【書名】：《打造創(chuàng)新型國家》

【作者】：[愛沙尼亞]雷納?卡特爾、沃爾夫?qū)?德雷克斯勒、埃爾基?卡羅

【譯者】：于文軒

【出版社】：格致出版社

【出版時間】：2025年11月

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政府與市場在創(chuàng)新中的不同作用

政府在經(jīng)濟增長與創(chuàng)新發(fā)展中應(yīng)當(dāng)扮演何種角色，是經(jīng)濟學(xué)界、政策界長期關(guān)注的一個重要議題。

在主流的新古典經(jīng)濟學(xué)和新自由主義敘事中，市場被視為資源配置的唯一有效主體，政府干預(yù)則往往意味著低效與錯配。即使創(chuàng)新理論的鼻祖熊彼特也推崇企業(yè)家精神與市場競爭的主導(dǎo)作用，對政府介入總體上保持警惕態(tài)度。與市場派的觀點相對，主張政府干預(yù)的理論流派則致力于找回國家在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。在其理論視野中，政府不再被理所當(dāng)然地排斥在市場之外，而是被視為具備目標(biāo)與自主性的獨立行動者。不同理論流派的觀點沖突，恰恰映射了創(chuàng)新和經(jīng)濟活動的復(fù)雜與多變。關(guān)于政府還是市場的學(xué)術(shù)討論，本不應(yīng)通過非此即彼的意識形態(tài)站隊來完成，而應(yīng)超越理論上的二元對立，回歸到具體的歷史階段與發(fā)展情境中，尋找符合現(xiàn)實需求的動態(tài)均衡點。

國際金融危機以來，隨著保護主義的興起，國家間的創(chuàng)新競爭日趨激烈，對政府角色的討論也發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變。如，創(chuàng)新經(jīng)濟學(xué)家瑪麗安娜·馬祖卡托在其代表作《創(chuàng)新型國家》一書中通過大量案例證明了國家/政府（特別是美國）在歷史上的許多顛覆性創(chuàng)新中扮演了開拓者角色，強調(diào)政府的“企業(yè)家”職能——在生產(chǎn)性投資和創(chuàng)新活動中作為創(chuàng)新活動不確定性和風(fēng)險的承擔(dān)者，塑造和創(chuàng)造新的市場，并引領(lǐng)私人部門的創(chuàng)新浪潮。馬祖卡托致力于重新設(shè)定政府的角色，深入剖析了在適當(dāng)條件下，國家及其政府機構(gòu)可以展現(xiàn)出怎樣的創(chuàng)新驅(qū)動力。而另一個更具體也更迫切的問題是，究竟需要構(gòu)建起怎樣的政府組織，才能使國家宏大的創(chuàng)新戰(zhàn)略愿景真正落地？由雷納·卡特爾（Rainer Kattel）、沃爾夫?qū)さ吕卓怂估眨╓olfgang Drechsler）和埃爾基·卡羅（Erkki Karo）合著的《打造創(chuàng)新型國家》（How to Make an Entrepreneurial State）一書向前邁進了關(guān)鍵的一步。該書由耶魯大學(xué)出版社出版，于2023年獲美國管理學(xué)會喬治R.特瑞圖書獎（George R. Terry Book Award）。正如馬祖卡托在為本書撰寫的序言中所指出的：若不改變國家運作方式，確實無法推動更具創(chuàng)新性、包容性和可持續(xù)性的增長。這本書超越了抽象的理念爭論，對創(chuàng)新型政府的組織運作機制進行系統(tǒng)探討，為我們重新思考“國家的實力、能力和制度結(jié)構(gòu)”提供了極具穿透力的理論框架。

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本書的核心觀點

1、重識“創(chuàng)新”與“官僚制”

本書首先挑戰(zhàn)了關(guān)于創(chuàng)新與官僚制（Bureaucracy）的兩層傳統(tǒng)認(rèn)知。

一是關(guān)于創(chuàng)新的來源。

在新古典自由主義框架之下，創(chuàng)新被視為市場自我調(diào)節(jié)的產(chǎn)物，是市場主體不斷冒險、突破的結(jié)果。政府在其中的作用則被有意淡化，只需通過其權(quán)威提供最低限度的“穩(wěn)定”，以修補市場失靈，保證創(chuàng)新者所需的基本環(huán)境。本書則補充和修正了這種“自由主義創(chuàng)新觀”，強調(diào)政府在創(chuàng)新活動中的組織、引導(dǎo)等作用，政府的角色不僅僅是“修補”市場，更在于憑借其長期戰(zhàn)略眼光“創(chuàng)造”和“塑造”市場。

