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田野新聲·薦書專欄

《新時代社會治理的中國表達(dá)——邁向現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村觀察》

序言

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會急劇變遷，人民生活水平得到極大提高。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，從1978年到2023年，國內(nèi)生產(chǎn)總值從3678.7億元增加到1251297.0億元，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貜?7.92%提高到66.16%，國家財政收入從1132.26億元增加到216784.0億元，國家財政支出從1122.09億元增加到274574.0億元，全國居民人均可支配收入從171元增加到39218元，全國居民人均消費支出從151元增加到26796元。中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)加快、居民消費水平和消費能力的日益提升，推動著中國社會的發(fā)展與進(jìn)步，為平安中國建設(shè)既創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，又夯實了經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)。 黨的十八大以來，隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民在社會建設(shè)和社會發(fā)展領(lǐng)域不斷開拓創(chuàng)新，謀篇布局先后提出社會治理、社會治理共同體等重要概念，強調(diào)要建設(shè)共建共治共享的社會治理制度，讓改革開放的成果更多更公平地惠及全體人民。

站在新時代的歷史方位，回顧中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)建設(shè)的歷史可以發(fā)現(xiàn)，服務(wù)權(quán)能是分析中國國家與社會、國家與農(nóng)民關(guān)系的重要視角。中國共產(chǎn)黨成立后經(jīng)過不斷的實踐探索與理論創(chuàng)新,將獲取為民服務(wù)權(quán)作為政權(quán)建設(shè)的邏輯起點。新中國成立后,在農(nóng)村,黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)建設(shè)將為農(nóng)民提供公共服務(wù)的權(quán)力從宗族收歸國家,實現(xiàn)了服務(wù)權(quán)的集中,建立起全能主義政治模式,主要依靠體制性力量為農(nóng)民提供服務(wù)。改革開放以來,國家開始優(yōu)化配置服務(wù)權(quán),培育發(fā)展各類服務(wù)主體,適時調(diào)處政府與各類服務(wù)主體的關(guān)系,持續(xù)提升間接為農(nóng)民提供不同類型服務(wù)的能力,以滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求及美好生活需要。用服務(wù)權(quán)能的視角分析農(nóng)民合作社的發(fā)展可以看出，農(nóng)民合作社在邁向綜合化發(fā)展的過程中，既需要持續(xù)提升服務(wù)能力，又需要不斷拓展服務(wù)權(quán)利。其中，服務(wù)權(quán)利是指組織具備的向社員提供某種服務(wù)的資格，服務(wù)能力則意指組織擁有的滿足服務(wù)對象多元需求的能力。地方政府的風(fēng)險評估、組織信任則是影響組織服務(wù)權(quán)利獲取和服務(wù)能力提升的關(guān)鍵性影響因素，此兩大因素的影響使得組織服務(wù)權(quán)利與服務(wù)能力處于動態(tài)調(diào)整。只有在服務(wù)能力與服務(wù)權(quán)利相匹配的情況下，合作社才能穩(wěn)定地邁向綜合化發(fā)展。

同時，在國家政權(quán)建設(shè)持續(xù)推進(jìn)的過程中，地方社會的半正式治理實踐始終存在，非正式制度與正式制度雜糅在一起影響著制度變遷的方向。本書通過追溯中華人民共和國成立以來的農(nóng)村半正式治理實踐，提出“公域、私域與公私秩序”的理論分析框架。公域是傳統(tǒng)農(nóng)民缺乏認(rèn)知，近現(xiàn)代農(nóng)民正在逐步增加認(rèn)知并不斷熟悉的領(lǐng)域，里面通行的是普遍主義邏輯的法律法規(guī)、制度和政策。私域是農(nóng)民日常生活的政治場域，承載著農(nóng)民的超越信仰和俗世生活，是他們可以安放靈魂的地方，是農(nóng)民特殊主義取向的行為邏輯的鍛造場。在帝制時代，公域里的法制與私域里的禮治，是異形同構(gòu)的關(guān)系，都是儒家意識形態(tài)的折射；通過紳士的連接，正式的官僚制與非正式的鄉(xiāng)土社會之間形成了一套精巧的秩序銜接機(jī)制，共同維系了帝國秩序的穩(wěn)定。近代以來，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來，政府越來越強調(diào)政體建設(shè)的重要性，公域里的治理邏輯發(fā)生了重大變化，技術(shù)性治理日益興起；私域里的秩序形成機(jī)制在現(xiàn)代性的入侵下正在碎片化中進(jìn)行要素的重新組合，但尚未完成重構(gòu)的過程。一快一慢之下，破壞了二者之間的協(xié)調(diào)性與自洽性，加重了半正式治理實踐的荷載，對基層社會產(chǎn)生了諸多的意外后果。其中，一個重要的表現(xiàn)是農(nóng)民的日常生活政治秩序遭到破壞，導(dǎo)致農(nóng)民信訪案例持續(xù)增加。農(nóng)民信訪事件的日益增多，與鍛造“氣”、“忍”、“報”，時運觀等農(nóng)民生活政治品性的私域里的秩序維系機(jī)制遭到破壞緊密相關(guān)。農(nóng)民上訪不全是為了抗?fàn)帯⒕S權(quán)，更多的是為了向各級政府求援，討要個“說法”。但是，公域與私域的秩序機(jī)制不同，使農(nóng)民上訪難以得到滿意的答復(fù)，導(dǎo)致農(nóng)民上訪陷入積重難返的困境。

