經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 田國(guó)寶

2026年5月6日，自貢榮匯建設(shè)發(fā)展有限公司（下稱“榮匯建發(fā)”）以2.12億元競(jìng)得四川榮縣河西新區(qū)一宗住宅用地。該地塊土地面積6.74萬平方米，容積率為1至2.8，約定交地時(shí)間為2028年1月，約定開工時(shí)間為2029年1月。榮匯建發(fā)是一家城投平臺(tái)公司，實(shí)際控制人為榮縣財(cái)政局。

自2021年“雙集中”供地實(shí)施以來，部分地方城投平臺(tái)進(jìn)入土地市場(chǎng)，逐漸成為不可忽視的重要力量，一度扮演著托底角色。

克而瑞研究中心數(shù)據(jù)顯示，2022年至2024年，城投平臺(tái)拿地建筑面積占比維持在50%以上，2024年一度達(dá)到64%的高點(diǎn)。即便在一二線城市，部分地塊也有城投平臺(tái)出手，以避免流拍。

進(jìn)入2025年后，城投平臺(tái)在土地市場(chǎng)中的角色開始弱化，逐步退回至輔助角色。2026年前四個(gè)月，城投平臺(tái)拿地角色進(jìn)一步弱化，逐步淡出拿地金額TOP20名單。

克而瑞認(rèn)為，2025年土地市場(chǎng)已形成“國(guó)央企領(lǐng)漲核心資產(chǎn)、民企修復(fù)局部機(jī)會(huì)、城投收縮邊緣托底”的分層格局。城投平臺(tái)功能弱化，加速了土地市場(chǎng)理性化進(jìn)程，也意味著市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)機(jī)制開始逐步恢復(fù)。

退潮

根據(jù)克而瑞數(shù)據(jù)，2026年一季度新增土地價(jià)值前10名中，城投平臺(tái)占據(jù)兩個(gè)席位，分別為第7名的石家莊城投和第10名的鄞開集團(tuán)，其余拿地企業(yè)均為央企和地方國(guó)企。

到了4月，情況進(jìn)一步變化。新增土地價(jià)值前10名中，除民企濱江集團(tuán)外，其余均為央企和地方國(guó)企，城投平臺(tái)已不見蹤影。在拿地面積排名中，2026年一季度新增土地建筑面積前10名中有6家為城投平臺(tái)；到了4月，城投平臺(tái)剩5席。

2026年1月至4月，全國(guó)經(jīng)營(yíng)性土地建筑面積環(huán)比、同比分別下降34%和36%。城投平臺(tái)在拿地建筑面積方面仍保持一定規(guī)模，但成交土地建筑面積占比下降；在拿地金額方面也呈現(xiàn)明顯退潮跡象。

2021年，全國(guó)22個(gè)重點(diǎn)城市住宅用地實(shí)施“雙集中”出讓，即集中發(fā)布出讓公告、集中組織出讓活動(dòng)，一年最多三次集中供地，以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期目標(biāo)。

一位地產(chǎn)央企高管稱，“雙集中”供地的好處在于，房企有更多可選擇空間；弊端主要有兩方面：一是土地流拍風(fēng)險(xiǎn)加大，二是集中供應(yīng)導(dǎo)致集中入市，房企普遍面臨去化壓力。

為避免土地流拍，部分地方城投平臺(tái)開始介入當(dāng)?shù)赝恋厥袌?chǎng)，一些無人報(bào)名或無人出價(jià)的地塊，城投平臺(tái)會(huì)兜底拿下。隨著三四線城市土地市場(chǎng)轉(zhuǎn)冷，城投介入土地市場(chǎng)的情況也逐漸增多。

根據(jù)財(cái)政部披露的數(shù)據(jù)，2021年至2025年，全國(guó)土地出讓收入從8.7萬億元逐漸降至6.7萬億元、5.8萬億元、4.9萬億元和4.2萬億元。

2022年底，“集中出讓”政策松動(dòng)，仍保留“集中信息公開”機(jī)制；2023年，城投平臺(tái)拿地建筑面積同比下降三成，但成交土地建筑面積占比仍處于高位；2024年，城投拿地建筑面積同比再降13%，占比則達(dá)到峰值。

根據(jù)克而瑞報(bào)告，2025年重點(diǎn)監(jiān)測(cè)的100家企業(yè)中，14家央企拿地金額占比達(dá)到50%，同比增加20個(gè)百分點(diǎn)；41家城投平臺(tái)公司拿地金額占比僅15%，同比下降5個(gè)百分點(diǎn)。