二是關(guān)于官僚制的作用。

作者指出，公眾習(xí)慣于將“官僚制”看作低效、僵化的代名詞，但很多重大的創(chuàng)新突破離不開官僚機構(gòu)所提供的穩(wěn)定、專業(yè)的公共支持。創(chuàng)新型國家的成功需要政府的戰(zhàn)略引領(lǐng)、制度耐心與組織靈活性，如果缺乏經(jīng)過良好設(shè)計的創(chuàng)新官僚組織來實施創(chuàng)新政策，創(chuàng)新活動在自由市場經(jīng)濟中就無法充分實現(xiàn)。

2、“敏捷性穩(wěn)定”：創(chuàng)新型國家成功的核心機制

創(chuàng)新官僚組織如何能夠引領(lǐng)創(chuàng)新型國家的成功呢？書中提出了一個關(guān)鍵概念——“敏捷性穩(wěn)定”（Agile Stability）。作者認(rèn)為，成功的創(chuàng)新型國家必然要有能力支持和推動社會中必要的創(chuàng)新，以應(yīng)對重大的社會挑戰(zhàn)、實現(xiàn)重大的社會使命，同時維護更廣泛的社會政治穩(wěn)定。這就需要創(chuàng)新官僚組織平衡好“穩(wěn)定性”與“敏捷性”之間的動態(tài)關(guān)系。

作者指出，創(chuàng)新型國家首先需要容納組織的復(fù)雜性、多樣性，并以此作為其支持企業(yè)和行業(yè)創(chuàng)新的基礎(chǔ)。代表“穩(wěn)定”的“韋伯式”組織和代表“敏捷”的“熊彼特式”組織并非二元對立的，它們共同構(gòu)成了創(chuàng)新官僚機構(gòu)成功的前提。書中發(fā)展了韋伯的觀點，將創(chuàng)新官僚機構(gòu)劃分為兩種主要類型：一種是“專家組織”（韋伯I型），代表專業(yè)化、集權(quán)管理、穩(wěn)定和可預(yù)測的部分，主要在制度基礎(chǔ)、法律保障和長期投資等領(lǐng)域發(fā)揮作用；另一種則是“魅力網(wǎng)絡(luò)”（韋伯II型），代表政府體系邊緣有魅力、有活力、敏捷的部分，由具備遠見的“官僚黑客”引領(lǐng)，負(fù)責(zé)識別新技術(shù)、打破舊束縛，以推動新興領(lǐng)域的創(chuàng)新進程。兩種組織類型在創(chuàng)新型國家中往往是共存、共演的。在此基礎(chǔ)上，作者進一步打開創(chuàng)新政策設(shè)計與執(zhí)行的黑箱，根據(jù)處理創(chuàng)新的方式，將創(chuàng)新官僚組織劃分為創(chuàng)造者、實踐者、資助者、中介者和管理者五種理想類型，并強調(diào)不同類型組織隨政策周期演變而進行動態(tài)重組的重要性。

在提出這些基本概念和理論框架之后，本書回顧了二戰(zhàn)后歐美、東亞創(chuàng)新官僚組織的演變，闡明了各主要國家發(fā)展科學(xué)與技術(shù)的進程從未離開過制度化的組織支持、長期的公共投資和復(fù)雜的官僚網(wǎng)絡(luò)，并在此過程中形成了與國家安全、發(fā)展主義等政策敘事背景相符的“敏捷性穩(wěn)定”特質(zhì)。在美國，創(chuàng)新體系的發(fā)展并未按照萬尼瓦爾·布什所倡導(dǎo)的“線性模式”向前演進，而是在軍事政治、國家安全等目標(biāo)驅(qū)動下建立國防高級研究計劃局（DARPA）這類使命導(dǎo)向型創(chuàng)新官僚機構(gòu)，借助其獨特、敏捷的組織慣例，穿梭于決策者（國防部等）與執(zhí)行者（高校、國家實驗室、私營國防承包商等）之間，很大程度上實現(xiàn)了“嵌入”與“自主”的平衡，并以此形成其動態(tài)能力的基礎(chǔ)。在東亞，也涌現(xiàn)了一批多樣化的官僚機構(gòu)和動態(tài)組織，以及支持這些機構(gòu)的、更具流動性的公私網(wǎng)絡(luò)。日本的通產(chǎn)省與韓國的科學(xué)技術(shù)研究院等機構(gòu)通過精英選拔確保官僚體系的專業(yè)性與長期愿景，同時利用非正式網(wǎng)絡(luò)與跨部門協(xié)調(diào)委員會等，與私人部門建立緊密聯(lián)系，從而形成了技術(shù)躍遷與產(chǎn)業(yè)追趕過程中更具適應(yīng)性的動態(tài)能力。無論是在歐美先發(fā)國家，還是東亞的后發(fā)追趕型國家，其創(chuàng)新官僚組織引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵都在于使命驅(qū)動、任務(wù)導(dǎo)向。高層政治意志為處于相對邊緣的敏捷性、非常規(guī)機構(gòu)提供了生存空間，助推動態(tài)能力的形成；這些機構(gòu)的工作則通過更為傳統(tǒng)的官僚執(zhí)行機構(gòu)及其慣例進行擴展和傳播，最終使政治使命的落地成為可能。