國家制度能力建設(shè)強調(diào)要用現(xiàn)代公共治理規(guī)則取代因地因時而異的非正式制度，但在實踐中，行政體制科層化改革和普遍主義邏輯的制度建設(shè)遭遇鄉(xiāng)村社會的反制,并沒能取得理想的實踐效果,某些地方政府陷入形式主義和文牘主義的泥潭，而在縣域治理中，正式制度建設(shè)與非正式制度實踐并存的現(xiàn)象還將長期存在,且具有實踐的必要性和客觀的合理性。因此，正式制度建設(shè)的“精度”要求與人民生活實踐中的“溫度”訴求之間存在的張力，考驗著治理主體的權(quán)衡和實操能力。當(dāng)前的社會治理制度建設(shè)需要加強人民需求反饋機(jī)制建設(shè)，使基層治理主體常規(guī)性回應(yīng)民眾訴求的方式方法成為正式制度的一部分，增強國家制度能力建設(shè)與城鄉(xiāng)基層社區(qū)和諧發(fā)展的協(xié)同性。社會治理制度創(chuàng)新的關(guān)鍵是形成國家制度能力建設(shè)的“雙層架構(gòu)”,既要在頂層架構(gòu)方面加強全國性法律法規(guī)和政策文本等宏觀層面的制度建設(shè)，又要在底層架構(gòu)方面重視村規(guī)民約和社區(qū)公約等基層社會的制度建設(shè)，以推進(jìn)“三治融合”實踐創(chuàng)新。

以國家制度能力建設(shè)作為研究的邏輯起點，系統(tǒng)梳理最近40多年來鄉(xiāng)村社會變革和鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的研究成果，社會學(xué)關(guān)于鄉(xiāng)村治理的研究經(jīng)歷了四次轉(zhuǎn)型,從最初的鄉(xiāng)村治理主體分析,到鄉(xiāng)村治理規(guī)則分析,再到鄉(xiāng)村價值基礎(chǔ)研究,最后到生活治理和數(shù)字治理研究的興起，不同研究范式的轉(zhuǎn)換與改革開放進(jìn)程、國家制度能力建設(shè)步伐、鄉(xiāng)村社會的變遷過程緊密聯(lián)系在一起,反映出鄉(xiāng)村治理研究的豐富性和復(fù)雜性。總體來看，第四次科技革命的蓬勃發(fā)展、中國特色社會治理格局的初步形成、鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的質(zhì)性變遷與農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)的持續(xù)提升為數(shù)字鄉(xiāng)村治理提供了歷史性的發(fā)展機(jī)遇。在數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展的過程中，數(shù)字平臺逐步成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要實現(xiàn)載體。從數(shù)字平臺建設(shè)與鄉(xiāng)村治理如何有效銜接的角度進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前數(shù)字平臺建設(shè)普遍存在脫嵌于鄉(xiāng)村治理的困境，這其中呈現(xiàn)的脫嵌形態(tài)表現(xiàn)為“制造”數(shù)字、“制造”事件、“制造”流程以及“制造”績效等方面。數(shù)字平臺脫嵌形態(tài)的出現(xiàn)，主要是受到各級政府政績打造與晉升競爭、條線部門間利益矛盾沖突、政府強勢主導(dǎo)與社會參與不足等因素的影響，并給鄉(xiāng)村治理帶來了包括加重基層干部數(shù)字負(fù)擔(dān)、削弱數(shù)字平臺統(tǒng)合能力、加大基層政府財政壓力、數(shù)字形式主義和數(shù)字平臺普遍閑置等諸多意外后果。此外，數(shù)字平臺代表著部門權(quán)力，是權(quán)力的聚合點，所以不同的政府部門基于自身利益的考慮，展開權(quán)力博弈。而博弈產(chǎn)生的權(quán)力分散化、治理高成本與低效率問題，使得數(shù)字平臺建設(shè)從博弈走向整合。數(shù)字平臺的整合遵循著從分權(quán)到集權(quán)的邏輯，但是整合不可能一次性完成，具有階段性。每次數(shù)字平臺的整合，部門之間圍繞數(shù)字權(quán)力都重新進(jìn)行激烈的博弈，最后權(quán)力會重新分配調(diào)整，數(shù)字平臺也會隨之迭代升級。

