民智編譯

導(dǎo)語：

在眾多國際組織中，北約的決策機(jī)制堪稱獨(dú)特：

沒有投票表決，沒有加權(quán)多數(shù)，甚至沒有正式的否決權(quán)——只有“共識(shí)規(guī)則”。

這一源自 1949 年的非正式慣例要求，任何決策都需獲得全體成員國的默示同意，沉默即代表贊成，而任何一國的反對(duì)都足以阻止整個(gè)聯(lián)盟的行動(dòng)。

這一機(jī)制既是北約作為主權(quán)國家聯(lián)盟的本質(zhì)體現(xiàn)，也是其屢遭詬病的“阿喀琉斯之踵”。2003 年伊拉克戰(zhàn)爭前夕，法國、德國和比利時(shí)援引這一規(guī)則阻止北約為土耳其制定防御計(jì)劃，一度令美國參議員憤怒地要求廢除這一“過時(shí)的”制度。

2011 年利比亞行動(dòng)中，28 個(gè)成員國僅有 8 個(gè)參與空襲任務(wù)，再度引發(fā)對(duì)共識(shí)規(guī)則的質(zhì)疑。

然而，共識(shí)規(guī)則至今屹立不倒。它如何運(yùn)作？為何能在危機(jī)中存續(xù)？改革它的嘗試為何一再受挫？這些問題的答案，揭示的不僅是北約的決策邏輯，更是主權(quán)國家在多邊安全框架中博弈的深層規(guī)律。

本文編譯自《北約的后冷戰(zhàn)政治》（NATO's Post-Cold War Politics）一書中的章節(jié)，原標(biāo)題為《北約決策機(jī)制：“共識(shí)規(guī)則”在挑戰(zhàn)中延續(xù)》（NATO Decision-Making: The 'Consensus Rule' Endures Despite Challenges），作者為曾任美國國防部北約政策主任的利奧·G·米歇爾（Leo G. Michel）。文章有刪改，僅代表作者觀點(diǎn)，供讀者參考，與公眾號(hào)立場無關(guān)。

共識(shí)規(guī)則如何運(yùn)作

1949 年《北大西洋公約》（North Atlantic Treaty）并未明確規(guī)定集體決策的方式，北約因此發(fā)展出一套被稱為“共識(shí)規(guī)則”（Consensus Rule）的慣例實(shí)踐。

這一規(guī)則在法律上并無約束力，但作為一種制度化規(guī)范，六十余年來基本保持不變。

通過這一規(guī)則，成員國對(duì)這一國際組織的各個(gè)層面保持著嚴(yán)密控制，幾乎沒給北約高級(jí)官員和國際工作人員留下任何自主空間。

簡而言之，北約始終是一個(gè)抵制“國際化”和“超國家”屬性的國際組織。

▲ 圖源/BBC

具體運(yùn)作方式分為兩種情形。

首先，對(duì)于各國代表有權(quán)當(dāng)場表態(tài)的事項(xiàng)，秘書長或委員會(huì)主席在會(huì)上提出草案文本，如果沒有任何常駐代表當(dāng)場反對(duì)，該文本即被視為通過——這里沒有任何"贊成或反對(duì)"的投票，沉默即意味著同意。

而對(duì)于需要書面決定、且常駐代表須獲本國政府高層批準(zhǔn)方能表態(tài)的情況，則采用“沉默程序”：

秘書長分發(fā)草案并設(shè)定截止期限（通常至少 24 小時(shí)），給各國代表團(tuán)留出與國內(nèi)磋商的時(shí)間。

如果沒有成員國在截止期限前以書面形式“打破沉默”，提案即被視為通過；如有成員國打破沉默，提案通常會(huì)被退回進(jìn)行進(jìn)一步工作以達(dá)成共識(shí)。