3、創(chuàng)新政策的關(guān)鍵權(quán)衡：短期效益還是長期發(fā)展？

作者在書中特別批判了20世紀(jì)80年代以來盛行的新公共管理改革，認(rèn)為這一運動因過度追求短期財務(wù)成本效益而犧牲了長期愿景的設(shè)定，損耗了國家接納創(chuàng)新不確定性及風(fēng)險的能力。當(dāng)政府開始盲目模仿私營部門的短期效率觀，就帶來了災(zāi)難性的后果：核心職能被大規(guī)模外包，政府自身降格為“項目管理者”，失去感知未來和組織復(fù)雜系統(tǒng)工程的實力，陷入“表演式”創(chuàng)新政策的困境。為了防止政府陷入這樣的困境，必然要在創(chuàng)新政策的制定過程中，對短期效益與長期發(fā)展之間的關(guān)系進行審慎權(quán)衡。

首先，國家創(chuàng)新能力的建設(shè)無法一蹴而就，而是一個持續(xù)投資、規(guī)劃并與私營部門持續(xù)協(xié)調(diào)的過程，需要“制度耐心”的支撐。馬祖卡托在其書中亦印證了這一點：歷史上的眾多顛覆性技術(shù)創(chuàng)新都主要得益于政府提供的耐心資本，是政府挑選發(fā)展方向、提供長期資助，市場主體按照指引參與和跟進的結(jié)果。

其次，權(quán)衡的落腳點在于實現(xiàn)本書所強調(diào)的“敏捷性穩(wěn)定”：一方面依托于專業(yè)官僚組織提供的穩(wěn)定性，維持長期的政策制定、執(zhí)行與交付實力（Capacity），保障公共服務(wù)與制度耐心；另一方面，通過動態(tài)公私網(wǎng)絡(luò)提供的敏捷性，形成動態(tài)的探索與學(xué)習(xí)能力（Capability），以應(yīng)對創(chuàng)新過程中的高度不確定性。

總體而言，創(chuàng)新型國家的長期發(fā)展目標(biāo)對政府提出了更高、更全面的要求：制定穩(wěn)定規(guī)則，以降低可預(yù)期的風(fēng)險；必要時破壞規(guī)則，以把控激進創(chuàng)新的方向；培養(yǎng)戰(zhàn)略遠見，以引領(lǐng)經(jīng)濟社會進程；強化動態(tài)思維，以尋求創(chuàng)新競爭優(yōu)勢。最終，對長期發(fā)展的追求將促使一種“新韋伯式創(chuàng)新官僚機構(gòu)”的崛起。作者指出，這類機構(gòu)既能像傳統(tǒng)官僚機構(gòu)一樣維持長期目標(biāo)和專業(yè)性，又能像初創(chuàng)企業(yè)一樣保持對外部利益相關(guān)者的開放性，并致力于推進三項核心任務(wù)：第一，進行長期的戰(zhàn)略性投資；第二，超越簡單的糾偏，主動塑造市場；第三，通過持續(xù)性實驗推動社會技術(shù)系統(tǒng)的深刻變革。

