范志勇 中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副書記、教授、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

梁靜嫻 中國人民大學(xué)哲學(xué)院PPE本科生

本文字?jǐn)?shù)：6084字

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20世紀(jì)70年代末80年代初，在經(jīng)歷了嚴(yán)重的“滯脹”之后西方發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)政策方面進(jìn)入所謂的“新自由主義”時(shí)期，無論是在經(jīng)濟(jì)學(xué)指導(dǎo)理論還是宏觀經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐方面都出現(xiàn)了翻天覆地的變化。在經(jīng)濟(jì)理論上，主張政府干預(yù)的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論讓位于主張自由放任的新古典主義宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。在政策實(shí)踐上，美國的里根政府和英國的撒切爾政府在執(zhí)政期間積極推行自由放任式改革，減少政府對經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，對傳統(tǒng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行了大刀闊斧的改革。

那么在貿(mào)易政策方面，美國政府是不是也會采取自由放任的政策呢？如果你想當(dāng)然地認(rèn)為美國政府在貿(mào)易政策方面也采取了放任立場的話，那就大錯(cuò)特錯(cuò)了。在貿(mào)易問題，以及匯率問題上，美國政府的立場與國內(nèi)政策截然不同。本篇我們主要介紹里根政府時(shí)期的貿(mào)易政策，下一篇我們再來回顧里根政府對匯率的干預(yù)，即大名鼎鼎的《廣場協(xié)定》。

一、20世紀(jì)80年代初：貿(mào)易政策陷入兩面性

里根政府在貿(mào)易政策上呈現(xiàn)出鮮明的“雙重性格”。表面上，美國政府大力宣揚(yáng)自由貿(mào)易理念；然而實(shí)質(zhì)上，卻在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)界的壓力下，拋出所謂“公平貿(mào)易”理念，進(jìn)而構(gòu)建了一套混合型貿(mào)易戰(zhàn)略。[1]

一方面，美國政府積極推動全球貿(mào)易自由化，團(tuán)結(jié)西方盟友和廣大發(fā)展中國家以適應(yīng)冷戰(zhàn)的需要；另一方面卻又在對特定行業(yè)實(shí)施強(qiáng)有力保護(hù)。這一看似矛盾的政策組合，重塑了美國與全球經(jīng)濟(jì)的互動格局，為當(dāng)代美國貿(mào)易政策奠定了基礎(chǔ)框架。

美國積極參與了《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）的簽署和多輪多邊貿(mào)易談判，該協(xié)定旨在促進(jìn)國際貿(mào)易自由化，降低關(guān)稅壁壘，減少非關(guān)稅壁壘，促進(jìn)商品和服務(wù)的自由流通，從而穩(wěn)定全球經(jīng)濟(jì)，提高生活水平。在多年談判受阻的情況下，美國還積極推動簽署區(qū)域性或雙邊貿(mào)易協(xié)定，包括與加拿大在1989年簽署自由貿(mào)易協(xié)定，以及后來在1994年與加拿大和墨西哥簽署《北美自由貿(mào)易協(xié)定》等等。

然而，若要深入理解20世紀(jì)80年代初期美國貿(mào)易政策中保護(hù)主義的一面，我們可以沿著兩條主線進(jìn)行剖析。第一條主線是美國貿(mào)易保護(hù)政策的強(qiáng)度。20世紀(jì)前半期，美國經(jīng)歷了制造業(yè)貿(mào)易逆差的持續(xù)擴(kuò)大，這導(dǎo)致了美國保護(hù)政策的不斷強(qiáng)化。[2]保護(hù)主義政策的力度逐漸放松。進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，美國開始以更加開放的姿態(tài)迎接全球化。