北約不會(huì)公開披露哪些國家打破沉默，但在敏感議題下，打破沉默的國家可能主動(dòng)表態(tài)闡明自己的立場。

此外，由于沒有正式的投票程序，也就沒有正式的棄權(quán)程序。

共識(shí)規(guī)則反映了北約作為獨(dú)立主權(quán)國家聯(lián)盟的結(jié)構(gòu)特征。北約決策表達(dá)的是成員國政府經(jīng)共同同意達(dá)成的集體意志，而非超國家權(quán)威的決定。

根據(jù)這一規(guī)則，沒有任何成員國會(huì)被迫批準(zhǔn)違背其意愿的立場或采取違背其意愿的行動(dòng)。

這對(duì)于涉及潛在軍事力量使用的決策尤為重要，因?yàn)檫@類決策對(duì)任何成員國而言都是最具政治敏感性的。

值得注意的是，即便是 1949 年《北大西洋公約》的第五條款——集體防御條款——也沒有強(qiáng)制規(guī)定在某一成員國領(lǐng)土遭受攻擊時(shí)，每個(gè)成員國應(yīng)提供何種類型的援助。

▲ 北約創(chuàng)始公約文本（圖源/美國國家檔案館）

美國當(dāng)年堅(jiān)持在該條款中使用限定性措辭，以消除國會(huì)對(duì)其宣戰(zhàn)憲法權(quán)力可能被讓渡給任何多邊組織的擔(dān)憂。

與此同時(shí)，共識(shí)規(guī)則使北約能夠尊重可能影響成員國參與某些北約行動(dòng)能力的獨(dú)特國內(nèi)立法。

例如，挪威和丹麥不允許在和平時(shí)期駐扎外國軍隊(duì)或核武器；德國法律要求議會(huì)通過簡單多數(shù)表決批準(zhǔn)境外軍事部署，而匈牙利法律則要求三分之二多數(shù)。

通過共識(shí)規(guī)則，北約可以在整個(gè)聯(lián)盟范圍內(nèi)建立政治和軍事團(tuán)結(jié)，而不必將“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加于其多元化的成員。

該規(guī)則迫使各成員國進(jìn)行盡可能廣泛的磋商以爭取對(duì)其主張的支持。無論大國小國，都不能被視為理所當(dāng)然。

即便是美國，盡管在北約中扮演著突出角色，也依賴共識(shí)規(guī)則來保護(hù)自身利益、塑造其他成員國的觀點(diǎn)，并整合這些成員國提出的意見以改進(jìn)美國的提案。

科索沃戰(zhàn)爭的考驗(yàn)

1999 年針對(duì)南斯拉夫聯(lián)盟共和國的北約空中戰(zhàn)役——“聯(lián)盟力量行動(dòng)”——從多個(gè)方面考驗(yàn)了共識(shí)規(guī)則。

首先，各成員國就北約在沒有明確聯(lián)合國安理會(huì)決議情況下采取軍事行動(dòng)的合法性進(jìn)行了辯論，后來又就沖突期間采取的軍事戰(zhàn)略產(chǎn)生了爭議。

共識(shí)規(guī)則使持不同觀點(diǎn)的成員國——一些強(qiáng)調(diào)人道主義危機(jī)和人權(quán)侵犯的緊迫性，另一些則擔(dān)憂北約對(duì)主權(quán)國家采取所謂進(jìn)攻性行動(dòng)所開創(chuàng)的先例的合法性——找到了足夠的共同立場來支持或至少不阻止該行動(dòng)。

編者注：“沉默程序”使有異議的國家即使并不完全支持，也可以通過不出面阻止來默許草案的通過，這降低了通過草案的政治成本，因此在一定程度上保護(hù)了多邊機(jī)制的運(yùn)作。

該規(guī)則對(duì)希臘政府尤為重要。

盡管民意調(diào)查顯示約 95% 的希臘民眾反對(duì)北約干預(yù)，希臘政府最終決定不對(duì)授權(quán)使用武力的關(guān)鍵 NAC 決定打破沉默。與此同時(shí)，希臘選擇不直接參與作戰(zhàn)行動(dòng)。