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本書的理論價值與政策啟示

1、對創(chuàng)新研究的理論價值

（1）糾正主流經(jīng)濟學(xué)話語體系對政府的角色設(shè)定。

長期以來，新古典經(jīng)濟學(xué)將市場設(shè)想為一臺能夠自我調(diào)節(jié)、自我糾正、有效運轉(zhuǎn)的機器，試圖從復(fù)雜的政治經(jīng)濟環(huán)境中抽離出一種純粹的市場經(jīng)濟活動，而否定了政府主動介入的必要性，將政府在經(jīng)濟活動中的功能限定于直接供給公共物品、通過制定規(guī)則維護市場有效運行等方式。因此，對政府作用的討論基本只在矯正市場失靈、解決市場所需的語境下出現(xiàn)，政府始終以市場為前提。而本書挑戰(zhàn)了這一主流觀點，將政府真正視為經(jīng)濟活動中的“內(nèi)生力量”。基于歷史經(jīng)驗與現(xiàn)實案例，本書充分闡釋了政府引領(lǐng)下的“敏捷性穩(wěn)定”對于創(chuàng)新與發(fā)展的關(guān)鍵意義，為政府干預(yù)創(chuàng)新活動提供了新的合法性解釋。

（2）彌合學(xué)科研究鴻溝，打開創(chuàng)新政策的“黑箱”。

一方面，傳統(tǒng)的官僚制研究很少關(guān)注創(chuàng)新問題，而主流的創(chuàng)新研究也未能給予官僚組織應(yīng)有的重視。作者在本書中提出“創(chuàng)新官僚組織”這一概念，在很大程度上彌合了兩個研究領(lǐng)域之間的理論鴻溝。另一方面，當(dāng)前關(guān)于創(chuàng)新政策的研究大多關(guān)注政策選擇問題（What），而忽視了組織執(zhí)行過程（How）。本書試圖打開這一“黑箱”，將創(chuàng)新官僚組織視為具備能動性、價值觀的創(chuàng)新行為者，強調(diào)一個國家的創(chuàng)新競爭力，不僅取決于其選擇了什么樣的政策，更重要的是其官僚組織系統(tǒng)如何設(shè)計、制定和執(zhí)行政策，以“動態(tài)能力”應(yīng)對創(chuàng)新中的不確定性。這為我們結(jié)合中國語境，系統(tǒng)研究政府運作及其在創(chuàng)新型國家建設(shè)中的動態(tài)演進提供了良好參照。

（3）揭示創(chuàng)新發(fā)展中技術(shù)與組織、制度協(xié)同演化的根本邏輯。

首先，書中所強調(diào)的“穩(wěn)定性”是由制度環(huán)境來提供的。創(chuàng)新不會自動發(fā)生，往往要求社會制度能夠容忍新鮮事物與行為；而創(chuàng)新一旦發(fā)生，又對外界環(huán)境十分敏感，因此也要求相對穩(wěn)定的外部環(huán)境提供保障。制度的意義恰恰在于提供穩(wěn)定性、可預(yù)期性。

其次，組織慣例發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。作者拓展了理查德·納爾遜和悉尼·溫特在《經(jīng)濟變遷的演化理論》中的討論，將企業(yè)組織中“慣例”的作用延伸到政府層面。創(chuàng)新官僚組織成功的關(guān)鍵之一即在于其能夠運行并且協(xié)調(diào)一系列用以支持創(chuàng)新活動的“慣例”，這種能力并非與生俱來，同樣需要通過試錯、學(xué)習(xí)、經(jīng)驗總結(jié)和傳遞來完成。在政府層面，這種能力體現(xiàn)為對技術(shù)前沿的感知、對政策實驗的耐心，以及跨部門協(xié)調(diào)過程中的政策學(xué)習(xí)等。因此，本書中的政府不再是主流視角下靜態(tài)的、僵化的行政機器，而是像企業(yè)組織那樣，可以持續(xù)構(gòu)建自身參與創(chuàng)新發(fā)展的動態(tài)優(yōu)勢。

2、對創(chuàng)新發(fā)展的政策啟示

（1）重視政府在引領(lǐng)創(chuàng)新和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的變革性作用。

作者在書中多次論及中國的創(chuàng)新體系，認(rèn)為中國雖然有自身獨特的政治經(jīng)濟特色，但其創(chuàng)新實踐也印證了非西方語境下“敏捷性穩(wěn)定”的有效性——專業(yè)且層級分明的精英隊伍提供了長期、穩(wěn)固的戰(zhàn)略執(zhí)行力，中央所設(shè)定的宏大戰(zhàn)略愿景（如自主創(chuàng)新）則能夠通過地方政府、各類機構(gòu)實現(xiàn)廣泛的路徑探索與試錯。當(dāng)前我國正處于向創(chuàng)新型國家轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵歷史時期，需要作者所呼吁建設(shè)的“新韋伯式創(chuàng)新官僚機構(gòu)”發(fā)揮引領(lǐng)作用，以中國特色的政府體系為載體，通過“敏捷動態(tài)功能和穩(wěn)定導(dǎo)向的長期功能”的創(chuàng)造性結(jié)合，逐步形成將特定社會目標(biāo)轉(zhuǎn)化為持久制度實踐的能力，從而推動政府真正成為科技創(chuàng)新與社會轉(zhuǎn)型的支柱性力量。