2026年前四個(gè)月，城投拿地金額占比仍延續(xù)2025年趨勢(shì)，退潮意味更加明顯。

一位二線城市城投公司人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，城投平臺(tái)長(zhǎng)期承擔(dān)地方土地儲(chǔ)備、開發(fā)整理及資金融通職能，是土地財(cái)政落地運(yùn)行的重要載體，在中央持續(xù)清理地方政府隱性債務(wù)的背景下，城投平臺(tái)面臨兩種選擇：要么退出，要么轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化企業(yè)。

該人士進(jìn)一步表示，近兩年，其所在城投公司開始向多元化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型，除傳統(tǒng)城投業(yè)務(wù)外，發(fā)展重心逐漸轉(zhuǎn)向保障房、人才公寓的開發(fā)、收購和運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域，拿地更多是出于業(yè)務(wù)發(fā)展需求，而非單純托底。

轉(zhuǎn)型

土地出讓收入是地方財(cái)政的重要來源之一。2022年土地出讓收入明顯下滑后，地方城投平臺(tái)償債壓力加大，部分城市甚至出現(xiàn)非標(biāo)債務(wù)逾期、展期等情況。

2024年11月，中央推出10萬億元化債“組合拳”，計(jì)劃在2024年至2026年每年發(fā)行2萬億元地方政府專項(xiàng)債券，用于置換地方高息隱性債務(wù)；2024年至2028年每年安排8000億元專項(xiàng)債用于化債；2029年后到期的棚戶區(qū)改造隱形債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。

同時(shí)，中央加大了對(duì)地方隱性債務(wù)的問責(zé)力度，對(duì)新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起。加之房地產(chǎn)市場(chǎng)逐漸回歸常態(tài)，城投平臺(tái)兜底獲取的土地，變現(xiàn)難度較大，拿地動(dòng)力明顯下降。

2026年3月，自然資源部38號(hào)文提出，“年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地原則上不得超過盤活存量土地面積”。一系列因素影響下，地方政府開始有意識(shí)地減少土地供應(yīng)規(guī)模，并優(yōu)先出讓優(yōu)質(zhì)地塊。

此外，部分國(guó)央企因土地儲(chǔ)備補(bǔ)倉需求，集中資源獲取核心城市核心區(qū)域的優(yōu)質(zhì)地塊，地方龍頭民企也重新參與土地競(jìng)拍。在多重因素作用下，城投平臺(tái)作為土地市場(chǎng)兜底者的角色逐漸淡化。

由于開發(fā)能力不足，城投平臺(tái)拿地后的開工率長(zhǎng)期偏低。克而瑞數(shù)據(jù)顯示，2021年房地產(chǎn)市場(chǎng)高點(diǎn)時(shí)期，城投平臺(tái)拿地開工率也不足50%，而同期國(guó)央企拿地開工率普遍在90%左右。2022年，城投平臺(tái)拿地開工率降至40.8%；2023年進(jìn)一步降至26.5%；2024年則降至8.5%。

拿地規(guī)模較大、開工率持續(xù)偏低，城投平臺(tái)手中積累了大量土地。這些土地大多并非優(yōu)質(zhì)地塊，去化周期較長(zhǎng)。

按照克而瑞測(cè)算，2021年至2025年3月，城投平臺(tái)未開工地塊超過4200宗，未開工建筑面積約3.6億平方米。

上述二線城市城投公司人士表示，城投公司管理人員大多由地方政府各部門抽調(diào)而來，不具備專業(yè)開發(fā)能力，而房地產(chǎn)又屬于資金密集型行業(yè)，城投平臺(tái)也缺乏與開發(fā)業(yè)務(wù)相匹配的資金實(shí)力，因此代建成為少數(shù)可行選擇之一。

一家四線城市城投公司負(fù)責(zé)人告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，近兩年，當(dāng)?shù)卣懤m(xù)將保障房、配建人才房以及閑置辦公、商業(yè)用房等資產(chǎn)劃撥至其負(fù)責(zé)的城投公司，但這些資產(chǎn)始終未能有效運(yùn)營(yíng)并實(shí)現(xiàn)盈利。

據(jù)其介紹，城投平臺(tái)的首要任務(wù)是為地方政府籌集發(fā)展資金、保障政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，缺乏專業(yè)運(yùn)營(yíng)人才、運(yùn)營(yíng)資金和運(yùn)營(yíng)能力，多數(shù)資產(chǎn)只能通過抵押方式獲取貸款變現(xiàn)。

