來源：21世紀經(jīng)濟報道

21世紀經(jīng)濟報道記者盧陶然 李德尚玉 北京報道

“十五五”綠色低碳指標會帶來哪些影響？

“十五五”規(guī)劃綱要提出20項經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標，其中包括單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低17%，碳達峰目標如期實現(xiàn)。2026年作為“十五五”開局之年，政府工作報告將單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低3.8%左右的目標寫入今年經(jīng)濟社會發(fā)展總體要求和政策取向。

3.8%左右的碳強度下降目標意味著什么？政府工作報告指出，這一目標“綜合考慮了經(jīng)濟社會發(fā)展、綠色低碳轉(zhuǎn)型和國家能源安全等多種需要，有利于有序?qū)崿F(xiàn)2030年前碳達峰目標?！?/p>

多位受訪者對21世紀經(jīng)濟報道指出，若要實現(xiàn)2030年碳排放強度下降65%以上的目標，未來五年我國碳排放強度須再降17%。在3.8%的強度目標和5%GDP增速背景下，每年約有1億多噸的二氧化碳排放空間，大致相當于約20個百萬千瓦燃煤機組的排放水平。

與此同時，項目碳評價新規(guī)也于去年9月落地，項目的碳排放情況將直接影響地方碳考核、成為項目能否獲批的因素，疊加全國碳市場將進一步擴容，高排放企業(yè)的轉(zhuǎn)型窗口正在收窄。

（資料圖）

碳排放強度目標為何定為17%

“十五五”時期主要目標和重大任務(wù)中，綠色低碳方面，根據(jù)國家自主貢獻目標（NDC），提出單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放累計降低17%。

為何未來五年我國碳排放強度目標被定在17%？清華大學能源環(huán)境經(jīng)濟研究所副所長滕飛對21世紀經(jīng)濟報道記者分析，“十五五”時期碳排放強度降低17%的數(shù)值，和我國向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處（UNFCCC）提交的第二輪國家自主貢獻目標（NDC）一致：到2030年我國碳排放強度將比2005年下降65%以上。

生態(tài)環(huán)境部此前公布的數(shù)據(jù)顯示，2022年我國碳排放強度比2005年下降超過51%。滕飛據(jù)此估算，“2025年比2005年我國碳排放強度可能已實現(xiàn)約58%的下降。因此要從58%提升到65%，未來五年二氧化碳排放強度就需要再下降17%，才能實現(xiàn)65%以上的目標?！?/p>

天風證券研究所的測算也接近這一水平。結(jié)合BP世界能源統(tǒng)計年鑒和國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，天風證券研究所計算得出2025年我國碳排放強度為1.37噸/萬元，相較于2005年累積下降57.3%。

“單位GDP二氧化碳排放累計降低17%這一目標，是經(jīng)過科學測算后確定的，具備充分的可行性和合理性?！睆B門大學中國能源政策研究院院長林伯強表示，我國政府向來重視低碳發(fā)展承諾，始終將綠色低碳轉(zhuǎn)型作為長期且具有一致性的發(fā)展目標，這一目標與“十四五”時期的低碳轉(zhuǎn)型方向一脈相承、無縫銜接，延續(xù)了我國在“雙碳”目標推進中的政策連貫性，能夠確保低碳發(fā)展進程不中斷、不脫節(jié)。

滕飛表示，我國預(yù)計2030年前碳排放達峰，之后會進入碳排放總量下降期，在達峰期內(nèi)排放總量存在較大不確定性。在社會經(jīng)濟發(fā)展的不確定性之下，GDP增速會對排放總量產(chǎn)生顯著影響，而強度指標將GDP作為分母，能有效對沖這種不確定性。無論GDP增速快慢，對強度目標實現(xiàn)的影響都相對較小，讓目標更具可操作性。

單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低3.8%左右，綜合考慮了經(jīng)濟社會發(fā)展、綠色低碳轉(zhuǎn)型和國家能源安全等多種需要。

回顧國家統(tǒng)計局歷年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)，2021年~2025年，我國碳排放強度年度降幅分別為3.8%、0.8%、0.0%（與上年持平）、3.4%、5.0%。滕飛對記者解釋，3.8%的年度目標，源于“十四五”期間實際實現(xiàn)的17.7%累計下降，年均復(fù)合下降比例約為3.8%，這也是將“十四五”的減排經(jīng)驗延伸到“十五五”第一年的結(jié)果。

