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01

案例選編

? 案例一：如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)作出的列入“黑名單”決定的性質(zhì)？

? 案例二：“不得申請(qǐng)行政許可”是否可以被納入行政處罰的范圍？

? 案例三：“按日連續(xù)處罰”是行政強(qiáng)制執(zhí)行手段，還是行政處罰種類？

02

衡石觀點(diǎn)

?區(qū)分“黑名單”的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其使用方式進(jìn)行

?行政機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人的違法行為，在對(duì)外作出的決定中明確其“不得申請(qǐng)?jiān)S可”，原則上構(gòu)成行政處罰

?“按日連續(xù)處罰”與《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的加處罰款或滯納金這一間接強(qiáng)制執(zhí)行手段存在區(qū)別，更符合行政處罰的特征

03

結(jié) 語

Part.

01

X會(huì)所是B公司投資的健身會(huì)所，B公司授權(quán)徐某全權(quán)負(fù)責(zé)經(jīng)營該會(huì)所。2018年4月至6月，B公司通過轉(zhuǎn)賬支付了會(huì)所員工工資、社會(huì)保險(xiǎn)、公積金等費(fèi)用。2018年8月1日，C區(qū)勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)接到舉報(bào)，反映B公司拖欠20余名勞動(dòng)者2018年6月工資以及未將勞動(dòng)合同交付勞動(dòng)者。C區(qū)勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)受理舉報(bào)后對(duì)B公司展開勞動(dòng)保障監(jiān)察。

經(jīng)查，X會(huì)所項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)營人為徐某。B公司存在無故拖欠22名勞動(dòng)者（均為農(nóng)民工）2018年6月至7月共計(jì)266,323.38元工資報(bào)酬的事實(shí)。C區(qū)勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)遂于2018年9月12日對(duì)B公司作出《勞動(dòng)保障監(jiān)察行政處理事先告知書》《列入拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”事先告知書》，告知擬對(duì)該公司作出行政處理決定，以及擬將其列入該市拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”認(rèn)定的事實(shí)、依據(jù)、內(nèi)容和陳述申辯的期限。由于B公司未在規(guī)定期限內(nèi)提出陳述申辯，C區(qū)勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)于當(dāng)月20日作出行政處理決定，責(zé)令B公司在收到行政處理決定書之日起三日內(nèi)補(bǔ)發(fā)拖欠勞動(dòng)者的工資報(bào)酬。2018年10月12日，C區(qū)勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)作出“黑名單”決定，并于此后報(bào)上級(jí)主管部門在網(wǎng)站上公示“黑名單”信息，包括B公司及其法定代表人姚某、實(shí)際經(jīng)營人徐某的身份信息。B公司認(rèn)為，上述“黑名單”決定作出程序違法，且對(duì)其社會(huì)信用及財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成極大損害，影響其實(shí)際經(jīng)營，故訴至法院請(qǐng)求判決撤銷該決定，并責(zé)令刪除網(wǎng)上公示信息。

法院經(jīng)審理后認(rèn)為

本案所涉“黑名單”決定的作出以及在官方網(wǎng)站上的公布，對(duì)B公司及其經(jīng)營負(fù)責(zé)人的社會(huì)信用評(píng)價(jià)造成影響，該決定屬于人民法院行政訴訟受案范圍。C區(qū)勞動(dòng)保障監(jiān)察大隊(duì)經(jīng)調(diào)查，認(rèn)定B公司本案雇用的勞動(dòng)者均系農(nóng)民工，且所拖欠的工資達(dá)到數(shù)額較大標(biāo)準(zhǔn)，符合列入拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”的條件，據(jù)此，將B公司列入“黑名單”，認(rèn)定事實(shí)及適用法律正確。在作出本案被訴決定前，執(zhí)法單位依法進(jìn)行了事先告知，保障了B公司及其經(jīng)營負(fù)責(zé)人的陳述、申辯權(quán)利，所作決定依法送達(dá)，最終公示內(nèi)容對(duì)當(dāng)事人信息亦依法進(jìn)行必要的處理，程序合法。最終，法院判決駁回了B公司的訴訟請(qǐng)求。

Part.