變現(xiàn)

大量土地如何變現(xiàn)，成為擺在每一家城投平臺(tái)面前的難題。

在房地產(chǎn)上行周期，城投平臺(tái)通常選擇與頭部房企合作開發(fā)持有土地。由于市場(chǎng)景氣度較高，雙方往往能夠獲得較好的收益回報(bào)。部分省市城投平臺(tái)還憑借融資成本較低的優(yōu)勢(shì)，積極參與一線城市土地競(jìng)拍。

但隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)回歸常態(tài)，城投平臺(tái)手中的土地因區(qū)位較弱，開發(fā)難度加大。城投平臺(tái)持有的土地也成為代建企業(yè)的重要業(yè)務(wù)來源。

一位代建企業(yè)高管告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，早在2021年，其所在公司便開始積極與城投平臺(tái)合作，主要依靠更優(yōu)的規(guī)劃條件和更強(qiáng)的產(chǎn)品力，彌補(bǔ)區(qū)域位置短板，初期取得了較為積極的市場(chǎng)反饋。

自2024年起，這一模式逐漸難以為繼。一方面，新房市場(chǎng)整體轉(zhuǎn)冷，項(xiàng)目普遍面臨去化壓力，不僅代建費(fèi)用難以及時(shí)回收，部分前期墊資甚至也無法收回，對(duì)代建企業(yè)經(jīng)營(yíng)造成明顯影響。

另一方面，一旦某家城投平臺(tái)旗下有兩三個(gè)項(xiàng)目遭遇去化困難，也會(huì)影響其對(duì)后續(xù)土地開發(fā)的積極性。

除合作開發(fā)和代建模式外，政府收儲(chǔ)和回購成為城投平臺(tái)土地變現(xiàn)的重要渠道。

2024年5月以來，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委陸續(xù)出臺(tái)政策，鼓勵(lì)地方政府發(fā)行專項(xiàng)債，用于收儲(chǔ)閑置土地和存量房屋。

2024年11月，自然資源部發(fā)布《關(guān)于運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券資金收回收購存量閑置土地的通知》，明確專項(xiàng)債優(yōu)先收回收購企業(yè)無力或無意愿繼續(xù)開發(fā)、已供應(yīng)未動(dòng)工的住宅用地和商服用地。

2024年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》提出，允許專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備，支持城市政府回收符合條件的閑置存量土地，有需求的地區(qū)也可用于新增土地儲(chǔ)備；允許專項(xiàng)債券支持城市政府收購存量商品房用作保障性住房。

2025年3月，自然資源部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券支持土地儲(chǔ)備有關(guān)工作的通知》，優(yōu)先將處置存量閑置土地清單中的地塊納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃，并明確存量閑置土地包括企業(yè)無力或無意愿繼續(xù)開發(fā)、已供應(yīng)未動(dòng)工的房地產(chǎn)用地。

克而瑞報(bào)告顯示，多數(shù)城市收儲(chǔ)對(duì)象以地方國(guó)企，尤其是城投平臺(tái)為主。例如，2025年2月，惠州市自然資源局公示一批擬收購國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)名單，8宗土地全部來自城投平臺(tái)公司，總金額超過40億元。

上述二線城市城投公司人士表示，除專項(xiàng)債收儲(chǔ)土地和存量房產(chǎn)外，城投平臺(tái)還有一個(gè)重要變現(xiàn)渠道，即利用手中的人才公寓等運(yùn)營(yíng)類資產(chǎn)，從金融機(jī)構(gòu)獲得10年至15年的長(zhǎng)期低息貸款。

將土地、房屋等資產(chǎn)置換為專項(xiàng)債和長(zhǎng)期貸款，一定程度上緩解了城投平臺(tái)短期償債壓力，也為其業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型爭(zhēng)取了時(shí)間和空間。目前，部分高能級(jí)城市的城投平臺(tái)已經(jīng)開始重點(diǎn)推進(jìn)轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)。

上述人士介紹，為推動(dòng)轉(zhuǎn)型，其所在公司專門成立了完全市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。除主要負(fù)責(zé)人外，大部分業(yè)務(wù)管理人才均通過市場(chǎng)招聘，以彌補(bǔ)業(yè)務(wù)層面的專業(yè)人才短板。

（作者 田國(guó)寶）

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田國(guó)寶

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