向政府分批申報爭取400兆瓦保障性風(fēng)電或光伏指標(biāo)’，承諾無法兌現(xiàn)?！?/p>

這一函件意味著，在企業(yè)已投入大量資金并完成前期施工的情況下，地方政府突然調(diào)整政策，拒絕履行原合同條款。這份函告的措辭清晰，直接以華能集團(tuán)項目優(yōu)先為由，否定了此前對綠保鑫項目的承諾。

而在此前的合同文本中，山陰開發(fā)區(qū)明確承諾：“甲方積極配合乙方向政府分批申報爭取400兆瓦保障性風(fēng)電或光伏指標(biāo)?！?/p>

合同生效后，綠保鑫公司不僅完成了土地出讓、用地交付等手續(xù)，還按合同約定辦理了環(huán)評、安評、能評等前期工作，并已開始實質(zhì)性建設(shè)。黨工委會議紀(jì)要、土地交地確認(rèn)書及《招商項目合同書》均佐證了項目的合法合規(guī)推進(jìn)。

對企業(yè)而言，當(dāng)?shù)卣@種“反悔”行為不僅影響項目建設(shè)，也觸及投資安全與政策預(yù)期。企業(yè)內(nèi)部人士表示：“合同簽訂時，新能源指標(biāo)是我們投資決策的重要依據(jù)。資金、人員、工期安排都是基于政府承諾進(jìn)行的?，F(xiàn)在指標(biāo)被撤，意味著項目融資、運(yùn)營模式都將受到影響?！?/p>

從函告中可以看出，地方政府將資源和政策傾斜于已通過集團(tuán)投資委員會審議的華能煤電項目，而綠保鑫煤矸石利用項目的新能源配套承諾則被直接否定。對于民營企業(yè)而言，這種政策調(diào)整的危害幾乎是覆滅性的，它無法預(yù)料，也缺乏提前溝通和過渡方案。

專家談合同條款與企業(yè)權(quán)利：法律保護(hù)能否落地存疑

從綠保鑫公司與山陰縣簽署的《招商項目合同書》來看，合同對雙方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任以及爭議解決方式做了明確規(guī)定。合同文本明確約定：

“甲乙雙方應(yīng)嚴(yán)格履行本合同之約定，若一方不履行合同或不完全履行合同，另一方有權(quán)要求對方采取補(bǔ)救措施或追究對方違約責(zé)任，包括要求賠償守約方的損失并可要求繼續(xù)履行或解除合同?！?/p>

這意味著，一旦甲方即開發(fā)區(qū)及其相關(guān)部門無正當(dāng)理由未能兌現(xiàn)合同承諾，乙方——即綠保鑫公司——有權(quán)要求賠償已造成的損失?！霸诤贤男羞^程中，甲方無正當(dāng)理由未能兌現(xiàn)本合同約定條款，則乙方有權(quán)要求甲方對因此造成的損失給予補(bǔ)償?！?/p>

在合同附加條款中，雙方也約定如果違約原因系甲方或因不可抗力，乙方權(quán)益應(yīng)受到保護(hù)。這一條款為綠保鑫在當(dāng)前政策突變情況下的維權(quán)提供了法律依據(jù)。

中國政法大學(xué)博士生導(dǎo)師、經(jīng)濟(jì)法學(xué)教授符啟林認(rèn)為，該案中當(dāng)?shù)卣哉哒{(diào)整為由，企業(yè)仍有可能通過合同維權(quán)：一方面合同條款明確保護(hù)乙方在甲方無正當(dāng)理由情況下的損失賠償權(quán)；另一方面，企業(yè)已有實質(zhì)投入，包括土地交付、前期建設(shè)及設(shè)備招標(biāo)等，這些都是合同履行的一部分，且發(fā)生在當(dāng)?shù)卣咦兏啊?/p>

對于企業(yè)而言，各種維權(quán)路徑雖然擺在眼前，但其時間、經(jīng)濟(jì)成本巨大，對于民營企業(yè)來說難度巨大，一位綠保鑫公司的高管表示：“公司依然希望能按照雙方之前協(xié)商好的爭取到保障性風(fēng)電或光伏指標(biāo)，這對我們至關(guān)重要！我們只是希望在法律及雙方合同框架下得到公平合理的處理。公司之前所有投入都是合法合規(guī)的，我們只是要求合同條款應(yīng)得到尊重?！?/p>

符啟林教授認(rèn)為，該案的推進(jìn)與政策變化雖是個例，但體現(xiàn)了民營企業(yè)在地方綠色能源產(chǎn)業(yè)中所面臨的困境，也凸顯了政策、合同與投資安全之間的微妙關(guān)系。對于地方政府而言，公平、透明、可預(yù)期的招商承諾不僅關(guān)系到單個項目的落地，更影響未來民營投資環(huán)境與社會信任度。