這一目標將在短期、長期內(nèi)對經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)帶來不同影響。中國環(huán)境科學學會氣候投融資專委會常委、廣東南方碳捕集與封存中心秘書長梁希認為，在3.8%的強度目標和5%GDP增速背景下，每年約有1億多噸的二氧化碳排放空間，大致相當于20個百萬千瓦燃煤機組的排放水平，有限的排放預(yù)算會分給不同的行業(yè)。定的強度目標越高，留給新項目的排放空間就越小。

從長期看，加快碳強度下降速度，能推動整個能源系統(tǒng)和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型?！澳壳拔覈寂欧乓雅R近拐點，2030年即將實現(xiàn)碳達峰，2030年后的每五年都要實現(xiàn)碳排放絕對量的下降，因此‘十五五’是引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型同時保持經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段。”梁希表示。

“從經(jīng)濟社會發(fā)展角度來看，3.8%的碳強度降幅結(jié)合4.5%至5%的GDP增長目標，意味著碳排放總量仍在上升，這與2030年前實現(xiàn)碳達峰的路線圖相符?！北本┐髮W經(jīng)濟與管理學部副主任、國家發(fā)展研究院環(huán)境與能源經(jīng)濟研究中心主任徐晉濤在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示。

綠色低碳轉(zhuǎn)型和能源安全角度，主要在于能源轉(zhuǎn)型。徐晉濤認為，向綠色能源轉(zhuǎn)型本身就是增強能源安全的重要途徑。“我國的綠色能源供應(yīng)能力是世界第一，不論是光伏還是風能，都具有高度自給自足的特點。在當前地緣政治不穩(wěn)定的背景下，加快向新能源轉(zhuǎn)型更顯迫切。”徐晉濤強調(diào)，能源轉(zhuǎn)型與保障供給、增強安全三者相輔相成。

地方政府迎來碳考核

2026年經(jīng)濟社會發(fā)展總體要求指出，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低3.8%左右“有利于有序?qū)崿F(xiàn)2030年前碳達峰目標。”

如何理解“有序”實現(xiàn)碳達峰目標？徐晉濤表示，距離2030年前約4年的窗口期應(yīng)當充分利用，在逐步降低碳排放強度的同時控制轉(zhuǎn)型成本。行業(yè)層面，能源轉(zhuǎn)型是主要方向，其他溫室氣體減排領(lǐng)域也將逐步納入。重點省份如山西、陜西等煤電大省受影響較大，國家轉(zhuǎn)型基金應(yīng)更多向這些地區(qū)傾斜。

國家降碳目標的設(shè)定，與地方碳排放情況有關(guān)?！皣以谥贫ㄌ紲p排數(shù)值目標時，會通過統(tǒng)計局收集各省份數(shù)據(jù)，同時參考各行業(yè)的相關(guān)信息，綜合考量后形成具體目標。各省份的碳達峰情況和減排能力都是重要的考量因素?！绷合τ浾哒f。

對于地方政府，國家已確定開展省市兩級碳排放考核，同時給地方政府分配相應(yīng)的碳排放預(yù)算，通過考核和預(yù)算管理分解減排任務(wù)。去年9月1日，國家發(fā)展改革委出臺《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查和碳排放評價辦法》，將碳評價納入項目審批的核心流程。

梁希表示，根據(jù)該辦法，項目若無法滿足碳評價要求，對于不能整改、整改不到位或逾期不整改的生產(chǎn)性項目，由管理節(jié)能工作的部門報請本級人民政府責令關(guān)閉，并依法追究有關(guān)責任人的責任。除了碳評價，地方碳考核也會從區(qū)域總量角度對新建兩高項目帶來影響。長期而言，新建項目還需要考慮更長時間尺度的轉(zhuǎn)型改造能力，避免擱淺資產(chǎn)。

從公開信息看，梁希表示，各地在“十四五”末開發(fā)的一些新項目，已經(jīng)占用了不少“十五五”碳排放增長空間。后續(xù)需要做很多取舍，篩選哪些對社會經(jīng)濟貢獻大的高排放項目能上馬，同時挖掘現(xiàn)有項目的節(jié)能降碳潛力，騰出排放空間給那些經(jīng)濟價值高、發(fā)展必要的項目。

