每年審計(jì)署公布報(bào)告，都會有些彈眼落睛的猛料。去年是，窮孩子碗里的雞蛋錢被拿走了——三分之一縣政府挪用農(nóng)村兒童營養(yǎng)餐的資金。今年，則是養(yǎng)老金的蛋糕被掏了。老的、小的都沒放過。

近日審計(jì)署公布了《國務(wù)院關(guān)于2024年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，重點(diǎn)審計(jì)了25省企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金4.14萬億元，發(fā)現(xiàn)各類問題金額601.61億元，涉及挪用、騙取、不當(dāng)支出等行為。

動了老百姓的養(yǎng)老錢，網(wǎng)上自然是一片罵聲。

如果罵能有用，這世界早就太平了。地方政府冒天下之大不韙動養(yǎng)老金的蛋糕，凸顯了基層財(cái)政的死局。

審計(jì)署揭出的問題，可謂觸目驚心。在600多億元的問題金額中，政府挪用問題最為突出?！秷?bào)告》發(fā)現(xiàn)，有13省將406.26億元城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等，挪用于“三?！敝С?、償還政府債務(wù)等。

資金挪用的去向倒是不復(fù)雜。搬山填海，用老百姓的養(yǎng)老錢填坑政府債的巨坑，一點(diǎn)也不意外。那“三保”支出又是怎么回事呢？“三保”指的是?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)?？绅B(yǎng)老金不就是基本民生嗎？挪用養(yǎng)老金“?；久裆?，不能說師出無名，但也有點(diǎn)諷刺。

其實(shí)，審計(jì)署報(bào)告的關(guān)鍵詞不是養(yǎng)老基金，而是“三?！?。被挪用的不只是養(yǎng)老基金，而是幾乎所有專項(xiàng)資金或多或少都有挪用記錄了，而所有的挪用記錄，都去了“三保”。

“三保”到底是保什么，拿什么“保”，才是最大的看點(diǎn)。

“三保”最初的版本是上世紀(jì)90年代，提出的背景是基層財(cái)政困難，機(jī)關(guān)事業(yè)單位大規(guī)模欠薪，運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。國企改革的陣痛，民生問題突出。所以，財(cái)政部門在基層財(cái)政的安排上提出了“三保”優(yōu)先。

不過，最初的版本排序是“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”，后來又給“民生”加了一個“基本”的前綴，就成了“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生”。輕重緩急，主次分明。

至于說90年代那波“三?！钡男Ч?，六零后、七零后應(yīng)該還有記憶。不能說全無效果，也只能說是效果有限。很多人的“鐵飯碗”還是沒保住，下海的下海，打工的打工。至于民生的改善，還是2001年加入WTO后的事。這也可以理解，偌大一個國家，十多億人口，哪里是那么容易“保”的。財(cái)政政策、貨幣政策又不能點(diǎn)石成金，最多就是捯飭出點(diǎn)閃轉(zhuǎn)騰挪的空間。

好在2001年后強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做大了蛋糕，基層財(cái)政和民生都得到了顯著的改善，上有肉下有湯，日子好過了，“三?！币簿偷隽苏咴捳Z。

2019年疫情爆發(fā)，“三保”重出江湖。12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議上首次明確提出基層“三?！蹦繕?biāo)為“國家戰(zhàn)略”，是應(yīng)對疫情爆發(fā)沖擊經(jīng)濟(jì)的緊急措施。

2020年3月4日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于有效應(yīng)對新冠肺炎疫情影響切實(shí)加強(qiáng)地方財(cái)政“三?！惫ぷ鞯耐ㄖ?，對“三保”的排序做出了調(diào)整，成了“?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的現(xiàn)有版本。突出了民生的優(yōu)先級，無疑是正確的。

可是，有了正確的排序，不等于就能正確的執(zhí)行。

實(shí)際執(zhí)行中，基層政府到底是先保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，還是先?；久裆?，就是“具體情況具體分析”。這可以說是“執(zhí)行中出了問題”，只是這種“問題”無法避免。換你當(dāng)基層一把手，也得掂量掂量。真要照本宣科，讓身邊辦事的、手下跑腿的寒了心，你這一把手還怎么干？

當(dāng)然，如果錢夠花，多少能雨露均沾。無非是“鐵飯碗”吃好點(diǎn)，其他飯碗吃差點(diǎn)。非公部門和“鐵飯碗”巨大的收入差距，也不是一天兩天了。

問題是錢真的不夠了。疫情結(jié)束后，地方債、土地財(cái)政崩盤，基層財(cái)政惡化的問題凸顯。復(fù)蘇乏力，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題叢生，民生壓力山大。“三?！闭咭厕D(zhuǎn)入了常態(tài)化。既然是長期的財(cái)政政策，最重要的就是錢的出處。

和很多財(cái)政相關(guān)政策一樣，“三保”也是“多級政府的共同財(cái)政責(zé)任”。有這種高規(guī)格安排的，那都是“高度重視”的體現(xiàn)。但是，重視和出錢還不是一碼事。