允許一個(gè)成員國默許集體決定（盡管其有公開或私下的保留意見）的決策程序，與要求該國在 NAC 中投贊成或反對(duì)票的程序之間的細(xì)微差別，看似微不足道，但在實(shí)踐中卻意義重大。

如果常駐代表被要求舉手批準(zhǔn)“聯(lián)盟力量行動(dòng)”，希臘政府可能無法抵抗國內(nèi)政治壓力而投反對(duì)票，從而阻止任何北約參與——甚至可能阻止任何軍事行動(dòng)。

共識(shí)規(guī)則還促進(jìn)了“聯(lián)盟力量行動(dòng)”的實(shí)施。

例如，在危機(jī)期間，NAC 經(jīng)常決定不讓下屬委員會(huì)參與，以使敏感的 NAC 討論盡可能保密并便于快速?zèng)Q策。

時(shí)任秘書長哈維爾·索拉納（Javier Solana）使用“討論摘要”技術(shù)協(xié)調(diào) NAC 內(nèi)部的分歧意見，這一技術(shù)旨在避免讓任何單一成員國承受過多審視。

▲ 哈維爾·索拉納（圖源/維基百科）

NAC 授權(quán)索拉納實(shí)施、暫?；蚪K止空中戰(zhàn)役的第一階段。因此，NAC（通過共識(shí)）將啟動(dòng)預(yù)先批準(zhǔn)的空襲范圍的決定權(quán)讓渡給了索拉納。

盡管各成員國后來在目標(biāo)選擇和任務(wù)分配上存在分歧，但這些分歧通常通過北約之外的雙邊渠道解決。

總之，雖然在整個(gè)“聯(lián)盟力量行動(dòng)”期間需要付出非凡努力來維持共識(shí)，但這些努力維護(hù)了北約團(tuán)結(jié)，并最終實(shí)現(xiàn)了其在科索沃的既定目標(biāo)。

2003 年伊拉克爭端：共識(shí)規(guī)則遭遇質(zhì)疑

正是 2003 年初圍繞伊拉克問題的激烈聯(lián)盟內(nèi)部爭端，使一些美國參議員確信共識(shí)規(guī)則必須改變。

這場爭端是聯(lián)合國安理會(huì)內(nèi)部分歧的延伸：英國（在美國支持下）主張通過一項(xiàng)明確授權(quán)對(duì)伊拉克使用武力的新安理會(huì)決議，而法國（在德國支持下）則反對(duì)這一步驟。

▲ 圖源/新華網(wǎng)

當(dāng)美國常駐代表于 2003 年 1 月下旬建議北約軍事當(dāng)局開始為保衛(wèi)土耳其制定應(yīng)急計(jì)劃以應(yīng)對(duì)伊拉克的潛在威脅時(shí)，比利時(shí)、法國、德國和盧森堡表示反對(duì)。

他們認(rèn)為，這種規(guī)劃充其量是為時(shí)過早；在他們看來，最糟糕的情況是，這將發(fā)出北約接受與伊拉克“戰(zhàn)爭邏輯”的政治信號(hào)。

爭端在 2003 年 2 月 10 日達(dá)到高潮，土耳其根據(jù)《北大西洋公約》第四條正式請(qǐng)求在 NAC 進(jìn)行磋商。

該條款規(guī)定：“任何一方認(rèn)為其領(lǐng)土完整、政治獨(dú)立或安全受到威脅時(shí)，各締約方應(yīng)共同協(xié)商?！?/p>

在磋商期間，軍事委員會(huì)主席向 NAC 通報(bào)了伊拉克的潛在威脅以及準(zhǔn)備加強(qiáng)土耳其防御計(jì)劃所需的時(shí)間表。