02

2023年10月11日，J省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳對(duì)某公司以欺騙手段取得建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)問題進(jìn)行立案調(diào)查。經(jīng)查，當(dāng)事人存在通過提交虛假業(yè)績材料申請(qǐng)并取得電子與智能化工程專業(yè)承包一級(jí)資質(zhì)的行為，違反了《中華人民共和國行政許可法》第三十一條第一款“申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)”和《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》第十五條“企業(yè)申請(qǐng)建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)，應(yīng)當(dāng)如實(shí)提交有關(guān)申請(qǐng)材料”的規(guī)定。

依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第六十九條第二款“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷”、第七十九條“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰；取得的行政許可屬于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全事項(xiàng)的，申請(qǐng)人在三年內(nèi)不得再次申請(qǐng)?jiān)撔姓S可；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”和《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》第二十九條第二款“以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得資質(zhì)許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷”、第三十六條“企業(yè)以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)的，由原資質(zhì)許可機(jī)關(guān)予以撤銷；由縣級(jí)以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門或者其他有關(guān)部門給予警告，并處3萬元的罰款；申請(qǐng)企業(yè)3年內(nèi)不得再次申請(qǐng)建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)”的規(guī)定，J省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳撤銷當(dāng)事人的電子與智能化工程專業(yè)承包一級(jí)資質(zhì)，并對(duì)當(dāng)事人作出警告、罰款3萬元、3年內(nèi)不得再次申請(qǐng)建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)的行政處罰。

Part.

03

2022年12月2日，某行政執(zhí)法部門對(duì)某能源科技公司開展安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)該公司存在多處安全隱患：?干式除塵系統(tǒng)未規(guī)范采用泄爆、隔爆、惰化、抑爆等任一種控爆措施；?除塵系統(tǒng)采用正壓吹送粉塵，且未采取可靠的防范點(diǎn)燃源的措施；?未制定并落實(shí)粉塵清掃制度，造成作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)積塵嚴(yán)重。

依據(jù)《工貿(mào)企業(yè)重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》第十一條第三項(xiàng)、第四項(xiàng)、第十項(xiàng)的規(guī)定，上述行為均應(yīng)當(dāng)判定為工貿(mào)行業(yè)重大事故隱患。依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第六十五條第一款第三項(xiàng)的規(guī)定，行政執(zhí)法部門當(dāng)場(chǎng)下達(dá)了《現(xiàn)場(chǎng)處理措施決定書》《責(zé)令限期整改指令書》，責(zé)令某公司暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)并于2023年1月2日前消除事故隱患；同時(shí)，依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第一百零二條的規(guī)定對(duì)該公司進(jìn)行了處罰。2022年12月15日，行政執(zhí)法部門安全巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)該公司拒不執(zhí)行監(jiān)管指令，繼續(xù)組織生產(chǎn)，行政執(zhí)法人員立即對(duì)其行為進(jìn)行制止并提出警告。2023年1月，行政執(zhí)法部門對(duì)某公司進(jìn)行復(fù)查，發(fā)現(xiàn)該公司未對(duì)上述重大事故隱患進(jìn)行整改且未停產(chǎn)。依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第一百零二條和第一百一十二條的規(guī)定，行政執(zhí)法部門于2月15日作出了責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓一個(gè)月并對(duì)其按日連續(xù)處罰的行政處罰決定。一個(gè)月整改到期后再次對(duì)某公司進(jìn)行復(fù)查，發(fā)現(xiàn)該公司兩處重大隱患仍然存在，未整改到位，但該公司還在繼續(xù)組織生產(chǎn)活動(dòng)。依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第一百一十三條第四項(xiàng)，行政執(zhí)法部門提請(qǐng)縣人民政府對(duì)該企業(yè)予以關(guān)閉，縣人民政府于2023年8月28日作出關(guān)閉某能源科技有限公司的決定，并函告有關(guān)部門依法吊銷其有關(guān)證照，該公司主要負(fù)責(zé)人汪某某五年內(nèi)不得擔(dān)任任何生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人。

Part.