另一條是美國保護(hù)政策的方式發(fā)生了顯著變化。整個(gè)20世紀(jì)80年代，無論是從封閉本國市場還是從開拓國際市場的角度，美國依賴的都不是關(guān)稅政策，而是所謂的“非關(guān)稅壁壘”。例如在20世紀(jì)80年代初，美國保護(hù)主義政策主要是迫使貿(mào)易伙伴國簽訂各種形式的“自愿出口限制”（Voluntary Export Restraints，VERs）。由于該政策可規(guī)避性較強(qiáng)，未能達(dá)到預(yù)期效果。[3]到了80年代中期，美國一方面通過《廣場協(xié)議》和《盧浮宮協(xié)議》實(shí)現(xiàn)美元貶值，另一方面積極推進(jìn)所謂“自由但公平貿(mào)易”，開始更加頻繁地使用《1974年貿(mào)易法案》制定的“301條款”。[4]1988年《綜合貿(mào)易與競爭力法案》升級為“超級301條款”和“特別301條款”。

二、20世紀(jì)80年代初美國對外貿(mào)易陷入全面逆差

盡管第二次世界大戰(zhàn)之后，美國積極推進(jìn)貿(mào)易全球化。但是整體來看，在布雷頓體系解體之前，美國對外開放度（進(jìn)出口總額占GDP的比重）整體并不高。進(jìn)入20世紀(jì)70年代美國更加深度地參與國際貿(mào)易。商品進(jìn)出口的GDP占比在這10年里翻了一番。1970年美國進(jìn)出口總額占GDP的比重約8%，到1980年這一比重上升到約17%。1971年至1974年美國曾連續(xù)小規(guī)模貿(mào)易逆差，但這主要是由于20世紀(jì)70年代初石油危機(jī)后的大量石油進(jìn)口促成的。美國在農(nóng)產(chǎn)品和制成品以及服務(wù)業(yè)上持續(xù)擁有貿(mào)易順差。

圖1、美國進(jìn)出口及凈出口占GDP的比重

數(shù)據(jù)來源：WDI

20世紀(jì)70年代之后，無論是進(jìn)出口總量，還是貿(mào)易逆差規(guī)模都快速擴(kuò)大。這其中有一個(gè)顯著的結(jié)構(gòu)性變化，尤其是在20世紀(jì)80年代初期之后，盡管礦石燃料逆差規(guī)模減小，但是1982年之后制造業(yè)產(chǎn)品逆差迅速擴(kuò)大，成為導(dǎo)致這一時(shí)期美國每一逆差不斷擴(kuò)大的主要原因。制造業(yè)逆差的持續(xù)擴(kuò)大，反映出自20世紀(jì)70年代以來，美國在生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步方面的放緩和競爭力的相對削弱。

圖2、20世紀(jì)60-80年代按類別劃分的美國貿(mào)易平衡

數(shù)據(jù)來源：《貿(mào)易的沖突》第十二章

三、對特定行業(yè)的保護(hù)政策

面對不斷惡化的制造業(yè)逆差，雖然里根政府一上臺便在1981年7月的貿(mào)易政策聲明中誓言要“堅(jiān)決抵制保護(hù)主義”，但鑒于特定產(chǎn)業(yè)受到巨大沖擊，政府還是幫助那些面臨國外產(chǎn)品嚴(yán)峻競爭而尋求救濟(jì)的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。[5]這些保護(hù)政策在汽車、鋼鐵、紡織品和服裝等產(chǎn)業(yè)體現(xiàn)得最為明顯。其中，對汽車產(chǎn)業(yè)和鋼鐵產(chǎn)業(yè)的保護(hù)主要是通過自愿出口限制協(xié)議實(shí)現(xiàn)的，而紡織品和服裝產(chǎn)業(yè)則是通過《多種纖維協(xié)定》實(shí)現(xiàn)的，而其他一些規(guī)模和政治影響力較小的產(chǎn)業(yè)則是通過提出其他貿(mào)易救濟(jì)申訴。

（一）汽車產(chǎn)業(yè)

汽車產(chǎn)業(yè)與鋼鐵產(chǎn)業(yè)在結(jié)構(gòu)上具有類似的特征，例如行業(yè)內(nèi)少數(shù)大型企業(yè)主導(dǎo)市場（在汽車行業(yè)是通用、福特和克萊斯勒三大車企），生產(chǎn)區(qū)域集中（主要集中在中西部工業(yè)區(qū)），行業(yè)從業(yè)工人擁有強(qiáng)大的工會（汽車工人聯(lián)合會）。這些特征決定了汽車行業(yè)及其工會極易對政府和國會形成強(qiáng)有力的游說力量，迫使政府對該行業(yè)采取相應(yīng)的保護(hù)政策。