（2）推動政府職能轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)“有效市場”與“有為政府”深度融合。

黨的二十屆四中全會把堅持有效市場和有為政府相結(jié)合作為“十五五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展必須遵循的原則之一，要求充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。在這一進程中，必須提防主流經(jīng)濟學(xué)的短期效率陷阱，而應(yīng)著眼于國家長期創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)。正如馬克斯·韋伯所強調(diào)的，現(xiàn)代公共組織的根本取向是提供穩(wěn)定性。為了適應(yīng)動態(tài)變革，必然要依賴于市場的力量，但一個必要的前提是，政府自身要積極性高、專業(yè)化實力強，主動克服創(chuàng)新發(fā)展中潛在的不穩(wěn)定因素，才能配合應(yīng)對挑戰(zhàn)、實現(xiàn)創(chuàng)新突破。要推動政府工作向投資、市場塑造與系統(tǒng)變革等關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)力，在確保制度框架相對穩(wěn)定的前提下，激發(fā)使命導(dǎo)向下的社會主體創(chuàng)新活力，構(gòu)建政府與市場有效協(xié)同的新格局。

（3）強化動態(tài)思維，提升整個經(jīng)濟系統(tǒng)在范式轉(zhuǎn)換中的適應(yīng)性變革能力。

創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的政策邏輯不能脫離具體的發(fā)展情境。在面對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和范式轉(zhuǎn)換等經(jīng)濟上重大的變化時，更需要動態(tài)能力的支撐。因此，創(chuàng)新政策應(yīng)致力于降低市場主體在適應(yīng)范式轉(zhuǎn)換過程中的成本與風(fēng)險，如通過提供公共研發(fā)平臺、技術(shù)網(wǎng)絡(luò)等途徑擴展企業(yè)獲取新知識的渠道，通過建立標(biāo)準(zhǔn)、保護產(chǎn)權(quán)等保障創(chuàng)新成果的有序擴散。在培育動態(tài)能力的過程中，要保持對現(xiàn)實變化的敏銳度，要用新的方法和分析工具剖析創(chuàng)新問題、指導(dǎo)創(chuàng)新政策，要動員和利用更廣泛的社會組織力量，幫助創(chuàng)新主體獲得有效學(xué)習(xí)和能力建設(shè)的機會，以實現(xiàn)可持續(xù)的創(chuàng)新發(fā)展。

（4）堅持制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新“雙輪驅(qū)動”，提升國家創(chuàng)新體系整體效能。

當(dāng)前，國家創(chuàng)新體系的建設(shè)重點正從完善功能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向提升整體效能，要求制度的適應(yīng)性變革，為技術(shù)突破、產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供戰(zhàn)略定力與環(huán)境保障。政府的工作重心應(yīng)從“挑選贏家”轉(zhuǎn)向構(gòu)建環(huán)境和能力建設(shè)，通過完善科技評價體系、建立容錯機制和引導(dǎo)“耐心資本”，為創(chuàng)新主體提供更為穩(wěn)定的制度預(yù)期。此外，還要持續(xù)完善新型舉國體制，構(gòu)建起由領(lǐng)軍企業(yè)主導(dǎo)、高校和科研院所支撐、各類主體深度參與的協(xié)同創(chuàng)新機制，避免創(chuàng)新“孤島”現(xiàn)象。推動制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新深度融合，進一步建立高度權(quán)威的跨地區(qū)、跨領(lǐng)域協(xié)調(diào)機制，將國家的戰(zhàn)略意志內(nèi)化為各級政府、機構(gòu)的創(chuàng)新動力，賦予創(chuàng)新政策執(zhí)行者充分的探索和試錯空間，以更高效地應(yīng)對數(shù)字轉(zhuǎn)型、綠色發(fā)展等全球性重大挑戰(zhàn)，進而在國際格局中持續(xù)構(gòu)建競爭優(yōu)勢、贏得創(chuàng)新戰(zhàn)略主動權(quán)。

母曉榮，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院博士生；眭紀(jì)剛，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院創(chuàng)新發(fā)展政策所所長、研究員。文章觀點不代表主辦機構(gòu)立場。

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