01

“黑名單”最初并非法律用語，更多是日常的一種約定俗成的用法，用以指特定主體因某種原因（如被認(rèn)為不誠信、不合格、有風(fēng)險(xiǎn)）而被記錄在冊(cè)，進(jìn)而使該主體在享有權(quán)利、服務(wù)或機(jī)會(huì)方面受到限制。隨著全社會(huì)愈發(fā)重視信用的價(jià)值，“黑名單”以其特有的優(yōu)勢(shì)，被行政機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)等作為信用管理的重要手段，并為此制定了相應(yīng)的管理規(guī)范，“黑名單”也逐漸成為法律用語，例如國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局制定的部門規(guī)章《市場(chǎng)監(jiān)督管理嚴(yán)重違法失信名單管理辦法》第五條，即將食品安全領(lǐng)域的相關(guān)違法行為被列入的嚴(yán)重違法失信名單，也稱為“食品安全嚴(yán)重違法生產(chǎn)經(jīng)營者黑名單”。

“黑名單”之所以成為一種行政管理手段，一方面是因?yàn)樵撌侄尉哂杏涗浌δ?，能夠記載相關(guān)主體的不良記錄，并為后續(xù)管理作出提示。另一方面則是“黑名單”在記錄的基礎(chǔ)上，可以被公示或者共享，以擴(kuò)大其記錄的提示范圍，進(jìn)而擴(kuò)大限制權(quán)利的主體范圍，由此衍生出聯(lián)合懲戒功能，從而將信用狀況與獎(jiǎng)懲進(jìn)行深度掛鉤。例如前述《市場(chǎng)監(jiān)督管理嚴(yán)重違法失信名單管理辦法》第四條即規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定將嚴(yán)重違法失信名單信息與其他有關(guān)部門共享，依照法律、行政法規(guī)和黨中央、國務(wù)院政策文件實(shí)施聯(lián)合懲戒。

修訂后的《行政處罰法》第九條對(duì)行政處罰的種類進(jìn)行了列舉，“黑名單”以及類似的諸如“違法失信名單”等未被列入其中，對(duì)于“黑名單”是否屬于該條第六項(xiàng)規(guī)定的行政處罰，實(shí)踐中不無爭議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“黑名單”是獨(dú)立于行政處罰的一種管理措施，但不是行政處罰；另有觀點(diǎn)則認(rèn)為“黑名單”屬于行政處罰。

我們認(rèn)為，區(qū)分“黑名單”的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其使用方式進(jìn)行。一些“黑名單”只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部掌握，單純作為該機(jī)關(guān)對(duì)其管理領(lǐng)域違法者的內(nèi)部記錄，并未將其公示、共享，也未對(duì)相對(duì)人作出將其列入“黑名單”的決定，此種情況下，“黑名單”只是內(nèi)部行為，雖然實(shí)際上可能會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生影響（例如增加檢查頻次、相對(duì)人此后一段期限難以順利承接政府項(xiàng)目或面臨更為嚴(yán)格的審查等），但因不是對(duì)外作出，不符合行政處罰的“外部性”特征，故不能認(rèn)定為行政處罰。對(duì)于明確向相對(duì)人作出將其列入“黑名單”的決定，且對(duì)外公示，甚至與其他部門共享，并實(shí)施聯(lián)合懲戒的情形，因該列入決定已超越了讓相對(duì)人糾正違法行為、消除違法后果和影響的范圍，對(duì)其聲譽(yù)產(chǎn)生不利影響的同時(shí)，使其在更廣泛的領(lǐng)域（甚至超出“黑名單”所在的管理領(lǐng)域）權(quán)利受到限制，故其已具備了制裁性，同時(shí)也符合《行政處罰法》第二條規(guī)定的行政處罰的其他特征，因此，其可以被認(rèn)定為行政處罰。

