近日，國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口已達(dá)3.23億人。當(dāng)這個龐大的群體渴望在熟悉的家中或社區(qū)養(yǎng)老，城鄉(xiāng)卻面臨著土地資源緊張與存量空間閑置的結(jié)構(gòu)性難題。晚年安居夢，何處安放？

　　一場關(guān)乎空間治理與民生福祉的改革已然啟程。1月27日，自然資源部、民政部、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化自然資源要素保障支持養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的若干措施》（以下簡稱《若干措施》），以“降低用地成本、盤活存量空間”為核心，撬動養(yǎng)老服務(wù)從“資源受限”向“要素激活”的根本性轉(zhuǎn)變。從老舊廠房到社區(qū)邊角地，從商業(yè)綜合體到鄉(xiāng)村閑置校舍，政策紅利正在轉(zhuǎn)化為觸手可及的養(yǎng)老服務(wù)。

　　養(yǎng)老之困

　　資源錯配折射民生期盼

　　清晨7點，78歲的張阿姨提著菜籃子，步履蹣跚地走向2公里外的菜市場。“社區(qū)沒有配套食堂，市場又遠(yuǎn)，想找個地方歇歇腳都難，更別說做康復(fù)訓(xùn)練了?！睆埌⒁痰莱隽饲f城市老人的共同困境。

　　“看似是缺地缺房，實則是資源配置與老齡化需求的結(jié)構(gòu)性錯配?！敝袊鐓^(qū)發(fā)展協(xié)會會長陳越良在接受中國城市報專訪時直言，城市發(fā)展進(jìn)程中核心區(qū)域土地資源稀缺，單獨(dú)劃撥養(yǎng)老用地成本高、周期長；而另一方面，大量閑置商業(yè)辦公用房、工業(yè)廠房、社區(qū)邊角地、閑置校舍卻處于“沉睡”狀態(tài)，形成鮮明反差。

　　作為我國最早進(jìn)入深度老齡化的超大城市，上海也面臨同樣的困境：截至2024年末，上海戶籍60歲及以上老年人口577.62萬人，占總?cè)丝诘?7.6%，高齡、失能、空巢群體疊加態(tài)勢顯著，大城養(yǎng)老正面臨著資源配置等難題?！拔覀冊朐诶吓f小區(qū)旁新建養(yǎng)老服務(wù)中心，僅土地征用成本就高達(dá)數(shù)千萬元，還涉及10多戶居民搬遷，最終不了了之?！鄙虾Ｊ心仇B(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人回憶，“此外，有些閑置商鋪產(chǎn)權(quán)分散在多個業(yè)主手中，想整合改造卻協(xié)調(diào)困難。”

　　中國自然資源學(xué)會資源活化與城市更新專業(yè)委員會秘書長、河海大學(xué)地理與遙感學(xué)院教授宋偉軒表示：“我國養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施面臨‘落地難、用地貴’的雙重梗阻，在老舊城區(qū)表現(xiàn)尤為突出。過去單純依賴增量供地的模式，已難以適應(yīng)老齡化社會的現(xiàn)實需求，必須向存量挖潛轉(zhuǎn)型。”

　　農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老空間困境同樣嚴(yán)峻。在許多農(nóng)村地區(qū)，閑置的村集體辦公用房、舊校舍等資源并不少見，但由于缺乏明確的政策引導(dǎo)和持續(xù)的資金支持，往往難以有效轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施?！按謇锖芏嗬先硕际强粘怖先?，平時想找個地方活動、做做體檢都困難，更談不上獲得專業(yè)的照護(hù)服務(wù)?！币晃换鶎哟甯刹勘硎?，“我們有空置的校舍，卻既不清楚該怎么改造，也擔(dān)心即使改好了，后續(xù)能否順利運(yùn)營下去?！?/p>

　　數(shù)據(jù)更顯緊迫：截至2025年底，我國60歲及以上老年人口占全國總?cè)丝诘?3%。如今，許多城市已基本實現(xiàn)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，但實際空間供給不足、資源分布不均衡等要素短板正成為制約養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的核心瓶頸。

