21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者 陳思琦 深圳報(bào)道

閑置商辦改醫(yī)院、學(xué)生宿舍等，5年過渡期內(nèi)免補(bǔ)地價(jià)——盤活低效存量空間，深圳再出新招。

近日，深圳市規(guī)劃和自然資源局、深圳市住房和建設(shè)局印發(fā)《深圳市既有非居住建筑物功能轉(zhuǎn)換實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）及正面清單，自2026年3月26日起施行，有效期5年。

根據(jù)《實(shí)施辦法》，深圳商業(yè)、辦公、旅館業(yè)、廠房、研發(fā)用房、倉(cāng)庫(kù)、物流、公共服務(wù)設(shè)施、市政和交通設(shè)施等用途，且具有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書或者由市、區(qū)政府及相關(guān)部門管理并通過竣工驗(yàn)收的建筑物，可申請(qǐng)用途臨時(shí)轉(zhuǎn)換，符合條件的轉(zhuǎn)換方向可予5年過渡期免補(bǔ)繳地價(jià)等支持。

中央城市工作會(huì)議明確，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，北京、上海、廣州、成都、杭州等城市相繼出臺(tái)存量資源轉(zhuǎn)換利用政策。

其中，深圳作為最年輕、土地面積最小的一線城市，在全國(guó)所有超大城市中最早邁入“存量發(fā)展”時(shí)代。其系統(tǒng)性的探索與實(shí)踐，將為同類城市提供重要的先行參考。

隨著《實(shí)施辦法》全文發(fā)布，社會(huì)廣泛關(guān)注的問題是：哪些既有非居住房屋可申請(qǐng)用途轉(zhuǎn)換？哪些情形可申請(qǐng)用途轉(zhuǎn)換？

《實(shí)施辦法》的一大創(chuàng)新在于，建立“正面清單+分檔管控”的轉(zhuǎn)換范圍體系，明確了存量建筑可往哪個(gè)方向走，同時(shí)“正面清單”采用滾動(dòng)式、動(dòng)態(tài)修訂的模式，根據(jù)城市發(fā)展需要和工作實(shí)際適時(shí)進(jìn)行態(tài)修訂，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)引導(dǎo)。

目前，政策可歸納為“鼓勵(lì)做”“有條件做”和“不能做”三類。

對(duì)于“鼓勵(lì)做”的轉(zhuǎn)換方向，納入正面清單，享受5年過渡期免補(bǔ)繳地價(jià)。具體包括：①公共服務(wù)設(shè)施（文化、體育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利、行政管理等）及社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施（養(yǎng)老托育、社區(qū)助餐、家政便民、健康服務(wù)、體育健身、文化休閑、兒童游憩等）；②市政設(shè)施（給水、排水、電力、通信、燃?xì)?、環(huán)衛(wèi)、消防站等）；③交通設(shè)施（公交場(chǎng)站、社會(huì)停車場(chǎng)等）；④中、高等院校統(tǒng)一管理的學(xué)生宿舍；⑤科研設(shè)施（大科學(xué)裝置、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等）；⑥商業(yè)、辦公、旅館業(yè)建筑物相互轉(zhuǎn)換；⑦廠房、研發(fā)用房、倉(cāng)庫(kù)、物流建筑物相互轉(zhuǎn)換；⑧發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)。

“有條件做”的轉(zhuǎn)換方向，即市場(chǎng)有需求，但應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)繳地價(jià)。具體包括：①公共服務(wù)、市政和交通設(shè)施建筑物，在符合土地混合使用比例規(guī)定的前提下，可轉(zhuǎn)換為商業(yè)或廠房、倉(cāng)庫(kù)、物流；②廠房、研發(fā)用房、倉(cāng)庫(kù)、物流建筑物，在符合土地混合使用比例規(guī)定的前提下，可轉(zhuǎn)換為商業(yè)。這類轉(zhuǎn)換雖需補(bǔ)繳地價(jià)，但相比傳統(tǒng)土地用途變更路徑，仍大幅簡(jiǎn)化了審批流程。

轉(zhuǎn)換范圍并非無(wú)禁區(qū)，而是設(shè)置了“不能做”的底線約束。《實(shí)施辦法》明確，功能轉(zhuǎn)換不得改變?cè)恋厥褂眯再|(zhì)、年限及主體；不得影響剩余建筑物的正常使用；工業(yè)用地和存放危險(xiǎn)品的倉(cāng)儲(chǔ)用地，若轉(zhuǎn)換后會(huì)對(duì)公共環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重干擾、污染或安全隱患，則不得申請(qǐng)轉(zhuǎn)換。

通過“正面清單+分檔管控”，《實(shí)施辦法》為市場(chǎng)劃定了清晰可預(yù)期的轉(zhuǎn)換路徑——鼓勵(lì)民生設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套、科研教育；想做商業(yè)經(jīng)營(yíng)，有條件放行；觸碰安全底線、民生底線，堅(jiān)決禁止。

地價(jià)收繳政策則是保障轉(zhuǎn)換推得開、行得通、走得遠(yuǎn)的關(guān)鍵支撐。此舉一方面考慮到，部分工業(yè)、商業(yè)、辦公建筑因產(chǎn)業(yè)迭代導(dǎo)致低效空置，若按傳統(tǒng)土地用途變更路徑操作，企業(yè)需一次性補(bǔ)繳巨額地價(jià)，動(dòng)輒數(shù)千萬(wàn)元，導(dǎo)致大量潛在轉(zhuǎn)換項(xiàng)目望而卻步，存量資源無(wú)法釋放；另一方面，養(yǎng)老托育、社區(qū)醫(yī)療、文體教育等公共服務(wù)設(shè)施亟需低成本空間快速落地，高昂的地價(jià)成本最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁給市民，抬高公共服務(wù)價(jià)格。