案例一中，人民法院在作出該案判決時(shí)，《行政處罰法》尚未修訂，行政處罰的法定含義尚不明確，故人民法院未對(duì)被訴行為的性質(zhì)作出認(rèn)定。但根據(jù)該案的情況，B公司被列入拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”并被對(duì)外公示，除對(duì)其公司聲譽(yù)產(chǎn)生影響外，按照該決定作出時(shí)人力資源社會(huì)保障部發(fā)布的《拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”管理暫行辦法》的規(guī)定，還可能因相關(guān)部門基于該“黑名單”信息實(shí)施聯(lián)合懲戒，從而面臨在政府資金支持、政府采購、招投標(biāo)、生產(chǎn)許可、資質(zhì)審核、融資貸款、市場(chǎng)準(zhǔn)入、稅收優(yōu)惠、評(píng)優(yōu)評(píng)先等方面的一系列限制，因此，該決定性質(zhì)上屬于行政處罰。人民法院實(shí)際上注意到了決定對(duì)B公司權(quán)益的減損，并且也是參考了行政處罰的程序?qū)Q定的合法性進(jìn)行審查。

P22

02

《行政許可法》第七十八條規(guī)定，行政許可申請(qǐng)人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)行政許可的，行政機(jī)關(guān)不予受理或者不予行政許可，并給予警告；行政許可申請(qǐng)屬于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全事項(xiàng)的，申請(qǐng)人在一年內(nèi)不得再次申請(qǐng)?jiān)撔姓S可。第七十九條規(guī)定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰；取得的行政許可屬于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全事項(xiàng)的，申請(qǐng)人在三年內(nèi)不得再次申請(qǐng)?jiān)撔姓S可；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

上述規(guī)定從許可基礎(chǔ)法律規(guī)定的層面規(guī)定了“不得申請(qǐng)行政許可”作為采用不當(dāng)方式申請(qǐng)行政許可者的一種法律責(zé)任。此外，對(duì)于取得許可后實(shí)施相關(guān)違法行為的情形，在吊銷許可證之余，也往往規(guī)定了違法者一段時(shí)期甚至終生不得申請(qǐng)行政許可的法律責(zé)任，例如《道路交通安全法》第九十一條第二款規(guī)定，醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門約束至酒醒，吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證，依法追究刑事責(zé)任；五年內(nèi)不得重新取得機(jī)動(dòng)車駕駛證。

然而，對(duì)于“不得申請(qǐng)行政許可”是否屬于行政處罰，司法實(shí)踐不無爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人作出的“不得申請(qǐng)行政許可”決定，構(gòu)成對(duì)其權(quán)利的限制，且具有制裁性質(zhì)，屬于行政處罰。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法律雖然明確“不得申請(qǐng)行政許可”屬于法律責(zé)任的一種形式，但并不當(dāng)然意味著其屬于行政處罰，民事賠償責(zé)任、刑事責(zé)任、紀(jì)律處分等同樣經(jīng)常出現(xiàn)在法律規(guī)定的“法律責(zé)任”一章中，《行政處罰法》第九條也未將“不得申請(qǐng)行政許可”明確列為行政處罰。當(dāng)事人實(shí)施違法行為并被處罰后，即便“不得申請(qǐng)行政許可”一并載于決定中，但其系來自于法律的直接規(guī)定，決定中的內(nèi)容屬于提示、說明性質(zhì)，并不直接影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，因此，不能將其認(rèn)定為行政處罰。

我們傾向于認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人的違法行為，在對(duì)外作出的決定中明確其“不得申請(qǐng)?jiān)S可”，原則上構(gòu)成行政處罰。雖然相較于警告、罰款、吊銷許可證等《行政處罰法》列明的處罰種類，“不得申請(qǐng)行政許可”更像是在違法行為確定后，基于法律規(guī)定直接產(chǎn)生的法律后果，但區(qū)別于行政確認(rèn)、登記或行政處罰作出后，默認(rèn)產(chǎn)生不得申請(qǐng)行政許可效果的情形，包含“不得申請(qǐng)行政許可”內(nèi)容的決定是行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定當(dāng)事人的特定違法行為明示對(duì)外作出的具有權(quán)利限制內(nèi)容的行政行為，且該限制超出當(dāng)事人違法的改正義務(wù)，具有制裁性，上述特點(diǎn)表明其符合行政處罰的一般特征。從法律規(guī)定的內(nèi)容看，雖然“不得申請(qǐng)行政許可”一般不具有裁量空間，但這并不影響對(duì)其行政處罰性質(zhì)的認(rèn)定。