　　政策破局

　　要素保障激活空間革命

　　直面民生痛點，《若干措施》的出臺恰逢其時。“這標(biāo)志著我國養(yǎng)老服務(wù)體系改革邁入一個全新階段——從過去單純追求床位數(shù)量增長，轉(zhuǎn)向通過空間治理的系統(tǒng)性創(chuàng)新，來整體提升服務(wù)效能與可及性?！标愒搅急硎荆叩纳顚右饬x在于實現(xiàn)從“資源受限”到“要素激活”的根本性轉(zhuǎn)變。

　　這場“空間革命”的創(chuàng)新之力，凝聚于多個維度。

　　土地成本高，曾是壓在社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)肩上的重?fù)?dān)之一?！度舾纱胧访鞔_，對非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地，堅持“應(yīng)保盡保、依法劃撥”，免繳土地出讓金；對市場化運(yùn)營的營利性機(jī)構(gòu)，則大力推行長期租賃、先租后讓、彈性年期出讓等靈活供地方式，并允許土地出讓金在兩年內(nèi)分期繳納。

　　“這為社會資本打開了一扇‘機(jī)會之窗’，大幅降低了行業(yè)準(zhǔn)入門檻?！苯K省社會科學(xué)院研究員苗國算了一筆實實在在的賬：“以某地級市為例，過去新建一家中等規(guī)模的營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，僅土地出讓金一項，就可能需要一次性支付超過500萬元。新政策下，企業(yè)若選擇長期租賃模式，年租金可能僅需30萬元左右，初始投資壓力得到極大緩解，資金能更聚焦于服務(wù)品質(zhì)本身?！?/p>

　　同時，在存量空間盤活上，政策突破了多重壁壘。明確支持利用閑置商業(yè)、辦公、工業(yè)、倉儲用房及閑置校舍、村集體建設(shè)用地等改造養(yǎng)老設(shè)施，給予五年過渡期，其間可暫不改變土地原用途和權(quán)利類型，不增收土地價款。

　　“這一政策擺脫了存量改造的合規(guī)性困境，讓‘沉睡資產(chǎn)’轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老資源成為可能。”陳越良表示，政策還鼓勵“住宅+養(yǎng)老”“商業(yè)+養(yǎng)老”“醫(yī)療+養(yǎng)老”等混合模式，推動空間從“單一功能”向“綜合服務(wù)”轉(zhuǎn)型。

　　規(guī)劃保障的剛性約束更顯力度。政策要求將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項規(guī)劃納入國土空間詳細(xì)規(guī)劃，新建住宅小區(qū)必須“同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付”養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，不得擅自改變用途。“這從源頭保障了養(yǎng)老空間供給，避免了‘重建設(shè)、輕配套’的問題?！彼蝹ボ幈硎?，政策還支持在社區(qū)綜合體內(nèi)嵌入日間照料中心、在社區(qū)衛(wèi)生站旁設(shè)置康復(fù)護(hù)理單元，實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)、文養(yǎng)服務(wù)的有機(jī)銜接。

　　政策的民生溫度也體現(xiàn)在細(xì)節(jié)中。針對農(nóng)村養(yǎng)老需求，鼓勵優(yōu)先利用閑置村集體辦公用房、校舍等建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施，符合條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可通過出讓、出租等方式用于養(yǎng)老項目；針對康養(yǎng)新業(yè)態(tài)，探索土地、林草、水域等自然資源資產(chǎn)組合供應(yīng)模式，支持溫泉康養(yǎng)、森林康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！罢呒然貞?yīng)了城市老人的‘原居安老’需求，也兼顧了農(nóng)村老人的養(yǎng)老期盼，更拓展了養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵?！泵鐕u價。

　　在協(xié)同監(jiān)管方面，政策構(gòu)建了全生命周期監(jiān)管框架，明確自然資源、民政、衛(wèi)健等多部門職責(zé)，依托自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，實施動態(tài)監(jiān)測?！啊殴芙Y(jié)合’的思路，既確保了土地資源真正用于養(yǎng)老服務(wù)，又防止了政策紅利流失，讓降成本的紅利切實惠及廣大老年人?！彼蝹ボ幷f。