美國汽車業(yè)面臨國外嚴(yán)峻競爭的局面始于20世紀(jì)70年代。在此之前，外國汽車在美國國內(nèi)市場份額保持在不到7%的穩(wěn)定水平，見圖2。[6]美國汽車企業(yè)三巨頭將主要產(chǎn)能集中于利潤較高的中型和大型汽車，忽視小型車和節(jié)能型轎車市場。然而1973年石油價(jià)格沖擊將消費(fèi)者需求轉(zhuǎn)向更小、更便宜、更省油的汽車，三巨頭的市場份額被進(jìn)口轎車快速擠占。進(jìn)口汽車所占份額在1975年至1980年間幾乎翻了一番，其中尤其以日本進(jìn)口汽車為主。美國汽車工人聯(lián)合會傾向于對外國汽車制造商提起反傾銷指控。但由于40%的進(jìn)口汽車來自美國汽車制造商的海外子公司（尤其是加拿大子公司），工會的行動未能獲得汽車生產(chǎn)商的支持。

圖3、1960—1990年外國汽車產(chǎn)品在美國汽車登記數(shù)量中所占比重

數(shù)據(jù)來源：《貿(mào)易的沖突》第十二章

1979年的第二次石油危機(jī)使美國汽車巨頭遭受巨大的經(jīng)濟(jì)損失，它們削減生產(chǎn)，約30萬汽車工人因此失業(yè)，而在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上，失業(yè)的工人則更多。1980年夏天福特和“汽車工人聯(lián)合會”根據(jù)201例外條款申請實(shí)施進(jìn)口救濟(jì)。[7]1980年11月總統(tǒng)大選前夕，美國國際貿(mào)易委員會（USITC）一致投票裁定汽車產(chǎn)業(yè)因進(jìn)口而受到嚴(yán)重?fù)p害，但又以3∶2的投票結(jié)果裁定進(jìn)口并非造成嚴(yán)重?fù)p害的“實(shí)質(zhì)原因”，這導(dǎo)致汽車產(chǎn)業(yè)無權(quán)獲得救濟(jì)。因?yàn)楦鶕?jù)美國《1974年貿(mào)易法》（Trade Act of 1974）的第201節(jié)，即人們所熟知的201條款（俗稱“全球保障措施條款”），當(dāng)進(jìn)口數(shù)量激增對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，且進(jìn)口是該損害的實(shí)質(zhì)性原因（substantial cause）時(shí)，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)可申請政府救濟(jì)。

1981年3月里根總統(tǒng)就職后不久，政府內(nèi)部就是否對進(jìn)口汽車實(shí)施進(jìn)口限制產(chǎn)生分歧。交通部長、商務(wù)部長和貿(mào)易代表贊成限制汽車進(jìn)口，而財(cái)政部部長和經(jīng)濟(jì)顧問委員會主席等則表示反對。里根總統(tǒng)本人贊成日本自愿限制其汽車出口，因此，美國政府向日本傳遞了明確的外交信號：如果日本不限制出口，美國將采取措施限制進(jìn)口。在受到里根政府的壓力之后，日本很快就宣布將對美汽車出口限制在每年168萬輛，這比1980年的出口量減少了近8%。自愿出口限制將從1981年4月至1984年3月生效3年。相比進(jìn)口國的關(guān)稅或進(jìn)口配額，出口國普遍更愿意實(shí)施自愿出口限制。在自愿出口限制下，出口商也可以因進(jìn)口國國內(nèi)價(jià)格上升從獲利。

1981年至1982年美國經(jīng)歷嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)蕭條，人們對汽車的需求受到抑制，國外自愿出口限制并未給美國制造商帶來太大幫助。汽車工人聯(lián)合會要求日本企業(yè)在美國建立生產(chǎn)設(shè)施，從而為美國國內(nèi)創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會。國會也開始考慮出臺國產(chǎn)比例立法，要求所有在美國出售汽車都得含有一定比例（最高達(dá)90%）的美制零件和勞動力參與，否則將面臨進(jìn)口配額。1984年里根為贏得連任而要求日本續(xù)簽自愿出口限制。隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和汽車銷售的反彈，自愿出口限制在1984年和1985年對日本汽車銷售形成了約束性限制，不過出口限量提高到了185萬輛。在20世紀(jì)80年代進(jìn)入尾聲的時(shí)候，出口限制和日本在美建造生產(chǎn)設(shè)施穩(wěn)住了市場的進(jìn)口份額，實(shí)現(xiàn)了美國的基本目標(biāo)。