案例二中，行政機(jī)關(guān)作出處罰決定援引的《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》第三十六條所規(guī)定的對(duì)企業(yè)以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)的處罰內(nèi)容包括警告，并處3萬元罰款，本身也沒有裁量空間，但不影響對(duì)其屬于行政處罰的認(rèn)定。最高人民法院《關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》亦將“不得申請(qǐng)行政許可”作為行政處罰二級(jí)案由下的三級(jí)案由?！渡鷳B(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第八條列舉的生態(tài)環(huán)境行政處罰的種類則明確包含“一定時(shí)期內(nèi)不得申請(qǐng)行政許可”，且該辦法第四十六條還將該行政處罰列為聽證范圍。

當(dāng)然，如果不得申請(qǐng)行政許可并非行政機(jī)關(guān)對(duì)外明示作出，而是如前所述，是基于其他行政行為默認(rèn)產(chǎn)生的法律后果，此種情況下，“不得申請(qǐng)行政許可”就不能認(rèn)定為屬于行政處罰，對(duì)其救濟(jì)應(yīng)當(dāng)針對(duì)導(dǎo)致產(chǎn)生該后果的行為進(jìn)行，并根據(jù)結(jié)果確定不得申請(qǐng)行政許可效果的存否。

Part.

03

“按日連續(xù)處罰”措施的設(shè)置主要是針對(duì)一些實(shí)施了較為嚴(yán)重的違法行為且拒不改正的當(dāng)事人，通過加大罰款力度的方式，增加其違法成本，從而實(shí)現(xiàn)倒逼當(dāng)事人整改的目的。2014年修訂、2015年1月1日起施行的《環(huán)境保護(hù)法》首次規(guī)定了這一措施。該法第五十九條第一款規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。在此基礎(chǔ)上，相關(guān)具體環(huán)保領(lǐng)域立法也規(guī)定了“按日連續(xù)處罰”措施。2021年修訂的《安全生產(chǎn)法》亦增設(shè)了該措施，該法第一百一十二條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位違反本法規(guī)定，被責(zé)令改正且受到罰款處罰，拒不改正的，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以自作出責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。案例三即是援引該規(guī)定作出的決定。

雖然上述法律規(guī)定中明確使用了“處罰”字樣，但對(duì)于“按日連續(xù)處罰”的性質(zhì)并非沒有爭議，主要在于該措施屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行，還是一種行政處罰。認(rèn)為屬于強(qiáng)制執(zhí)行者的主要理由在于，按日連續(xù)處罰針對(duì)的是拒不改正的持續(xù)性違法行為，只不過按日計(jì)罰的加處罰款數(shù)額較高，提高了違法成本，體現(xiàn)了國家對(duì)其行為的“零容忍”，但目的類似于《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的加處罰款或滯納金，故性質(zhì)上宜認(rèn)定為行政強(qiáng)制。贊同屬于行政處罰者則認(rèn)為，雖然《環(huán)境保護(hù)法》及其他法律所規(guī)定的這類“按日連續(xù)罰款”也具有一定的“執(zhí)行”功能，但鑒于法律表達(dá)都置于“法律責(zé)任”一章，應(yīng)當(dāng)尊重立法的原意，故宜將其歸類為行政處罰。