“例如，若地方政府有5000萬噸的新增排放預(yù)算，而申報項目的排放需求遠超這個數(shù)值，就只能優(yōu)先選擇那些真正必要、能帶來高經(jīng)濟價值的項目。同時，這一政策也會倒逼新能源項目的發(fā)展，因為新能源項目的碳排放基數(shù)低，甚至一些新上項目可以完全使用新能源直連供電，從源頭避免碳排放?！绷合１硎?。

高碳排企業(yè)轉(zhuǎn)型窗口收窄

“十五五”時期主要目標和重大任務(wù)提出，繼續(xù)推動重點領(lǐng)域綠色低碳轉(zhuǎn)型。

重點領(lǐng)域包括哪些、又如何推動其綠色低碳轉(zhuǎn)型？中節(jié)能生態(tài)產(chǎn)品發(fā)展研究中心有限公司黨委書記、董事長廖原對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，對于工業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、能源等行業(yè)或者產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型，應(yīng)強化相關(guān)政策的引導和制度創(chuàng)新。例如，提高能效、碳排放的標準；以數(shù)字化和智能化等技術(shù)革新驅(qū)動全流程綠色化，利用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、AI等技術(shù)提升生產(chǎn)效率；激活市場自身的運行機制，完善全國碳市場以認真貫徹落實碳排放總量和強度雙控。

“高碳行業(yè)和高污染行業(yè)仍是當前政策聚焦的重點，但未來范圍將進一步擴大。”徐晉濤強調(diào)，我國新一輪NDC提出的全經(jīng)濟范圍溫室氣體減排這一重要表述，意味著除了二氧化碳，甲烷等其他溫室氣體也將逐步納入管控。徐晉濤分析稱，農(nóng)業(yè)（如水稻種植、畜牧業(yè)）、油氣生產(chǎn)和煤炭開采等領(lǐng)域未來將成為重要抓手。

對于綠色低碳轉(zhuǎn)型過程中存在的困難，廖原認為主要來自綠色技術(shù)創(chuàng)新的瓶頸制約、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型成本壓力和國際貿(mào)易壁壘等方面。

“綠色技術(shù)創(chuàng)新的瓶頸制約的根源在于資金的投入不足與綠色技術(shù)研發(fā)周期長、風險高的矛盾。而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型成本壓力主要源自高耗能行業(yè)的轉(zhuǎn)型陣痛，例如鋼鐵、化工等行業(yè)設(shè)備更新和技術(shù)改造成本高昂、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整導致的落后產(chǎn)能的退出，可能影響地方經(jīng)濟和就業(yè)?！绷卧硎?，國際貿(mào)易壁壘主要來自碳關(guān)稅和技術(shù)標準話語權(quán)缺失對我國產(chǎn)業(yè)鏈的沖擊。

對此，廖原建議，首先可以通過設(shè)立國家綠色技術(shù)基金和相關(guān)稅收優(yōu)惠，重點支持“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)，以強化綠色技術(shù)創(chuàng)新的全鏈條支撐。其次，針對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的成本壓力，可以構(gòu)建和完善傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的成本分攤機制，對高耗能行業(yè)實施“階梯式轉(zhuǎn)型”、專項補貼等差異化政策支持。

“在應(yīng)對國際貿(mào)易壁壘和競爭等方面，應(yīng)加快國內(nèi)碳市場擴容和價格機制的完善，推動與歐盟等國際碳市場的連接，在聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）等多邊機制下，提出中國標準倡議和推動區(qū)域與多邊標準互認合作等方式，提升我國在綠色低碳領(lǐng)域的話語權(quán)?！绷卧硎?。

梁希指出，未來國家會從地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)碳管理、項目碳評價、產(chǎn)品碳足跡五個維度推動綠色低碳轉(zhuǎn)型。碳市場、項目碳評等政策都激勵企業(yè)加快綠色低碳轉(zhuǎn)型，挖掘未來減排潛力。對于存量的高排放項目，如果本身效益不佳且無好轉(zhuǎn)跡象，企業(yè)可以通過產(chǎn)能置換或出售提前處理。研判未來碳排放的外部成本和經(jīng)濟代價，避免帶來長期經(jīng)濟損失。