（二）鋼鐵

20世紀(jì)80年代初期的經(jīng)濟(jì)衰退也給鋼鐵產(chǎn)業(yè)造成了沉重打擊。進(jìn)口鋼鐵在國內(nèi)消費(fèi)中的份額從1979年的15%上升至1982年的近22%。1982年1月美國鋼鐵公司（United States Steel Corporation）對來自11個(gè)國家的產(chǎn)品提出反傾銷和反補(bǔ)貼申訴。國際貿(mào)易委員會對近半數(shù)申訴做出了肯定裁決，但無論歐洲還是美國都不愿意對歐洲生產(chǎn)商實(shí)施長期而嚴(yán)厲的關(guān)稅懲罰，因此里根政府通過促成自愿限制協(xié)定說服企業(yè)撤回雙反申訴。盡管來自歐洲和日本的進(jìn)口下降，但來自不受自愿限制協(xié)定約束國家的進(jìn)口出現(xiàn)了增長。1982年至1984年日本、歐共體和加拿大以外的生產(chǎn)商所占市場份額從5%升到了10%。而外國產(chǎn)品的整體市場份額也持續(xù)攀升，在1984年達(dá)到26%。鋼鐵生產(chǎn)商又對歐洲和日本之外更多的國家提起雙反訴訟。1985年8月，涵蓋15個(gè)國家為期4年的自愿限制協(xié)定生效，約占鋼材進(jìn)口的80%。

（三）紡織品和服裝

與汽車和鋼鐵的保護(hù)性措施主要針對歐洲國家、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不同，20世紀(jì)80年代之后，美國紡織品和服裝主要面對一些新興經(jīng)濟(jì)體的競爭。在里根政府的推動下，始于1973年12月《多種纖維協(xié)定》在1981年被第三次延期（直到2005年《多種纖維協(xié)定》才最終退出歷史舞臺）。在1982年至1986年間，第三版《多種纖維協(xié)定》（MFA）實(shí)施期間，發(fā)展中國家的紡織品和服裝出口年增長率從6%下調(diào)至2%。然而，與之前的版本一樣，在出口商層出不窮的規(guī)避手段下，第三版《多種纖維協(xié)定》也未能永久阻止服裝進(jìn)口增長。如圖2所示，20世紀(jì)80年代之后，服裝和鞋制品進(jìn)口量激增，進(jìn)口滲透率急劇上升。[8]為了解決服裝產(chǎn)業(yè)問題，1986年7月里根政府宣布了新的為期五年的《多種纖維協(xié)定》。此次協(xié)定涉及更多的產(chǎn)品和貿(mào)易伙伴，以及新的阻止進(jìn)口激增的保障措施。

圖4、1960—1990年紡織品和服裝進(jìn)口在美國國內(nèi)消費(fèi)中所占的比重

數(shù)據(jù)來源：《貿(mào)易的沖突》第十二章

四、小結(jié)

20世紀(jì)80年代美國貿(mào)易政策具有明顯的行業(yè)針對性。這也使得這一時(shí)期美國的對外貿(mào)易政策表現(xiàn)出兩面性特征：一方面，美國積極推動GATT框架下的多邊主義全球化；另一方面，又對國內(nèi)收競爭沖擊較大的汽車、鋼鐵和紡織等行業(yè)采取積極的保護(hù)。這一時(shí)期的保護(hù)性政策主要是通過自愿出口限制等非關(guān)稅政策的形式出現(xiàn)的。