我們傾向于認(rèn)為，“按日連續(xù)處罰”雖確有倒逼違法行為人執(zhí)行責(zé)令整改決定的功能，但其與《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的加處罰款或滯納金這一間接強(qiáng)制執(zhí)行手段存在區(qū)別，更符合行政處罰的特征。一方面，二者的罰款限額不同。《行政強(qiáng)制法》第四十五條第二款規(guī)定，加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額，而《環(huán)境保護(hù)法》《安全生產(chǎn)法》所規(guī)定的按日連續(xù)處罰的數(shù)額并沒有這一限制。另一方面，二者“加處”的原理不同。作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的加處罰款，針對(duì)的是當(dāng)事人逾期不履行行政機(jī)關(guān)作出的金錢給付義務(wù)行政決定的情形，該行政決定作出時(shí)，當(dāng)事人的違法等狀態(tài)一般已經(jīng)確定，并據(jù)此確定了金錢給付金額，此后的加處罰款核心功能就是督促履行金錢給付義務(wù)，當(dāng)事人除了沒有給付金錢外，一般沒有新的違法狀態(tài)。

而按日連續(xù)處罰主要針對(duì)的是拒不整改違法狀態(tài)的情形，而非針對(duì)未繳納罰款的問題，此種情形下，當(dāng)事人的違法處于繼續(xù)狀態(tài)，其影響仍在持續(xù)甚至擴(kuò)大，如僅能處以一次罰款，往往不符合過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，甚至讓當(dāng)事人感到違法成本低于守法成本，反而不去整改，因此有必要通過加重處罰，使其違法“得不償失”，這與行政處罰的功能更加契合。

此外，無論是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的違法排污，還是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的未及時(shí)消除安全隱患，其違法行為均具有繼續(xù)性，對(duì)于繼續(xù)性行為是按照一行為還是按照數(shù)行為進(jìn)行處罰，可以以查處作為分界，在按日連續(xù)處罰的適用情境中，責(zé)令改正決定的作出就是典型的“查處”界限，在已責(zé)令整改之后，當(dāng)事人仍然繼續(xù)其違法行為的，可以視為其實(shí)施了新的違法行為，從而再次加以處罰，當(dāng)然，再次處罰的標(biāo)準(zhǔn)不完全等同于初次罰款，但罰款標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定體現(xiàn)的是立法對(duì)此類惡劣行為需要重罰的態(tài)度，并不改變其處罰的性質(zhì)。在《環(huán)境保護(hù)法》2014年修訂增設(shè)“按日連續(xù)處罰”規(guī)定之后，原環(huán)境保護(hù)部于同年制定的《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》對(duì)按日連續(xù)處罰的具體實(shí)施問題作出了細(xì)化規(guī)定，該規(guī)定第十六條明確要求，環(huán)境保護(hù)主管部門決定實(shí)施按日連續(xù)處罰的，應(yīng)當(dāng)依法作出處罰決定書。該規(guī)定在一定程度上也印證了立法將“按日連續(xù)處罰”作為行政處罰的意思。

需要注意的是，按日連續(xù)處罰雖然沒有設(shè)定罰款限額，但不等同于行政機(jī)關(guān)可以以此代替其他必要的履職行為。行政機(jī)關(guān)在責(zé)令違法行為人改正違法行為后，應(yīng)當(dāng)對(duì)整改情況及時(shí)復(fù)查，對(duì)于始終拒不整改的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)責(zé)令停產(chǎn)、關(guān)閉等措施，避免違法影響的進(jìn)一步擴(kuò)大。

以上三類行為僅是《行政處罰法》列舉之外的眾多行政處罰的示例，對(duì)其進(jìn)行分析，旨在展示某行政行為屬于行政處罰與否的判斷思路?？傮w而言，對(duì)于列舉之外的行政行為是否屬于行政處罰的判斷，要立足于《行政處罰法》第二條關(guān)于行政處罰定義的規(guī)定，同時(shí)可比照該法第九條列舉的行政處罰種類，具體問題具體分析。此外，如認(rèn)定某行政行為屬于行政處罰，對(duì)其進(jìn)行合法性審查時(shí)，還需注意《行政處罰法》第九條第六項(xiàng)規(guī)定的設(shè)定列舉外行政處罰種類的法律規(guī)范層級(jí)，即只能由法律、行政法規(guī)設(shè)定，以判斷行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定所援引罰則依據(jù)的有效性。

值班編輯：卜玉