　　存量煥新

　　閑置空間變身“幸福港灣”

　　空間易得，長效難繼。如何讓建成的養(yǎng)老設(shè)施不僅“建得起”，更能“運(yùn)營好”“活得久”，是新政必須答好的考題。

　　“核心在于構(gòu)建可持續(xù)的運(yùn)營生態(tài)，平衡公益性與市場性?！标愒搅挤治?，需破解收入單一與持續(xù)投入、服務(wù)同質(zhì)與需求多元、人力密集與成本控制等多重矛盾。出路在于構(gòu)建“政府?；尽⑹袌鰞?yōu)服務(wù)、社會增活力”的多元運(yùn)營體系。

　　廣東清新區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)中心提供了范本?；A(chǔ)助餐、日間照料通過“政府補(bǔ)、集體助、個人付”多元共擔(dān)；專業(yè)助浴、短期托養(yǎng)等增值服務(wù)按市場規(guī)律運(yùn)營。其“長者飯?zhí)谩蓖ㄟ^精細(xì)化管理實現(xiàn)保本微利，既確保了普惠性，又培育了自身“造血”功能。

　　上海市徐匯區(qū)天平街道的“鄰里匯”，如今是轄區(qū)老人的“幸福港灣”。誰能想到，這里曾是閑置多年的小區(qū)配套商鋪和舊辦公房?！靶靺R區(qū)是率先試點‘物業(yè)+居家養(yǎng)老’這個項目的。物業(yè)企業(yè)貼近居民，響應(yīng)快速，具有天然的優(yōu)勢，目前已在298個小區(qū)開展物業(yè)養(yǎng)老，以國有企業(yè)物業(yè)為主?！毙靺R區(qū)民政局工作人員表示，目前項目有四張服務(wù)清單，其中維修和家政這兩張清單需求最高，一年6萬單服務(wù)量，占比52%，平均每單服務(wù)價格約為50元。

　　四川成都金牛區(qū)營門口街道，閑置的工業(yè)廠房被改造為綜合為老服務(wù)中心，通過“政府支持、企業(yè)運(yùn)作、社會參與”的模式，打造了家門口的“醫(yī)養(yǎng)食娛”共融空間?！罢咴试S我們利用工業(yè)廠房改造，五年內(nèi)不改變土地用途，大大降低了前期投入?！痹撝行南嚓P(guān)負(fù)責(zé)人王芳介紹，該中心整合了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站資源，實現(xiàn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”，老人在這里可以享受門診、康復(fù)、護(hù)理一站式服務(wù)……

　　一個個閑置空間被激活，一處處養(yǎng)老設(shè)施拔地而起，老年人的幸福晚年有了堅實的空間支撐。

　　但前行之路仍需披荊斬棘?！罢叩穆涞厝孕杓?xì)化配套，在產(chǎn)權(quán)整合、消防驗收、運(yùn)營補(bǔ)貼等方面還需進(jìn)一步明確。”陳越良建議，各地應(yīng)結(jié)合實際制定實施細(xì)則，打造更多可復(fù)制、可推廣的樣板項目。宋偉軒與苗國也充滿期待地強(qiáng)調(diào)，這是一項系統(tǒng)工程，需自然資源、民政、衛(wèi)健等多部門持續(xù)協(xié)同，加強(qiáng)全生命周期監(jiān)管，確保政策紅利不折不扣惠及于民。

　　隨著《若干措施》的深入實施，更多存量空間將被激活，更多養(yǎng)老服務(wù)將觸手可及，一幅“老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安”的幸福圖景，正在中國城鄉(xiāng)徐徐展開。這既是應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略舉措，更是中國式現(xiàn)代化的生動注腳——讓每個老年人都能共享發(fā)展成果，擁有幸福美滿的晚年。

■中國城市報記者 張永超

原標(biāo)題：3.23多億老人如何安度晚年

激活城鄉(xiāng)閑置空間 打造養(yǎng)老幸福港灣