當(dāng)土耳其常駐代表請(qǐng)求 NAC 指示北約軍事當(dāng)局準(zhǔn)備此類計(jì)劃供 NAC 審議時(shí)，三個(gè)成員國的常駐代表——很快被披露為比利時(shí)、法國和德國——再次反對(duì)。

時(shí)任秘書長喬治·羅伯遜（George Robertson）迅速分發(fā)了正式?jīng)Q定表，這三個(gè)成員國隨即正式打破沉默。

▲ 喬治·羅伯遜（圖源/BBC）

這場公開爭論又持續(xù)了數(shù)日，直到比利時(shí)和德國同意一個(gè)保全顏面的妥協(xié)方案：土耳其的請(qǐng)求從 NAC 轉(zhuǎn)移到法國未參與的 DPC。

DPC 于 2003 年 2 月 16 日迅速達(dá)成共識(shí)，指示軍事當(dāng)局準(zhǔn)備通過部署北約預(yù)警機(jī)、支持盟國部署戰(zhàn)區(qū)導(dǎo)彈資產(chǎn)和化學(xué)-生物防御能力來幫助保護(hù)土耳其的計(jì)劃。

軍事當(dāng)局在接下來幾天完成了規(guī)劃，2 月 19 日 DPC 批準(zhǔn)實(shí)施對(duì)土耳其的商定援助。

盡管北約官員可以理解地試圖盡量淡化這一事件的影響——羅伯遜將其描述為“水線以上而非以下的損害”——但其影響，尤其是在華盛頓，不應(yīng)被低估。

對(duì)一些人來說，共識(shí)規(guī)則似乎已經(jīng)失去了其存在價(jià)值。

在 2003 年 5 月參議院關(guān)于北約擴(kuò)大的辯論中，參議員杰克·里德（Jack Reed）告訴同僚，這一“過時(shí)的”規(guī)則必須被廢除。

他主張“北約應(yīng)有一項(xiàng)新規(guī)則……授權(quán)聯(lián)盟成員暫停任何不再支持聯(lián)盟理念的國家的北約成員資格”。

參議院以 96 票對(duì) 0 票通過的決議包含一項(xiàng)修正案，建議美國在 NAC 議程上提出：北約共識(shí)規(guī)則；以及“建立一個(gè)暫停不再遵守民主、個(gè)人自由和法治等北約原則的成員國成員資格的程序的利弊”。

此后不久，眾議院通過了另一項(xiàng)立法，要求國防部長向相關(guān)委員會(huì)報(bào)告其“精簡”北約決策機(jī)制的建議。

最終，布什政府在得出結(jié)論認(rèn)為即便是其最親密的伙伴（包括英國）也不會(huì)支持對(duì)共識(shí)規(guī)則的沖擊后，放棄了在 NAC 推動(dòng)這一議題。

正如時(shí)任國務(wù)卿科林·鮑威爾（Colin Powell）向參議員解釋政府立場時(shí)所說：

“我們認(rèn)為，當(dāng)前的決策程序運(yùn)作良好，符合美國利益……北約是一個(gè)聯(lián)盟，沒有任何北約成員國，包括美國，會(huì)同意在未經(jīng)其同意的情況下做出防務(wù)承諾方面的聯(lián)盟決定。”

利比亞行動(dòng)后的新發(fā)展

自 2003 - 2004 年的風(fēng)波以來，北約官員和各成員國政府普遍避免重啟關(guān)于共識(shí)規(guī)則的辯論。然而，北約 2011 年在利比亞的經(jīng)歷再次引發(fā)了反思。

德國于 2011 年 3 月 17 日在聯(lián)合國安理會(huì)第 1973 號(hào)決議（授權(quán)成員國采取“一切必要措施”保護(hù)利比亞平民）表決中投了棄權(quán)票，這令許多成員國不滿。