如今的制度設(shè)計(jì)，既為公益性、準(zhǔn)公益性轉(zhuǎn)換項(xiàng)目提供了低成本的試水期，大大降低企業(yè)前期投入和試錯(cuò)成本；又通過地價(jià)杠桿引導(dǎo)市場(chǎng)資源精準(zhǔn)流向民生短板和產(chǎn)業(yè)升級(jí)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了政策精準(zhǔn)性、財(cái)政可持續(xù)性、市場(chǎng)可操作性的有機(jī)統(tǒng)一。

去年7月，中央城市工作會(huì)議明確提出，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。

與之呼應(yīng)，近年來(lái)，北京、上海、廣州、深圳、成都、杭州等城市基于各自人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特色、文化氣質(zhì)等，相繼出臺(tái)存量資源轉(zhuǎn)換利用政策。

例如，上海去年7月印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)商務(wù)樓宇更新提升的實(shí)施意見》，支持存量商務(wù)樓宇分區(qū)分類兼容人才公寓、醫(yī)療服務(wù)、科技創(chuàng)新、商業(yè)酒店、文化體育、教育培訓(xùn)等功能；今年1月發(fā)布的《廣州市提高土地利用效率綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案》則明確，支持存量商辦整棟改建為保障性租賃住房，鼓勵(lì)引入老齡健康護(hù)理中心、康養(yǎng)機(jī)構(gòu)等。

其中，深圳作為最年輕、面積最小的一線城市，在全國(guó)所有超大城市中最早邁入“存量發(fā)展”時(shí)代，2012年深圳市存量開發(fā)建設(shè)的規(guī)模就歷史性地超過了新增規(guī)模。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉談到，近年來(lái)，深圳以園區(qū)和高樓大廈為代表的地產(chǎn)擴(kuò)張快，但公共服務(wù)設(shè)施存在短板，特別是在老齡化、鼓勵(lì)生育的新時(shí)期，適應(yīng)新消費(fèi)、新場(chǎng)景、新業(yè)態(tài)的空間相對(duì)短缺，適合產(chǎn)城融合發(fā)展的復(fù)合用途物業(yè)較少。

以寫字樓為例，據(jù)戴德梁行統(tǒng)計(jì)，2025年深圳新增甲級(jí)寫字樓供應(yīng)71.2萬(wàn)平方米，凈吸納量26.4萬(wàn)平方米，不及新增供應(yīng)的一半，全市甲級(jí)寫字樓存量超908萬(wàn)平方米。另?yè)?jù)第一太平戴維斯統(tǒng)計(jì)，2025年全年，深圳共21個(gè)甲級(jí)寫字樓新項(xiàng)目入市，總存量同比擴(kuò)張9.4%。

隨著“有空間沒有用”與“有需求沒空間”的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，深圳亟需通過制度創(chuàng)新盤活存量資源。

（深圳首批公立“商改醫(yī)”項(xiàng)目，5~9層為深圳大學(xué)總醫(yī)院口腔中心；11~12層為深圳市中醫(yī)院針灸推拿中心。圖源：深圳工務(wù)署）

2022年12月，深圳印發(fā)《關(guān)于既有非居住房屋改建保障性租賃住房的通知（試行）》，率先允許閑置和低效利用的商業(yè)、辦公、旅館（酒店）、廠房、研發(fā)用房、倉(cāng)儲(chǔ)、科研教育等非居住存量房屋改建為保障性租賃住房，政策有效期3年。

2025年10月，在上文到期之際，深圳又印發(fā)了《關(guān)于既有非居住房屋改建保障性租賃住房的通知》，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目改建條件、改建要求、項(xiàng)目認(rèn)定程序等進(jìn)行改進(jìn)和補(bǔ)充，并強(qiáng)化了對(duì)改建項(xiàng)目的安全監(jiān)管。

此外，深圳去年還出臺(tái)了《既有商業(yè)辦公用房改建醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、酒店、學(xué)生宿舍操作指引》，市住房建設(shè)局會(huì)同市衛(wèi)健委篩選出了推拿、口腔、皮膚等10類可實(shí)行“商改醫(yī)”的醫(yī)療類型。

此次《實(shí)施辦法》則以正面清單管理、5年過渡期免補(bǔ)繳地價(jià)等支持性政策，進(jìn)一步打通存量建筑向民生設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套等功能轉(zhuǎn)換的堵點(diǎn)。

相關(guān)探索已初見成效。1月，龍崗區(qū)首個(gè)“非居改?！表?xiàng)目完成審批，該項(xiàng)目位于園山街道天然慧谷產(chǎn)業(yè)園，把原有閑置倉(cāng)儲(chǔ)建筑改造為993套保障性租賃住房，預(yù)計(jì)2026年投入使用；3月，深圳首批公立“商改醫(yī)”項(xiàng)目——深圳市中醫(yī)院針灸推拿中心、深圳大學(xué)總醫(yī)院口腔中心正式落地前海寶中片區(qū)藍(lán)灣商務(wù)中心。

一系列先行先試的舉措，正為全國(guó)超大特大城市步入“存量時(shí)代”后的高質(zhì)量發(fā)展提供一套可借鑒的“深圳解法”。