大量經(jīng)濟(jì)學(xué)分析表明，自愿出口限制或者進(jìn)口配合配額等非關(guān)稅壁壘造成的福利損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于關(guān)稅比例造成的損失。這也是日后成立的世界貿(mào)易組織（WTO）積極倡導(dǎo)以關(guān)稅比例取代非關(guān)稅壁壘的原因。征收關(guān)稅可能引發(fā)貿(mào)易伙伴的強(qiáng)烈反對，甚至招致報(bào)復(fù)措施，因此自20世紀(jì)70年代起各種形式的非關(guān)稅壁壘在國際貿(mào)易中日益泛濫。整體來看，20世紀(jì)80年代上半期美國所采取的以自愿出口限制為主的貿(mào)易保護(hù)政策并未取得預(yù)期效果。[9]20世紀(jì)80年代中期美國制造業(yè)部門的貿(mào)易逆差持續(xù)擴(kuò)大，這導(dǎo)致美國開始尋求更加積極和主動的“公平貿(mào)易”政策。

[1]在本系列的下一節(jié)中我們將探討美國的“公平貿(mào)易”政策。

[2]除了貿(mào)易政策之外，這一時(shí)期還有不斷強(qiáng)化的弱美元政策。1985年《廣場協(xié)議》和1987年《盧浮宮協(xié)議》之后，隨著美元的持續(xù)貶值，美國貿(mào)易逆差得到較為顯著的改善。這一經(jīng)歷使得美國在21世紀(jì)最初十年間在人民幣匯率問題上試圖復(fù)制《廣場協(xié)議》的立場，以解決美國日益嚴(yán)重的對中國貿(mào)易逆差問題。

[3]“自愿出口限制”不僅在美國得到廣泛采用，在歐盟各國同樣普遍使用。由于VERs存在明顯的歧視性問題，僅針對特定出口國，違背GATT最惠國待遇原則；規(guī)避多邊監(jiān)督問題，以“自愿”為名，行保護(hù)之實(shí)，游離于GATT保障措施跟定之外；同時(shí)產(chǎn)生較為嚴(yán)重的扭曲貿(mào)易，引發(fā)貿(mào)易轉(zhuǎn)移、抬價(jià)、配額租金、投資替代等負(fù)面效應(yīng)，最終于1994年在GATT簽署烏拉圭回合協(xié)議《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》和《保障措施協(xié)定》（Agreement on Safeguards）文件中明確禁止VERs，并給出4年過渡期。1999年之后VERs全面退出歷史舞臺。

[4]里根總統(tǒng)于 1985年9月發(fā)表廣播講話，正式提出“自由且公平貿(mào)易”(Free and Fair Trade) 的概念，標(biāo)志著美國貿(mào)易政策的重大轉(zhuǎn)變。參見：https://www.reaganlibrary.gov/archives/speech/radio-address-nation-free-and-fair-trade。

[5]時(shí)任里根政府預(yù)算辦公室主任斯托克曼（1986，第158頁）指出“里根政府貿(mào)易政策嘴上擁護(hù)自由貿(mào)易，但每一次都會找借口走向相反的一面?！?/p>

[6]本節(jié)中如無特別說明各行業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自《貿(mào)易的沖突》第12章。

[7]美國汽車工人聯(lián)合會（United Auto Workers，簡稱UAW），1935年8月成立于密歇根州底特律，是北美規(guī)模最大、影響力最廣的工會之一，代表美國、加拿大及波多黎各地區(qū)的汽車、航空、醫(yī)療、教育等多行業(yè)工人權(quán)益。

[8]由于《多種纖維協(xié)定》未能阻止服裝進(jìn)口，服裝生產(chǎn)商、紡織品公司和工會做出了巨大的政治努力，成功地讓國會在1985—1986年、1987—1988年以及1990年批準(zhǔn)了進(jìn)口限制。相比雙反政策或者配額，里根總統(tǒng)本人更傾向于自愿出口限制，因此每一部法案最后都被總統(tǒng)否決。

[9]不可否認(rèn)的是，20世紀(jì)80年代上半期美元升值也對美國產(chǎn)品出口競爭力造成重大沖擊。因此美國在1985年積極通過《廣場協(xié)定》推動美元貶值以刺激美國產(chǎn)品出口。

文章僅作為學(xué)術(shù)交流，不代表CMF立場。