土耳其、德國和法國（出于不同原因）在 3 月 22 日——即美英法聯(lián)軍對(duì)卡扎菲部隊(duì)發(fā)動(dòng)空襲三天后——才勉強(qiáng)同意北約發(fā)揮主導(dǎo)作用。

德國隨后立即將其機(jī)組人員從執(zhí)行武器禁運(yùn)任務(wù)的北約預(yù)警機(jī)上撤出，并將其海上力量從地中海的北約行動(dòng)中撤走。

此外，在北約長達(dá)六個(gè)月的“聯(lián)合保護(hù)者行動(dòng)”期間，28 個(gè)成員國中僅有 8 個(gè)參與了空襲任務(wù)。

反思上述利比亞經(jīng)歷，一些成員國國防部長公開暗示，聯(lián)盟需要應(yīng)對(duì)某些成員決定參與行動(dòng)而其他成員選擇棄權(quán)的情況。

正如荷蘭國防部長漢斯·希倫（Hans Hillen）于 2012 年 1 月所言：

“這種棄權(quán)是免費(fèi)的，還是有代價(jià)的？……費(fèi)用如何分?jǐn)偅?8 國的共識(shí)是否始終必要，還是子群體可以決定？……北約需要一套（新的）規(guī)則來管理某些成員國決定參與而其他成員國選擇棄權(quán)的情況。”

希倫提出的問題至今仍具現(xiàn)實(shí)意義，尤其是在北約推進(jìn)其“智能防御”議程、促進(jìn)更大的多國合作和專業(yè)化以提升聯(lián)盟軍事能力之際。

許多成員國擔(dān)心，如果他們將稀缺資源投入共同能力（如預(yù)警機(jī)）或同意在某些能力上進(jìn)行專業(yè)化分工（依賴其他成員國提供互補(bǔ)能力），它們必須在需要時(shí)“確保獲得”這些能力。

這可能對(duì)那些希望保留其主權(quán)特權(quán)的成員國構(gòu)成挑戰(zhàn)——無論是選擇不參與特定行動(dòng)，還是（如果它們強(qiáng)烈反對(duì)）完全撤出其對(duì)聯(lián)盟組合的國家貢獻(xiàn)，從而可能使任務(wù)陷入癱瘓。

結(jié)語：共識(shí)的悖論

套用丘吉爾關(guān)于民主的名言：共識(shí)規(guī)則或許是管理聯(lián)盟最糟糕的方式——除了所有其他方式之外。

迄今為止的實(shí)踐表明，該規(guī)則并未使聯(lián)盟陷入癱瘓。通過一些相對(duì)直接的調(diào)整，該規(guī)則與北約本身一樣，可以適應(yīng) 21 世紀(jì)的安全環(huán)境。

然而，沒有任何成員國會(huì)同意以其認(rèn)為有損自身利益的方式改變當(dāng)前決策程序并接受聯(lián)盟的“國際化”。

這是北約的一個(gè)悖論：改變共識(shí)規(guī)則本身需要共識(shí)。

正是這一悖論，解釋了為何共識(shí)規(guī)則在屢遭批評(píng)、幾經(jīng)危機(jī)之后依然屹立不倒。

它既是北約作為主權(quán)國家聯(lián)盟的本質(zhì)體現(xiàn)，也是其在多元利益中維系團(tuán)結(jié)的制度保障。

在一個(gè)地緣政治日益動(dòng)蕩、聯(lián)盟內(nèi)部分歧加劇的時(shí)代，共識(shí)規(guī)則的存廢之爭，實(shí)際上是關(guān)于北約究竟應(yīng)該成為何種組織的根本之問——是更高效的超國家軍事機(jī)器，還是尊重主權(quán)的政府間合作平臺(tái)？

這一問題的答案，將深刻影響跨大西洋安全架構(gòu)的未來走向。

編譯：周拓毅

編務(wù)：萬希夢

責(zé)編：邵逸飛

圖片來源：網(wǎng) 絡(luò)

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