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，黨和國家更加重視社會發(fā)展和改善民生。承繼十九屆四中全會精神，黨的二十大報告將“完善社會治理體系”的落腳點放到“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”上，為新時代加強和創(chuàng)新社會治理指明了方向。社會治理共同體建設(shè)的本質(zhì)是在不同社會治理主體和利益相關(guān)方之間建立一種理想的關(guān)系模式。當(dāng)代中國社會治理共同體建設(shè)，首先需要正確認(rèn)識執(zhí)政黨與人民群眾的關(guān)系，它在黨政社企民的多重交叉關(guān)系建構(gòu)中處于統(tǒng)領(lǐng)其它各種類型關(guān)系的核心地位。黨民同心作為中國共產(chǎn)黨與人民群眾關(guān)系模式的形象總結(jié)，構(gòu)成當(dāng)代中國社會治理共同體建設(shè)的價值內(nèi)核，對不同社會治理主體的行為產(chǎn)生著決定性影響。在黨政關(guān)系方面，以黨領(lǐng)政的治理結(jié)構(gòu)、服務(wù)型政府建設(shè)等為黨民同心的價值傳遞與黨政觀念一體化塑造提供了有力的體制支撐。在政社企關(guān)系方面，政府通過服務(wù)權(quán)配置和優(yōu)化整合社會組織和企業(yè)的行為，使黨民同心成為多種制度邏輯在交匯、碰撞中發(fā)生整合質(zhì)變的歸元力量。而黨建引領(lǐng)為黨民同心的價值傳遞和價值整合，為“一核多元”的社會治理共同體模式形成提供了有效的制度保障。

具體到鄉(xiāng)村振興實踐中，建設(shè)社會治理共同體的關(guān)鍵是要在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府負(fù)責(zé)，通過服務(wù)權(quán)的科學(xué)配置和合理優(yōu)化，在充分調(diào)動不同類型經(jīng)濟(jì)社會組織積極性的同時，與不同類型的社會治理主體建立起理想的關(guān)系模式，以形成共建共治的合力，實現(xiàn)共享社會治理成果的發(fā)展目標(biāo)。但是目前在社會治理共同體建設(shè)中，依然存在著政府包辦的全能主義、社會組織爭權(quán)奪利、資本無序擴(kuò)張和民眾無規(guī)則參與等陷阱，不利于形成多元共治的合力。為此，需要從凝聚多元主體的治理共識、構(gòu)建多元主體共治機(jī)制、優(yōu)化協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制和打造利益共享機(jī)制等層面共同發(fā)力，全面推動農(nóng)村基層社會治理共同體建設(shè)，為鄉(xiāng)村振興提供強有力的組織保障。

然而，受內(nèi)外部制度結(jié)構(gòu)的約束，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)村基層社會治理共同體在不同的社會治理領(lǐng)域根據(jù)實際治理的需要發(fā)展出不同的實踐類型，主要呈現(xiàn)為黨建引領(lǐng)型、政府主導(dǎo)型、社會組織為主型、企業(yè)帶動型和能人帶領(lǐng)型等。雖然整體來看，當(dāng)前農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)既是國家治理轉(zhuǎn)型的必然要求，也是全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的客觀需要，更是社會治理理論不斷優(yōu)化的結(jié)果，具有重要的時代價值，但是中國有效建設(shè)農(nóng)村社會治理共同體依然需要充分考慮區(qū)域間社會基礎(chǔ)的差異性，而社區(qū)基礎(chǔ)與組織基礎(chǔ)構(gòu)成理解社會基礎(chǔ)的兩個重要維度。隨著中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，不同區(qū)域農(nóng)村的社區(qū)基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)呈現(xiàn)出明顯的差異，從而會對各地農(nóng)村基層社會治理共同體的建設(shè)邏輯產(chǎn)生重要影響。因此，農(nóng)村基層社會治理共同體建設(shè)需要考慮區(qū)域間經(jīng)驗傳遞的適用性問題，應(yīng)從農(nóng)民的現(xiàn)實需求、社區(qū)基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)等多方面進(jìn)行綜合考察，避免出現(xiàn)因經(jīng)驗傳遞不當(dāng)造成的治理不佳效果，以及財政資源和社會資源浪費。