“三保”資金保障是按照“縣級為主、市級幫扶（兜底）、省級兜底、中央激勵”的原則，分?jǐn)傌?cái)政責(zé)任的。

“縣級為主”，可是縣級行政機(jī)構(gòu)有財(cái)力嗎？

根據(jù)2025年第一季度的數(shù)據(jù)顯示，全國縣級財(cái)政自給率均值僅為42.7%。也就是說，縣級財(cái)政近六成得靠轉(zhuǎn)移支付輸血。這高度貧血的狀態(tài)，“縣級為主”的資金缺口不可避免，要省市兩級兜底。其中，省級的兜底責(zé)任是剛性的。

可是，省級財(cái)政有“余糧”的也不多。2024年數(shù)據(jù)顯示，三十一省市中，只有九家的財(cái)政自給率達(dá)到50%以上。最高的是上海的84.8%，也是唯一的“8”字頭。連北方經(jīng)濟(jì)第一大省的山東也只有59.4%，沒到60分的及格線，其余可知。排名靠后的十五省，財(cái)政自給率不足40%，別說?；鶎恿耍Ｗ”炯壘鸵獰呦懔?。

所以，別看省級財(cái)政家大業(yè)大，政策增支的空間比縣級財(cái)政也沒好到哪兒去。有“兜底”能力嗎？

“三保”的增支項(xiàng)目還不是個小數(shù)目，一個縣好幾套班子、幾十個衙門，“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”就是個吞金獸?！氨Ｃ裆备菬o底洞。不拆東墻補(bǔ)西墻，壓根保不住。

其實(shí)，很多地方政府對各種“過手錢”的雁過拔毛是應(yīng)薅盡薅，并不挑嘴。審計(jì)署的報(bào)告顯示，1萬億國債、1萬億長期國債、義務(wù)教育補(bǔ)貼、惠農(nóng)補(bǔ)貼等等，一個都沒放過，都有挪用到“三?！钡膶徲?jì)標(biāo)簽。

只不過，錢和錢不一樣。有的過手錢燙手，只能“淺薅”。有的錢拿了也就拿了，所以不拿白不拿，那就多薅一點(diǎn)。比如1萬億防災(zāi)國債，是非常之舉，政策性強(qiáng)，不能多薅。僅13省違反?？顚Ｓ玫纫?guī)定，挪了57億元。農(nóng)補(bǔ)屬于常規(guī)補(bǔ)貼，可以多薅一點(diǎn)?；蒉r(nóng)補(bǔ)貼審計(jì)的20省中，有16個省175個縣截留挪用41.64億元。而養(yǎng)老基金的社?；疖浤鄱嘀⒘看蠊茱?，一口氣薅了400多億。

被審計(jì)出來，涉事的地方政府違規(guī)違紀(jì)、認(rèn)栽認(rèn)罰是肯定的。但是，處罰也好、追責(zé)也罷，“三保”的財(cái)政保障問題依舊。

追根溯源，“三?！钡呢?cái)政保障責(zé)任分配本身就有死循環(huán)之嫌。“縣級為主”、“省級兜底”要是能做到，那本來就不用“?！绷?。讓溺水的人自己攢出個救生圈，非不為也，實(shí)不能也。結(jié)果是什么錢都敢挪，意外嗎？

審計(jì)部門及時(shí)查出了問題，但問題并未解決。去年審出來的雞蛋錢挪用，今年孩子們的營養(yǎng)餐就加菜了？查歸查，事歸事，向來如此。

結(jié)語

去年是雞蛋錢，今年是養(yǎng)老錢，很多人都覺得很沒底線。罵罵咧咧的心情可以理解，但是罵罵咧咧沒用。

錢和錢不一樣，老百姓出于樸素的道德觀，對政府管的錢自有一套道德排序。在老百姓看來，養(yǎng)老錢、雞蛋錢都是道德含金量很高的“唐僧肉”，是不可觸碰的底線?？墒牵瑢O悟空的底線，又不是各路山大王的底線。

基層財(cái)政饑渴至此，挪用資金哪管道德含金量多高，只看操作難易。強(qiáng)勢部門的“有主之錢”，那是動不得的。拿了白拿的“無主之錢”，動了又如何？一百個孩子分一只雞，吃不飽還能打校長不成？同理，不就是養(yǎng)老基金嗎？等你七老八十發(fā)現(xiàn)錢沒了，還能揮舞拐棍打上門？

花錢的排序也類似，到底是“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生”，還是“?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”，官民各有一套實(shí)操的邏輯。你罵你的，他干他的，不妨礙。不到徹底保不住，那就只能這樣保下去。

說到底，民生、財(cái)政的改善不是“?！背鰜淼?，而是發(fā)展經(jīng)濟(jì)干出來的。九十年代中國是怎樣走出“三保”困境的，今天應(yīng)該多思量。雖說時(shí)過境遷，當(dāng)時(shí)的環(huán)境已經(jīng)難以復(fù)制，但是基本的道理還是相通的。

（免責(zé)聲明：本文為經(jīng)濟(jì)學(xué)教授觀天下?lián)_資料做出的客觀分析，不構(gòu)成投資或者購買建議，請勿以此作為投資或者購買依據(jù)。）