2013年以來，精準(zhǔn)扶貧政策得以順利推進(jìn)。精準(zhǔn)扶貧作為新時期國家送福利下鄉(xiāng)以改善與貧弱農(nóng)民關(guān)系的核心舉措，將窮人重新推上鄉(xiāng)村政治舞臺的中心，以精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶貧困戶為契機(jī)，通過構(gòu)建黨建引領(lǐng)的多元主體協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，打造基層社會治理共同體，使分類治理取得良好的實踐效果，基本實現(xiàn)了階段性的貧困治理政策目標(biāo)，建成了全面小康社會，開啟了實現(xiàn)全體人民共同富裕的新篇章。在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略實施的過程中，國家政權(quán)建設(shè)出現(xiàn)的新的趨勢。政權(quán)建設(shè)的關(guān)鍵是要劃分國家行政與村民自治的邊界，構(gòu)建行政權(quán)力與自治權(quán)力的有機(jī)銜接機(jī)制。隨著國家制度能力建設(shè)的推進(jìn)，現(xiàn)階段行政下鄉(xiāng)取得了顯著成效，一方面村級組織的行政化色彩加強，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)；另一方面惠農(nóng)政策進(jìn)村入戶改善了國家與農(nóng)民的關(guān)系，增強了農(nóng)民對國家的認(rèn)同感。但是，農(nóng)村基層行政效率總體不高的現(xiàn)象普遍存在。自治單位/權(quán)力從行政村向自然村下沉，激活了村莊社會積累的內(nèi)生性資源，使得以自然村為邊界的社區(qū)社會組織得以興起，為農(nóng)民提供了平等參與和民主協(xié)商公共事務(wù)的空間，也為塑造農(nóng)民的公共精神和公民品格創(chuàng)造了機(jī)會。

同時，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體的努力，使行政村成為上次單位下派的第一書記、駐村工作隊、包片和聯(lián)村干部、大學(xué)生村官、不同類型的社會組織、家庭農(nóng)場和合作社以及企業(yè)、村干部等多種力量綜合發(fā)揮作用的空間。這個空間中匯聚了國家、社會和市場的多重力量，是一個既區(qū)別于國家和社會，又分別與國家、社會有著復(fù)雜且緊密關(guān)聯(lián)的場域。由此，中國鄉(xiāng)村開始形成一種三元治理結(jié)構(gòu)。其中，“鄉(xiāng)政”構(gòu)成三元治理結(jié)構(gòu)的第一元，主要在村民小組層面落實的“微自治”構(gòu)成第二元。在行政村這一級，國家權(quán)力與社會力量糅合，構(gòu)成中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的第三元。這反映出當(dāng)前國家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會力量是一種合作與博弈并存的雙重關(guān)系，而鄉(xiāng)村“三元治理結(jié)構(gòu)”是一種過渡形態(tài)還是一種穩(wěn)態(tài)治理結(jié)構(gòu)是一個值得開放且持續(xù)討論的議題。

黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化。既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。當(dāng)前的國際格局和國際體系正在發(fā)生深刻調(diào)整，中國正處于調(diào)整的中心地帶，實現(xiàn)中華民族的全面崛起要經(jīng)得起歷史的考驗，要應(yīng)對前有未來的復(fù)雜局勢和化解難以預(yù)料的風(fēng)險挑戰(zhàn)。因此，一個穩(wěn)定有序的鄉(xiāng)村社會可以為中國式現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供堅強有力的后方保障。只要我們堅持不懈、因地制宜發(fā)展好新質(zhì)生產(chǎn)力，有耐心又有信心地持續(xù)加強和創(chuàng)新基層社會治理，解決好不平衡不充分的發(fā)展問題，不斷增強滿足人民日益增強的美好生活需要的能力，就能探索形成一種與新質(zhì)生產(chǎn)力相適應(yīng)的新型生產(chǎn)關(guān)系，走出一條社會治理的中國道路。